Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 985/21 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 grudnia 2019 r. nr I-III.7821.2.2019 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 września 2021 r., II SA/Rz 985/21, oddalił skargę P. F. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Starosta L. na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.Dz.U.2020.1363; dalej: specustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) zezwolił Wójtowi Gminy L. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] G. – P. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej" na wskazanych w decyzji działkach, a ponadto: 1) zatwierdził projekt budowlany na ww. zamierzenie, 2) zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji; 3) oznaczył nieruchomości lub ich części, wg katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy L.; 4) ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 5) ustalił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 6) ustalił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 7) dokonał innych ustaleń dotyczących obowiązku budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zjazdów, zezwolił na wykonanie ww. budowy i przebudowy oraz określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na wskazanych działkach, szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołania P. F., zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji we wskazanej części i w tym zakresie orzekł merytorycznie, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P. F., zaskarżając ją w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji i zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., II SA/Rz 217/20, WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. F. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., II OSK 327/21, uchylił wyrok WSA z 3 listopada 2020 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Zarządzeniem z dnia 26 lipca 2021 r. wyznaczono skład (wyłoniony w drodze losowania) i termin posiedzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy – poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie spełnienia przez organ w zaskarżonej decyzji wymogu ochrony uzasadnionych interesów osoby trzeciej;

b) art. 4 "ust." 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.) – poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zjazd po działce nr [...] stanowi pas drogowy, podczas gdy jest to zjazd w rozumieniu art. 4 ust. 8 udp;

c) art. 4 "ust." 8 u.d.p. – poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, mimo że na wydzielonej działce skarżącego nr [...] zaprojektowany został zjazd drogowy z drogi gminnej nr [...];

d) art. 11f "pkt 1 ust. 3", art. 11d ust. 1 pkt 3b i 4, art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez brak zastosowania, które powinno prowadzić do oceny, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego i podlega uchyleniu;

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325; dalej p.p.s.a.) – poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd legalności działalności administracji publicznej i niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu i bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji kiedy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a brak przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego doprowadził do nieuwzględnienia skargi, podczas gdy uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy i powinny skutkować uwzględnieniem skargi;

b) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. – poprzez nie odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczącego podziału jego nieruchomości nr [...] (przed podziałem) i zaprojektowanego tam zjazdu, co uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego, bowiem dokładne rozpoznanie sprawy prowadziłoby do stwierdzenia, iż decyzje organów obu instancji powinny ulec uchyleniu ze względu na naruszenie prawa materialnego;

c) art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.Dz.U.2020.1842) – poprzez nie zawiadomienie skarżącego, że jego sprawa została skierowana do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym ani o samym terminie powyższego posiedzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do tej przesłanki w istocie nawiązuje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – poprzez nie zawiadomienie skarżącego, że jego sprawa została skierowana do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym ani o samym terminie powyższego posiedzenia. Ten zarzut zatem – jako najdalej idący – podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności.

Stosownie do art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie.

W myśl zaś art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem przez WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 3 listopada 2020 r., II SA/Rz 217/20, zarządzeniem z dnia 8 lipca 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 cyt. wyżej ustawy, skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin na 20 sierpnia 2020 r. i informując, że do momentu rozpoczęcia posiedzenia strony mają możliwość przedstawienia swoich stanowisk procesowych na piśmie. Jednakże po wyroku NSA z dnia 12 maja 2021 r., II OSK 327/21, brak jest zarządzenia o skierowaniu na posiedzenie niejawne niniejszej sprawy w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Jest tylko zarządzenie z dnia 26 lipca 2021 r. (k. 383) o wyznaczeniu składu i terminu posiedzenia.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego sama dopuszczalność rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 10 oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, normy dopuszczające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie naruszają podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw (wyrok NSA z 8.06.2021r., III FSK 3585/21). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał ponadto, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (wyroki NSA z 19.08.2021r., I OSK 1165/21; z 15.07.2021r., III OSK 3743/21, LEX nr 3205557; z 24.11.2020r., II OSK 1305/18, LEX nr 3106381).

Należy jednak uwzględnić, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest wyjątkiem od zasady jawności postępowania. Wyjątek ten powinien być zatem stosowany w sposób nienaruszający uprawnień procesowych uczestników postępowania. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi jednak zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Skoro zatem skarżący kasacyjnie nie został zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na 2 września 2021 r. i nie poinformowano go o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, to został on w ten sposób pozbawiony możności obrony swych praw. Prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do właściwej procedury przed sądem. Prawo to aktualizuje się między innymi w umożliwieniu stronom podjęcia stosownych czynności procesowych (wyrok NSA z 9.07.2021r., I OSK 1939/20). Spełnienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić, gdy strona nie zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań Sądu I instancji strona nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie. Tak też należy zakwalifikować działanie Sądu Wojewódzkiego, które uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez Sąd I instancji zajęcie stanowiska przed wydaniem wyroku (wyrok NSA z 6.06.2022r., II OSK 2135/20).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, iż z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony. Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Podzielając w pełni powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że o zachowaniu standardu ochrony praw przesądza zawiadomienie o terminie posiedzenia połączone z możliwością zajęcia stanowiska w sprawie.

W niniejszej sprawie standard ten nie został dochowany. Jak już wyżej wskazano, po wyroku NSA z dnia 12 maja 2021 r., II OSK 327/21, brak jest zarządzenia o skierowaniu na posiedzenie niejawne niniejszej sprawy w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Natomiast w zarządzeniu z dnia 26 lipca 2021 r. poprzestano jedynie na wyznaczeniu składu (wyłonionego wcześniej w drodze losowania) i terminu posiedzenia. W zarządzeniu tym nie wskazano przedmiotu posiedzenia, a o jego terminie nie zawiadomiono stron postępowania. Skarżący kasacyjnie co prawda po powrocie akt z NSA wystąpił z wnioskiem o wgląd w akta spawy i w dniu 24 sierpnia 2021 r. akta te przeglądał, a w dniu 29 sierpnia 2021 r. przesłał do WSA pismo procesowe z załącznikami, podtrzymując zarzuty zawarte w skardze. Niemniej jednak były to czynności podejmowane z jego inicjatywy, wnikające z jego aktywności jako strony. Nie były one wynikiem powiadomienia go o terminie posiedzenia, na którym jego sprawa miała zostać rozpoznana. W tej sytuacji skarżący mógł być przekonany, że będzie jeszcze mógł przed ponownym rozpoznaniem sprawy przedstawić swoje stanowisko. Zauważyć przy tym wypada, że nawet gdyby przeglądając akta zapoznał się z zarządzeniem z dnia 26 lipca 2021 r., to z treści tego zarządzenia nie wynikało, jaki będzie przedmiot posiedzenia. Skarżący kasacyjnie nie został też poinformowany (tak jak miało to miejsce przed wydaniem przez WSA wyroku z dnia 3 listopada 2020 r., II SA/Rz 217/20) o możliwości przedstawienia stanowiska procesowego na piśmie do momentu rozpoczęcia posiedzenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez Sąd I instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyrok NSA z 9.11.2021r., III FSK 2822/21). Zatem zaniechanie przez Sąd I instancji zawiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia niejawnego i o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie skutkuje nieważnością postępowania, stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Z uwagi na fakt, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku były proceduralne uchybienia Sądu I instancji, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.