Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 843/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 lutego 2023 r. nr DO-II.7610.15.2023.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. nr NW/IV/77200/27/10; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 843/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 lutego 2023 r. nr DO-II.7610.15.2023.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu .

Z motywów w/w wyroku wynikało, że Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wystąpiły o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez jej poprzednika prawnego prawa użytkowania wieczystego 1/8 cz. gruntu oznaczonego jako działka położona w [...] nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. nr NW/IV/77200/27/10, Wojewoda [...] odmówił uwzględnienia w/w wniosku, a rozpoznając tę sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, Minister Rozwoju i Technologii, decyzją z dnia 9 lutego 2023 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) i podnosząc, że z treści księgi wieczystej [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], wynikało, iż wprawdzie w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem tej nieruchomości pozostawał Skarb Państwa (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt II Ns 1485/98 stwierdzającego - z dniem 1 stycznia 1989 r.- zasiedzenie m.in. w/w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] a z podziału której powstała działka nr [...]7), to jednak nic nie wskazywało na to, że przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie PKP.

Decyzja ta została zaskarżona przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a który – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – skargę tę oddalił jako niezasadną.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:

1) art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,

2) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) - poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu,

3) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty,

4) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,

5) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę O pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji,

b. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (cyt.): "(Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.)", § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) a także na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio, art. 7, w zw. z art. 77 § 1i art. 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie znaczenie rozstrzygające miały zarzuty materialnoprawne i mimo, w skardze kasacyjnej wadliwie wskazano miejsce publikacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podając "Dziennik Ustaw z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.", podczas, gdy podstawę orzekania stanowiła w tym przypadku wersja w/w ustawy opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2021 r. poz. 1899 ze zm., to – zdaniem składu orzekającego - powyższe zarzuty kasacyjne należało uznać w dużej mierze za uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła opisanej na wstępie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 9 lutego 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu w udziale 1/28 części działki nr [...] o pow. [...] m2, zabudowanej kompleksem garaży, a położonej w [...], w obrębie [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Podstawę materialnoprawną obu w/w decyzji stanowił art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1998 ze zm. dalej: "u.g.n.") w powiązaniu z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), przy czym – zdaniem organów obu instancji – przepisy te nie mogły w niniejszym przypadku mieć zastosowania, gdyż wnioskodawca (PKP SA) nie wykazał, że do w/w gruntu jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu. Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie przedstawiła jedynie decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 5 kwietnia 1986 r. nr G.II.23/8224/146a/86 dotyczącą naliczenia Polskim Kolejom Państwowym w Katowicach opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu, obejmującego m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], a z której podziału powstała następnie działka nr [...], stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania.

Zdaniem Ministra, decyzja ta nie była wystarczająca do potwierdzenia w tym przypadku nabycia - z mocy prawa - użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

Oddalając skargę PKP SA na opisaną na wstępie decyzję Ministra, Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie nie było kwestionowane, że sporny grunt stanowił własność Skarbu Państwa, a co potwierdzała treść prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystych nr [...], w której prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt II Ns 1485/98 stwierdzającego zasiedzenie tego gruntu przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1989 r), spór natomiast dotyczył czy w stosunku do tego gruntu PKP nabyło - z mocy prawa - prawo użytkowania wieczystego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ponieważ decyzja dotycząca opłaty za zarząd nie nawiązywała w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu tego prawa, to nie mogła stanowić dowodu na jego istnienie. W tym miejscu Sąd powołał się na stanowisko wyrażane przez orzecznictwo, a zgodnie z którym, prawa zarządu nie można domniemywać bo wykazywać go można jedynie środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia, a przy tym decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu można skutecznie uwzględnić tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowienia zarządu w prawem przepisany sposób, gdyż decyzja o naliczeniu opłaty jest tego konsekwencją. Zarząd powinien zatem jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, decyzja "opłatowa" z 1986 r. nie stanowiła więc dowodu na istnienie prawa zarządu, gdyż wynikało z niej jedynie, że poprzednik prawny skarżącej został zobowiązany do ponoszenia opłat rocznych za zarząd. Z decyzji tej nie wynikało zaś kiedy i jakim aktem zarząd ten został ustanowiony.

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki uznał, że Minister prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który poddał następnie poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Organ zwracał się bowiem do Spółki o udokumentowanie prawa zarządu, lecz wezwanie to okazało się bezskuteczne.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, analiza akt sprawy potwierdzała zatem, że jej stan faktyczny w kwestiach kluczowych - z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia - został ustalony prawidłowo.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej podkreślała, że sporny grunt pozostawał w posiadaniu PKP oraz w stosunku do niego skarżąca legitymowała się decyzją z 1987 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu. Decyzja ta zaś kreowała domniemanie, że PKP ów prawo zarządu przysługiwało.

Zdaniem składu orzekającego, należało uznać, że generalnie słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, iż w analizowanej sytuacji istotnym było ustalenie, czy podmiot, będący poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki, legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do w/w gruntu. Po myśli bowiem art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem - z mocy prawa - przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych.

