Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) NSA Tadeusz Geremek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 589/08 w sprawie ze skargi L. D. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 389/04 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Wa 559/08 po rozpoznaniu skargi L. D. na niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 389/04 wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 3.000 zł.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2005r., sygn. akt II SAB/Wa 389/04 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - w terminie 14 dni do daty uprawomocnienia wyroku - do rozpatrzenia wniosku L. D. z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarżący pismami z dnia [...] lutego 2004 r. i dnia [...] marca 2004 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie mu materiałów dotyczących ustanowienia, ufundowania i wręczenia Komendzie Głównej Policji sztandaru. Organ nie udzielił L. D. żądanej informacji, wyjaśniając, że jej nie posiada. Takie twierdzenie jest nieuzasadnione. Zdaniem Sądu bezspornym bowiem jest, że Minister żądane informacje posiada, gdyż wynika to jasno z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 1999 r. w sprawie wzoru i trybu nadawania sztandaru jednostkom organizacyjnym Policji (Dz.U. Nr 97, poz. 1136).

W dniu 10 marca 2007 r. L. D. złożył na podstawie 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.) skargę na niewykonanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II SAB/Wa 389/04. Domagał się wymierzenia grzywny w najwyższej wysokości, podkreślając, że mimo upływu prawie 3 lat oraz wezwania z dnia [...] lutego 2008 r. organ nie wykonał tego wyroku.

Powołanym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 589/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 3.000 zł. za niewykonania wyroku tego Sądu z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SAB/389/04.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z art. 154 § 1 P.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby Sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, a ponadto strona przed wniesieniem skargi zobowiązana jest wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Zdaniem Sądu I Instancji w niniejszej sprawie te warunki zaistniały. Z akt wynika bowiem, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał wyroku Sądu z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 389/04 oraz nie udostępnił skarżącemu wnioskowanych pismem z dnia [...] lutego 2004 r. informacji dotyczących ufundowania i wręczenia Komendzie Głównej Policji sztandaru. Bezspornym także jest, że skarżący przed złożeniem skargi o wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny dwukrotnie pismami z dnia [...] i [...] lutego 2008 r wezwał Ministra do wykonania powołanego wyroku. Zachodzą zatem podstawy uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Ponadto grzywna w wysokości 3000 zł. jest, zdaniem WSA w Warszawie, adekwatną sankcją do stopnia zaniedbania przez organ w niniejszej sprawie, skoro zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2007 r. (MP z dnia 13 lutego 2008r, Nr 13, poz.139) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2007 r. wynosiło 2691, 03 zł.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

Kasator zarzucił nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 tej ustawy, polegające na nierozważeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentów podniesionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę oraz nieustosunkowaniu się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż WSA w Warszawie błędnie uznał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji do dnia złożenia przez L. D. skargi pozostawał w bezczynności, polegającej na niewykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 r. zobowiązującego Ministra SWiA do udostępnienia skarżącemu informacji dotyczących ufundowania i wręczenia Komendzie Głównej Policji sztandaru. Tymczasem przy piśmie z dnia [...] października 2007 r. przekazano skarżącemu będące w posiadaniu Ministerstwa informacje publiczne dotyczące nadawania jednostkom organizacyjnym Policji sztandarów w latach 1997 - 2007.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmioty są zobowiązane do udostępniania takich informacji publicznych, które są w ich posiadaniu. Zdaniem strony skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przekazując wszystkie będące w jego posiadaniu informacje dotyczące przyznawania sztandarów jednostkom organizacyjnym Policji, wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 r. Kasator podniósł również, że nie można zakwalifikować jako bezczynności sytuacji, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać wszystkich żądanych informacji, bo nie jest w ich posiadaniu. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie zadowalać zainteresowanego (taki pogląd został przedstawiony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 48/06).

