Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie uzgodnienia lokalizacji projektowanej kanalizacji teletechnicznej postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z 27 lipca 2025 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie uzgodnienia lokalizacji projektowanej kanalizacji teletechnicznej.

W uzasadnieniu wniosku GDDKiA wyjaśnił, że pismem z 25 czerwca 2025 r. Prezydent Miasta Z., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa), przekazał mu wniosek T. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. o wydanie uzgodnienia lokalizacji projektowanej kanalizacji teletechnicznej, w formie rurociągu ziemnego 2xHDPE 40, przyłączy teletechnicznych, słupków teletechnicznych, linii kablowej napowietrznej na istniejącej podbudowie słupowej oraz przyłączy do budynków i działek o nr ewid. [...] w obrębie [...] oraz na dz. o nr ewid. [...] w obrębie [...]. W ocenie Prezydenta ww. działki nie są zlokalizowane w pasie drogowym drogi gminnej. Skoro zaś zarządcą trwałym tych nieruchomości jest GDDKiA, to organ ten jest też właściwy w sprawie uzgodnienia ww. inwestycji.

Zdaniem GDDKiA powyższe stanowisko nie jest trafne. Wprawdzie przedmiotowe działki są w trwałym zarządzie GDDKiA, jednakże nie przesądza to automatycznie o fakcie, że stanowią one pas drogowy drogi krajowej Nr [...]. Sam fakt posiadania ww. tytułu prawnego do nieruchomości zajętej pod drogę nie przesądza o posiadaniu statusu zarządcy tej drogi. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej udp) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent). Analiza zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wykazała, że na przedmiotowej działce są zlokalizowane elementy (m.in. jezdnia gruntowa, oświetlenie uliczne, skarpa drogowa) drogi gminnej [...] - ul. [...]. Dlatego też nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściwy zarządca drogi wydał zezwolenie na lokalizację ww. urządzenia obcego w pasie drogowym drogi gminnej Nr [...] w m. Z., a właściciel gruntu wydał inwestorowi dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Z. podniósł, że droga znajdująca się na przedmiotowych działkach ma charakter drogi obsługującej ruch z terenów przyległych do pasa drogi krajowej. Ani Prezydent, ani GDDKiA nie dysponuje dokumentem, który obrazowałby przebieg tej drogi. Wbrew stanowisku GDDKiA, droga gminna Nr [...]- ul. [...] zlokalizowana jest w innym miejscu, co wskazuje uchwała Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom m. Z. Podkreślono, że wskazana droga nie jest własnością Gminy Miasto Z. i nie znajduje się w jej utrzymaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno GDDKiA jak i Prezydent Miasta Z. uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania ww. wniosku Spółki o wydanie uzgodnienia lokalizacji projektowanej kanalizacji teletechnicznej.

Mając na względzie istotę zaistniałego sporu należy wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 3 zd. 1 udp w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W pkt 1, 1a i 2 tego przepisu wskazano zaś przypadki, w których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia lub odmawia jego wydania. Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca co do zasady zakazał lokalizowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń niezwiązanych z potrzebami drogi lub ruchu drogowego, jednakże dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym tego typu obiektów, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Właściwość poszczególnych zarządców dróg została natomiast jednoznacznie określona w art. 19 ust. 2 udp, stosownie do którego zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma prawidłowe zidentyfikowanie, czy nieruchomości, na których zaplanowano lokalizację projektowanej kanalizacji technicznej leżą w pasie drogi gminnej. Pozytywne zweryfikowanie tej okoliczności dorowadziłoby do jednoznacznego wniosku, który z organów pozostaje właściwy w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że wniosek Spółki dotyczy nieruchomości, które leżą w pasie drogi gminnej ul. [...] w Z., czy też innej drogi, która nie została zaliczona do ww. kategorii. Wyjaśnić należy, że ul. [...] na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej Miasta Ł.i z [...] stycznia 1990 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych (zał. Nr 2, pkt 147, dotyczący Miasta Z.). Zgodnie z informacją zawartą w załączniku do uchwały Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...], zawierającym wykaz numerów dróg publicznych gminnych na obszarze województwa łódzkiego i określającym ich przebieg, droga gminna Nr [...] obejmuje ul. [...] w m. Z. Z powyższych regulacji jasno wynika, że ul. [...] stanowi drogę gminną. Jednak uchwała Rady Narodowej w Z. z [...] czerwca 1978 r. w sprawie nadania nazw ulicom m. Z. w pkt 3 ppkt 1 wskazuje wprost, że ul. [...] biegnie wzdłuż torów PKP w kierunku północ-południe od ul. [...] (obecnie ul. [...]) do ul. [...]. W ocenie GDDKiA część dz. o nr ewid. [...]obręb [...]oraz część dz. o nr ewid. [...] obręb [...] (od granicy w/w działki z dz. o nr ewid. [...] do istn. ogrodzenia) usytuowana jest w pasie ww. drogi, jednak dokumentacja przedstawiona przez organ nie daje podstaw do tego, aby z całą pewnością taką konstatację poczynić. W aktach sprawy brak jest informacji, czy droga równoległa do ul. [...] (od strony północnej), tj. do drogi krajowej Nr [...], stanowi niejako dalszy odcinek ul. [...], czy też jest inną drogą, która obsługuje ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej. Załączone do akt zdjęcia z portali internetowych nie mogą stanowić wystarczającej podstawy ustalenia przebiegu drogi gminnej. Także przedłożona decyzja Prezydenta Miasta Z. z 4 listopada 2021 r. nie mogła stanowić potwierdzenia ustalenia przebiegu ww. drogi, bowiem dotyczy ona inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznego przyłącza kablowego do działki o nr ewid. [...], która znajduje się po drugiej stronie drogi krajowej (od strony południowej).

W tak przedstawionym stanie rzeczy NSA uznał, iż organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu nie załączył tego rodzaju dokumentów, które pozwoliłyby rozpoznać dostatecznie istotę sprawy i wskazać organ właściwy do jej rozstrzygnięcia. Spór organów odnośnie kategorii drogi zlokalizowanej w miejscu ww. nieruchomości dotyczy w istocie elementów stanu faktycznego, a nie jest sporem co do prawa. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie leży w gestii organów administracji publicznej (art. 7 Kpa), a nie Sądu, który nie dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem. Wykorzystanie sporu kompetencyjnego do uzyskania stanowiska NSA w celu potwierdzenia prawidłowości twierdzeń organu odnośnie ustaleń faktycznych jest chybione. Dopóki organy będące w sporze nie ustalą należycie stanu faktycznego sprawy, to nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 Ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.