Podkreślenia także wymaga, że istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował, a decydujące znaczenie miały w tej kwestii: wspomniany wyżej dzień (5 grudnia 1990 r.) oraz obowiązujące wówczas przepisy, które pozwalały stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Jednocześnie, obowiązująca w owym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Mianowicie, stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z tego powodu, jak słusznie wywodził Sąd Wojewódzki, istnienia powyższego prawa zarządu nie można było domniemywać.

W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze jednak znaczenie miały przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., w tym w szczególności jego § 4 ust. 1, w którym zostały wymienione dokumenty, wskazujące na istnienie prawa zarządu. Wg § 4 ust. pkt 6 w/w rozporządzenia, właściwy organ stwierdzał dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie m. in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał iż - według stanu na 5 grudnia 1990 r. – chociaż przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, to jednak w stosunku do tego gruntu zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Polskim Kolejom Państwowym. W postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca nie wylegitymowała się bowiem w stosunku do przedmiotowego gruntu stosownym dokumentem. Wprawdzie na dowód przysługiwania jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do spornej nieruchomości, powołała się na decyzję "opłatową" z 1986 r. jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego (który w tym zakresie odwoływał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądowoadministracyjnego), tego rodzaju dokument nie mógł być w niniejszej sprawie uznany za miarodajny.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wyżej zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko było istotnie do niedawna obowiązujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odwoływało się ono bowiem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99), w którym Trybunał stwierdził, że dokument, zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, ale tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która to decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem dokument, zawierający decyzję o naliczeniu opłat, mógł być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach została wskazana konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wymieniona w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe stanowisko zostało jednak zakwestionowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest w uchwale z dnia 16 grudnia 2024 r. ( sygn. I OPS 2/23), podjętej już po wydaniu zaskarżonego wyroku, a w której skład poszerzony przyjął, że "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".

W uzasadnieniu powyższej uchwały skład poszerzony wyjaśnił, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych. Podczas, gdy druga z tych form polega na nabyciu przez gminy na własność - z mocy samego prawa - mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. a więc w ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbywa się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy, to postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy już rozliczeń wewnętrznych, dokonywanych w ramach mienia Skarbu Państwa i w tym przypadku nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę zresztą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego."

Z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotne jest natomiast, że w omawianej uchwale z dnia 16 grudnia 2024 r. ( sygn. I OPS 2/23), skład poszerzony wskazał, iż językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym.

Jednocześnie w uchwale tej podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach, wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r.(sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00). Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu więc analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczyły w uzasadnieniu uchwały wskazano, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. i z dnia 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów, przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.

Ponadto, w uzasadnieniu w/w uchwały skład poszerzony podkreślił także, iż żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd. Z braku tego rodzaju odwołania nie można też wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu również w przypadku, gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, skład poszerzony przyjął więc, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach k.p.a., a z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

W związku z powyższym, skład orzekający uznał, iż skoro z uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 2/23 wynika, że: powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje, dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidywały i nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji, określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji, to decyzja o opłatach może stanowić samoistny dowód istnienia zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Rozważań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00) nie można bowiem odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu. Jednocześnie jednak decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu oraz wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci musi bowiem indywidualizować przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością. Z tej więc przyczyny zarzuty kasacyjne, oparte na art. 200 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, a także zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należało uznać za uzasadnione.

Nieuprawnione natomiast było formułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), gdyż przepisy te mogłyby mieć ewentualne znaczenie, ale w postępowaniu komunalizacyjnym a nie w postepowaniu uwłaszczeniowym.

Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty procesowe oparte na art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W toku postępowania administracyjnego organy poczyniły bowiem wystarczające ustalenia faktyczne mające na celu zindywidualizowanie spornego gruntu, którego dotyczyła decyzja opłatowa. Decyzja ta obejmowała bowiem m. in. działkę nr [...] o pow. [...] ha, a która następnie podlegała podziałowi w wyniku którego powstała m. in. działka nr [...]o powierzchni [...] ha. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 sierpnia 2003 r., w/w działka nr [...]uległa kolejnemu podziałowo i m. in. wyłoniono z niej działkę nr [...]o powierzchni [...]ha. Następnie zaś ta ostatnia działka zmieniła swoje oznaczenie na działkę nr [...], co potwierdzał wykaz zmian gruntowych z dnia 9 września 2009 r.

W związku z tym za zasadne należało uznać jedynie zarzuty procesowe oparte na art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. czyli przepisy związane z oceną materiału dowodowego w tej sprawie i to z tym zastrzeżeniem, iż ocena ta była ściśle powiązana z wykładnią prawa materialnego przyjęta przez organy a następnie podzielona przez Sad Wojewódzki. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona a ponieważ istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona to – z mocy art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i w zw. z art. 193 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za obie instancje oparto na art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.