WSA w Warszawie, nie uwzględniając, że Minister przekazał skarżącemu będące w jego posiadaniu informacje publiczne dotyczące przyznawania sztandarów jednostkom organizacyjnym Policji, naruszył tym samym przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie do zaistniałego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego. Wprawdzie przepis art. 174 P.p.s.a., wskazując na podstawy skargi kasacyjnej, wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego, zdaniem kasatora, może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (tak: wyrok. SN: z dnia 24 stycznia 1997 r., II UKN 68/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 351; z dnia 3 lipca 1997 r., I CKN 179/97, LEX nr 81 132, a także końcowa część uzasadnienia wyroku. NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, 0NSA WSA 2004, nr 1, poz. 11).

Uzasadniając zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 154 § 1 P.p.s.a., kasator stwierdził, iż z przepisu tego wynika, że przesłanką statuującą dopuszczalność wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Grzywna przewidziana w tym przepisie ma na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroków sądowych oraz jego dyscyplinowanie. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (tak: wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00). W analizowanej sprawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie można mówić o niewykonaniu wyroku przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, bowiem wykonał on wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 r. poprzez przekazanie skarżącemu znajdujących się w dyspozycji Ministra informacji dotyczących ustanawiania sztandarów na rzecz jednostek organizacyjnych Policji. Nie zostały więc spełnione przesłanki nałożenia na organ administracji publicznej grzywny z tytułu niewykonania wyroku sądu administracyjnego.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., podniesiono, iż brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia do zarzutów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę oraz jakiejkolwiek ich oceny prawnej. Tym samym zdaniem kasatora WSA w Warszawie naruszył przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania oraz dokonania oceny prawnej zarzutów podniesionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę oraz nieustosunkowaniu się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze wniesionej do WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu niewłaściwego zastosowania art.154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.)., należy przede wszystkim zauważyć, że przepis ten stanowi podstawę wymierzenia organowi administracji publicznej grzywny za niewykonanie wyroku. Zatem chociaż jest on umieszczony w ustawie procesowej, to trafnie został on przez kasatora zaliczony do norm materialnych i powołany w ramach podstawy przewidzianej w art.174 pkt 1 P.p.s.a. Mimo prawidłowej kwalifikacji, zarzut ten nie jest jednak merytorycznie uzasadniony.

Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wydaniu wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia organowi grzywny. Skarga z art. 154 P.p.s.a. może być więc wniesiona między innymi w razie niewykonania przez właściwy organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu. Z niewykonaniem przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym, na podstawie art. 149 P.p.s.a. skargę na bezczynność organu administracyjnego w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-2 P.p.s.a., zobowiązującym do rozpatrzenia w wyznaczonym terminie określonego żądania strony, nie wywiązał się z tego obowiązku i w tym zakresie nie podjął, aktów i czynności, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 154 § 3 P.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się w wysokości określonej w § 6 art. 154 P.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że omawiana grzywna w sposób oczywisty stanowi nie tylko środek dyscyplinujący organ do określonego zachowania się, ale przede wszystkim ma ona charakter represyjny.Stanowi ona bowiem w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji wyroków sądowych. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1, o ile skarga nie została wniesiona po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy, sąd zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę. Wówczas sąd może jedynie miarkować wysokość grzywny w zależności od stopnia winy organu, nie może natomiast odstąpić od wymierzenia omawianej sankcji, nawet jeżeli organ wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki, ale uczynił już to po wniesieniu skargi.

Przenosząc powyższe wskazania na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wa 559/08 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku L. D. z dnia [...] lutego 2004 r. Z wyroku tego jednoznacznie wynika, że organ zobowiązany był rozpoznać to żądanie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Sąd przyjął przy tym, że wnioski z dnia [...] lutego 2004 r. i dnia [...] marca 2004 r. bezspornie dotyczyły udostępnienia skarżącemu informacji publicznej oraz iż bezzasadne są twierdzenia organu, iż nie posiada on wnioskowanych informacji, gdyż przepisy rozporządzenia z dnia 21 października 1999 r. w sprawie wzoru i trybu nadawania sztandaru jednostkom organizacyjnym Policji (Dz.U. Nr 97, poz. 1136 ) jasno dowodzą, ż Minister Spraw Wewnętrznych informacje takie posiada.

