Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. H. w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ."J." w P., P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P., M. Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] L. w K. i P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 869/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. H. w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ."J." w P., P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P., M. Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] L. w K. i P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" z dnia 12 marca 2013 r. nr VI/33/2013 w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza solidarnie od Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. H. w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ."J." w P., P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P., M. Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] L. w K. i P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na rzecz Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II FSK 1421/14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 869/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. H. w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] J. w P. , P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P., M. Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K., P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" (dalej: GOAP) z dnia 12 marca 2013 r. nr VI/33/2013 w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że ww. uchwałą GOAP postanowiło o określeniu wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej "ucpg" albo ustawa śmieciowa), zamieszkałych oraz nieruchomości niezamieszkałych na terenie gmin wchodzących w skład Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej", na których powstają odpady komunalne, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 3 uchwały z 12 marca 2013 r., deklarację o której mowa w § 1 właściciele nieruchomości obowiązani są złożyć w formie elektronicznej, wysłać pocztą na adres Biura Związku lub złożyć w przedstawicielstwie Związku znajdującym się na terenie Gminy/Miasta lub w Biurze Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" w terminie do dnia 3 czerwca 2013 r. dla pierwszej deklaracji. Wykonanie uchwały stosownie do jej § 4 powierzone zostało Zarządowi Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej".

Pismami z czerwca 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "O.", Spółdzielnia Mieszkaniowa "G.", Spółdzielnia Mieszkaniowa im. H., D. Spółdzielnia Mieszkaniowa, Spółdzielnia Mieszkaniowa "D.", Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] "J.", Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.", M. Spółdzielnia Mieszkaniowa "E.", Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...], a P. Spółdzielnia Mieszkaniowa w P. pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. (dalej Spółdzielnie albo Skarżące) wezwały GOAP do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjętą dnia 28 marca 2013 r. uchwałą.

Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa, GOAP uznał ją za niezasadną.

Spółdzielnie wniosły skargi do WSA w Poznaniu na uchwałę z dnia 12 marca 2013 r., zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) 191 i art. 192 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE) w zakresie zasady "zanieczyszczający płaci" przez nałożenie na Spółdzielnie obowiązku składania deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

2) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999 ze zm., dalej "Dyrektywa z 2008 r.") w zakresie, w jakim nakładają na spółdzielnie mieszkaniowe i zarządców nieruchomości wspólnych obowiązek składania deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

3) art. 217 Konstytucji RP przez wskazanie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia daniny publicznoprawnej w drodze innej niż ustawowej;

4) art. 6m ust. 1 i art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6q ucpg przez wskazanie innych niż podatnik podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

5) art. 5, art. 7 i art. 21 §2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej "O.p.") przez wskazanie innych niż podatnik podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

6) art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm., dalej "usm") przez przyjęcie, że spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm., dalej "uwl").

Wyżej wskazane naruszenia prawa polegać miały na:

a) ustaleniu w rubryce B.2 wzoru deklaracji stanowiącej załącznik do w/w uchwały, że podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji od nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym bez względu na to, komu przysługuje tytuł prawny do władania lokalem stanowiącym gospodarstwo domowe wytwarzające odpady komunalne jest zarządca nieruchomości wspólnej, a tym samym, że zarządca nieruchomości wspólnej obowiązany jest do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami powstającymi we wszystkich gospodarstwach domowych znajdujących się w budynku wielolokalowym i dokonywania wpłat tej opłaty na rzecz GOAP;

b) wskazaniu w rubryce C.1 wzoru deklaracji, że podmiotem zobowiązanym do złożenia oświadczenia o ilości osób zamieszkałych na terenie nieruchomości wskazanej w rubryce C deklaracji w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkiem wielolokalowym, obok właściciela kamienic wielolokalowych w zakresie niewyodrębnionych własności, jest zarządca wspólnoty mieszkaniowej i Spółdzielnia, a tym samym te podmioty obowiązane są do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami powstającymi we wszystkich gospodarstwach domowych znajdujących się w takim budynku wielolokalowym oraz wnoszenia tej opłaty na rzecz GOAP;

c) ustaleniu w rubryce E wzoru deklaracji wymogu potwierdzania przez zarządców nieruchomości wspólnych w budynkach wielolokalowych oraz spółdzielnie, że ich oświadczenia, co do ilości osób zamieszkałych w takim budynku, a tym samym, co do wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi GOAP wniósł o odrzucenie skarg, a w przypadku braku podstaw ku temu, o ich oddalenie jako bezzasadnych. Z ostrożności procesowej, w przypadku gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o odrzucenie skarg, GOAP wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z 12 marca 2013 r. w części, w jakiej nie może ona pozostawać w obrocie prawnym. W odpowiedzi zwrócono uwagę na opłacenie wniesionych skarg w nieprawidłowej wysokości oraz na niewskazanie przez skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "usg"). GOAP wskazał także, że załącznik nr 1 wprowadzony uchwałą z 12 marca 2013 r. został zastąpiony nowym załącznikiem o zaktualizowanej treści. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że Spółdzielnie mogą mieć interes prawny do wniesienia skargi na uchwałą z dnia 12 marca 2013 r. skoro kwestionowane postanowienia dotyczą załącznika do uchwały uchylonego mocą uchwały z dnia 28 marca 2013 r. GOAP wskazał, że obowiązki spoczywające na właścicielach nieruchomości w rozumieniu ucpg zostają niejako przesunięte na podmioty sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przyjętym w uwl.

