Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują sprawy indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia (decyzji, postanowienia) lub skutku milczącego załatwienia sprawy z naruszeniem prawa. Jakkolwiek możliwość wydania orzeczenia takiej treści przewiduje art. 158 § 2 K.p.a., to jednak następuje to w ramach postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem rozstrzygnięcie podejmowane w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., czyli zaistnienia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie prawnym niedopuszczalne jest swoiste „wydrążenie” ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/23, w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 maja 2023 r., nr DNI.gn.625.115.2022, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę B.P., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 25 maja 2023 r., nr DNI.gn.625.115.2022, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła skarżąca. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono podstawę kasacyjną przewidziane w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Ministra i przyjęcie za własne ustaleń poczynionych w tej decyzji co do daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 10 lutego 1956 r. będącego przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, pomimo że brak jest dowodów na dokonanie takiego doręczenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą K.p.a.", w związku z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Ministra i przyjęcie błędnej, rozszerzającej wykładni wyżej wskazanego przepisu polegającej na przyjęciu, że stosownie do powołanego przepisu umorzeniu z mocy prawa podlegają nie tylko sprawy zmierzające do rozstrzygnięcia o stwierdzeniu bądź odmowie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, lecz również sprawy, których przedmiotem jest żądanie stwierdzenia, że decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy zarzut dotyczy wadliwego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – uznania, że doszło do doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 10 lutego 1956 r. będącego przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, pomimo iż brak jest dowodów na dokonanie takiego doręczenia. Zarzut ten jest niezasadny.

Godzi się przypomnieć, że doręczenie decyzji ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które zostaje podjęte w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (por. W. Chróścielewski, Akty kończące postępowanie, (w:) W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 195-210). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, uznał, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości", powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (podobnie w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2353/20). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1103/22, CBOSA). W konsekwencji łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16), co z kolei prowadzi do wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2976/14; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 734-740).

Należy również podkreślić, że nie każda wadliwość doręczenia decyzji stronie wyłącza wejście decyzji do obrotu prawnego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10, CBOSA). O tym, czy w konkretnej sytuacji doszło do wejścia decyzji do obrotu prawnego, decydują okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 718/12, CBOSA). Tym samym brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie uznania nieistnienia decyzji w obrocie prawnym, nie powoduje wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (zob. wyroki NSA z dnia: 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2817/15; 13 lutego 2024 r.; sygn. akt I OSK 2353/20; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, CBOSA).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy administracji publicznej obu instancji zasadnie przyjęły, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 10 lutego 1956 r. weszło do obrotu prawnego, a Sąd I instancji słusznie zaakceptował tę ocenę. Orzeczenie to wraz z zaświadczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 2 maja 1970 r., nr Rg-611a/62/70, stanowiło podstawę wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w Lwh [...] gm. Kat. [...] (karta własności B). Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 10 lutego 1956 r. zostało doręczone (ogłoszone), gdyż do sądu można było przekazać jedynie orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął ustawowy termin na jego zaskarżenie. Słusznie również uznały organy, że orzeczenie z dnia 10 lutego 1956 r. zostało także wykonane, o czym świadczy fakt komunalizacji spornego terenu na rzecz Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody Przemyskiego z dnia 2 sierpnia 1991 r., nr G-VI-7250-128/91. Ustalenia te pozwalają przyjąć, że doręczenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 10 lutego 1956 r. nastąpiło najpóźniej w dniu 11 maja 1970 r., to jest w dniu dokonania wpisu prawa własności Skarbu Państwa w Lwh [...].

Ustalenia faktyczne zostały zatem poczynione z uwzględnieniem konstrukcji domniemania faktycznego. Podkreślić przy tym należy, że dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 663/22; z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 564/24; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN 1999, s. 223; E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 158). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 38-41; podobnie M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003 r., nr 9-10, s. 36). Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 K.p.c.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt III CKN 436/98). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów, ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (podobnie K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, Warszawa 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 426-427). Nadto, przy ocenie wątpliwości dotyczących doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia nie można abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, tj. upływu ponad 60 lat od daty wydania kwestionowanego orzeczenia i wynikającej stąd racjonalności założenia, że dowody doręczenia (ogłoszenia) orzeczenia uległy w międzyczasie zaginięciu lub rozproszeniu.

Uprawnione wobec tego pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że całokształt zebranej w sprawie dokumentacji w dostateczny sposób potwierdza fakt doręczenia kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie błędnej, rozszerzającej wykładni wyżej wskazanego przepisu polegającej na przyjęciu, że stosownie do jego treści umorzeniu z mocy prawa podlegają nie tylko sprawy zmierzające do rozstrzygnięcia o stwierdzeniu bądź odmowie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, lecz również sprawy, których przedmiotem jest żądanie stwierdzenia, że decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Rozwiązania prawne przyjęte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal "K.p.a.", dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej (czasem postanowienia), autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (postanowienia lub skutku milczącego załatwienia sprawy) oraz określone konsekwencje owej wadliwości, a także regulującej przypadki, w których możliwa jest zmiana lub uchylenie prawidłowej decyzji ostatecznej. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. W oparciu o art. 1 pkt 1 K.p.a. należy wskazać, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa indywidualna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa indywidualna procesowa. W zakresie sprawy indywidualnej procesowej mieszczą się: sprawa wznowienia postępowania administracyjnego, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 151 K.p.a.; sprawa stwierdzenia nieważności decyzji, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 158 K.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej nietworzącej praw dla strony, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 154 K.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej tworzącej prawa dla strony, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 155 K.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji w stanie wyższej konieczności, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 161 K.p.a.; sprawa wygaszenia mocy prawnej decyzji, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 162 § 1 K.p.a. oraz sprawa uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 162 § 2 K.p.a.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy pismem z dnia 20 lipca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody Podkarpackiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia 10 lutego 1956 r. orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi [...] o łącznej powierzchni [...]ha. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują sprawy indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia (decyzji) z naruszeniem prawa. Jakkolwiek możliwość wydania orzeczenia takiej treści przewiduje art. 158 § 2 K.p.a., to jednak następuje to w ramach postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem rozstrzygnięcie podejmowane w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., czyli zaistnienia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie prawnym niedopuszczalne jest swoiste "wydrążenie" ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.