Organ, nie zgadzając się z tym stanowiskiem, mógł złożyć od powołanego wyroku skargę kasacyjną. Z uprawnień tych jednak nie skorzystał. Obecnie nie może zatem zwalczać wyrażonej tam oceny prawnej i wskazań oraz powołując się na poglądy wyrażone w innych orzeczeniach sądów administracyjnych wywodzić, iż nie posiadając przedmiotowych materiałów, nie pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), obowiązek udostępnienia informacji obciąża tylko tego, kto aktualnie dysponuje określonymi informacjami, a nie podmiot, który powinien mieć takie informacje.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że wyrok stał się prawomocny z dniem 24 czerwca 2005 r. W tej sytuacji i wobec niezmienionego stanu prawnego wiązał on Sąd, który go wydał oraz organ, którego bezczynność była wówczas przedmiotem zaskarżenia (art. 153 P.p.s.a.). Aktualne były zatem wskazania Sądu o konieczności udostępnienia L. D. żądanych przez niego informacji. Skoro zaś w pismach z dnia [...] lutego 2004 r. i dnia [...] marca 2004 r. skarżący zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie mu materiałów dotyczących ustanowienia dla Komendy Głównej Policji sztandaru ufundowanego przez komitet społeczny i wręczonego Komendantowi Głównemu Policji w dniu [...] września 1999 r., to organ zobowiązany był do rozpatrzenia tych konkretnych wniosków oraz udostępnienia wskazanych w nich określonych informacji publicznych. W świetle akt sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że organ w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 389/04 nie podjął w sprawie żadnych działań. Nie wywiązał się też z przedmiotowej powinności, mimo wezwań skarżącego, także do czasu złożenia przez L. D. skargi z art.154 § 1 P.p.s.a. Pismo powoływane w odpowiedzi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na skargę pisma, wbrew twierdzeniom kasatora, odnoszą się do innych żądań L. D., a nie wniosków objętych omawianym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2005 r. Odpowiedź Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Publicznego MSWiA z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wprost nawiązuje bowiem tylko do pisma skarżącego z dnia [...] września 2007 r. oraz dotyczy numeracji dokumentacji nadawania sztandarów jednostkom Policji i prowadzenia ewidencji takich sztandarów. Natomiast pismo Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Publicznego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] dotyczy przekazania wykazu komend z nadanymi sztandarami w latach 1997-2007 oraz wykazu numerów aktów nadania sztandarów, a ponadto przekazania informacji, że w latach 1990-1996 r. nie prowadzono ewidencji sztandarów nadawanych jednostkom organizacyjnym Policji. W pismach tych brak nawet wzmianki o wnioskach skarżącego z dnia [...] lutego 2004 r. i dnia [...] marca 2004 r. oraz udostępnieniu jakichkolwiek materiałów dotyczących wskazanego sztandaru, tj sztandaru ufundowanego przez społeczny komitet.

Z powyższych względów Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych nie wykonał wyroku z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 389/04 oraz że zachodziły przesłanki do wymierzenia temu organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z § 6 P.p.s.a. Zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest zatem całkowicie niezasadny. Chybiony jest też wytyk złamania art. 4 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., gdyż przepis ten nie był i nie mógł być stosowany, skoro sprawa nie dotyczyła bezpośrednio dostępu do informacji publicznej a jedynie wykonania wyroku wydanego w takim przedmiocie.

Zamierzonego skutku kasator nie mógł też osiągnąć, wytykając złamanie zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą bowiem stanowić tylko takie uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę nie mogło zaś mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, gdyż w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy nie ulega wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 389/04 .

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.