Kolejno wskazano, że definiując pojęcie właściciela na potrzeby stosowania ustawy śmieciowej, ustawodawca niejako zrównał ze sobą podmioty zakwalifikowane do tej kategorii (właścicieli). Skonstruowany katalog podmiotów zobowiązanych w równym stopniu do wykonywania pewnych określonych w przepisach obowiązków daje pewną swobodę legislacyjną organom stanowiącym gmin do doprecyzowania w zakresie kompetencji do stanowienia prawa miejscowego tych obowiązków w określonych sytuacjach faktycznych i prawnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia Dyrektywy z 2008 r. wskazano, że spółdzielnie mieszkaniowe mogą być potencjalnie posiadaczem odpadów wytworzonych przez mieszkańców budynków wielolokalowych i tym samym możliwe było nałożenie na nie przedmiotowych obowiązków wynikających z ustawy śmieciowej. Mając na uwadze przedstawioną w treści odpowiedzi na skargę argumentację, uznano za bezpodstawne twierdzenia skarżących dotyczące naruszenia art. 217 Konstytucji RP oraz art. 5, 7, 21 § 2 O.p. i innych przepisów z zakresu nakładania danin publicznoprawnych, zaś odnoszenie się do nich za bezprzedmiotowe. Z przedstawionej argumentacji jednoznacznie wynika, że obowiązki składania "deklaracji śmieciowych" oraz uiszczania opłat z tytułu gospodarowania odpadami obciążają w określonych sytuacjach również spółdzielnie mieszkaniowe i obowiązki te wypływają z treści aktu prawnego rangi ustawowej (tj. ucpg), który w myśl m.in. przepisów uwl oraz usm, znajduje zastosowanie również do spółdzielni mieszkaniowych.

W zaskarżonym wyroku WSA w Poznaniu podniósł, że miał na uwadze, iż sformułowane w skardze zarzuty, pomimo zakwestionowania uchwały z dnia 12 marca 2013 r., w całości dotyczyły w istocie jej załącznika w postaci deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu, nie zasługiwały one na uwzględnienie. Sąd uznał, że wskazane naruszenia polegające na nieprawidłowym ustaleniu treści rubryk B.2, C.1 i E wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wykraczają poza obręb upoważnienia ustawowego do jego ustalenia oraz przepisów wyższego rzędu, przede wszystkim zamieszczonych w ustawie śmieciowej. Treść rubryki B.2 wzoru deklaracji uznano za zgodną z szeroką definicją właściciela nieruchomości, o której stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej. Z uwagi na to, że podmiotem tym może być zarząd wspólnoty mieszkaniowej i spółdzielni oraz właściciele kamienic wielolokalowych w zakresie niewyodrębnionych własności, również zakwestionowane brzmienie rubryki C.1 wzoru deklaracji odpowiada prawu. Z kolei brzmienie rubryki E w żaden sposób nie modyfikuje zakresu odpowiedzialności właściciela nieruchomości z tytułu gospodarowania odpadami, która polega przede wszystkim na możliwości wszczęcia egzekucji administracyjnej, o czym właściciele nieruchomości zostali poinformowani w pouczeniu zamieszczonym we wzorze deklaracji. Sąd nadmienił, że miał na uwadze, iż z wzajemnej relacji uwl i usm wynika, że w praktyce mogą wystąpić różnego rodzaju formy praw do lokalu mieszkalnego, w których za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej i tak powinna zostać uznana spółdzielnia mieszkaniowa. Wskazano tez, że w przypadku wyodrębnienia odrębnej własności poszczególnych lokali znajdujących się na terenie nieruchomości stanowiących współwłasność spółdzielni, z mocy art. 27 ust. 2 usm, zarząd nieruchomościami wspólnymi wykonywany jest przez spółdzielnie jako zarząd powierzony o którym mowa w art. 18 ust. 1 uwl, chociażby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 usm. Sąd podniósł, że podobnie TK w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, uznał, iż podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy śmieciowej, jest spółdzielnia mieszkaniowa.

Zdaniem Sądu, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 217 Konstytucji RP oraz wskazanych przepisów O.p. Sąd podzielił przy tym pogląd sformułowany w ww. wyroku TK, zgodnie z którym opłata, o której stanowi art. 6h ustawy śmieciowej, co prawda ma charakter daniny publicznej w konstytucyjnym rozumieniu, ale nie w rozumieniu podatkowym. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować cele wynikające z przepisów ustawy śmieciowej.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Spółdzielnie zaskarżyły go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części w jakiej uchwała ta nie może pozostawać w obrocie prawnym, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście zastosowanego prawa materialnego, tj.:

1. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu stanu sprawy pomimo braku jego oparcia w zgromadzonym materiale w zakresie uznania, że spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające na podstawie art. 27 ust. 2 usm nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali):

- są właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawa śmieciowej - i w związku z tym:

- są w stanie ustalić zgodnie ze stanem rzeczywistym i wskazać gminie poprzez złożenie deklaracji według wzoru uchwalonego zaskarżoną uchwałą zgodną z prawdą informację co do ilości osób zamieszkałych na zarządzanej nieruchomości z równoczesnym określeniem sposobu selektywnego lub nieselektywnego gromadzenia przez te osoby odpadów komunalnych;

wskazano przy tym, że WSA w Poznaniu nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, pomimo podnoszenia przez skarżące spółdzielnie okoliczności braku instrumentów prawnych do rzetelnego ustalenia przez nie ilości osób zamieszkałych na zarządzanej nieruchomości, co jest na tyle istotne w niniejszej sprawie, że gdyby Sąd pierwszej instancji ustalił tę okoliczność to mógłby uznać, że brak takich instrumentów stanowi przeszkodę w nałożeniu na spółdzielnie mieszkaniowe zaskarżoną uchwałą GOAP obowiązku deklarowania ilości osób zamieszkałych na nieruchomości i ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w zależności od ilości osób;

2. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu stanu sprawy pomimo braku jego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale w zakresie uznania, że spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające na podstawie art. 27 ust. 2 usm nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali):

- sprawują zarząd nieruchomościami wspólnymi w rozumieniu przepisów uwl;

wskazano przy tym, że WSA w Poznaniu nie wyjaśnił, w jakim reżimie prawnym skarżące spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomościami wspólnymi: czy według ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych czy według ustawy o własności lokali, co skutkowało błędnym przyjęciem, że zawsze tylko według ustawy o własności lokali. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji miał uznać, że do spółdzielni mieszkaniowych zawsze ma zastosowanie zasada wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej;

3. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu stanu sprawy pomimo braku jego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale w zakresie uznania, że spółdzielnie mieszkaniowe pobierają opłaty z tytułu odbiorów odpadów komunalnych od wszystkich podmiotów zajmujących lokale pozostające w ich zasobie bądź, nad którymi sprawują zarząd w formie zaliczki na wywóz nieczystości; wskazano, że takie ustalenie i ocena stanu faktycznego dokonana przez WSA w Poznaniu nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy GOAP, a w szczególności brak ustalenia, jakie lokale pozostają w zasobach Skarżących (użytkowe i mieszkalne) i na jakiej podstawie są użytkowane przez członków i nie-członków, najemców, dzierżawców, korzystających oraz czy - a jeśli tak to, w jakiej formie - spółdzielnie mieszkaniowe pobierają opłatę za gospodarowanie odpadami;

4. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy WSA w Poznaniu nie odniósł się w wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 14 ust. 1 Dyrektywy z 2008 r. podniesionego przez skarżące, jak również nie odniósł się do zarzutu braku możliwości uzyskania przez spółdzielnie danych niezbędnych do złożenia deklaracji o liczbie osób zamieszkujących daną nieruchomość, a ta wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku; wskazano, że GOAP przyjął, iż Skarżące mogą być potencjalnie posiadaczem odpadów wytworzonych przez mieszkańców budynków wielolokalowych a WSA w Poznaniu przyjmując, że na Skarżące możliwe jest nałożenie obowiązków wynikających z ustawy śmieciowej, w tym w szczególności obowiązku składnia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami, nie odniósł się do zarzutu, iż zarządca nieruchomością wspólną lub spółdzielnia nie może być uznana ani za wytwórcę odpadów powstających w gospodarstwach domowych, ani za ich posiadacza, a zatem nie mogą być włączone do definicji właścicieli nieruchomości rozumianych jako wytwórców odpadów komunalnych zbieranych w gospodarstwach domowych;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie bez żadnego uzasadnienia, że przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie mogły być naruszone ani wskazane w skardze przepisy O.p., ani art. 217 Konstytucji, co skutkuje wadliwością uzasadnienia zaskarżonego wyroku tego rodzaju że jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę i ma to wpływ na wynik sprawy;

6. niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, tj. czy i w jakim reżimie prawnym skarżące spółdzielnie wykonują zarząd nieruchomościami wspólnymi;

7. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") poprzez utrzymanie w obrocie prawnym w wyniku kontroli sądowej wadliwego prawnie aktu prawa miejscowego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 191 i art. 192 TFUE, polegające na przyjęciu, iż wyrażona w tym akcie prawnym zasada "zanieczyszczający płaci" pozwala na obciążenie spółdzielni mieszkaniowych jako podmiotów zarządzających na podstawie art. 27 ust 2 usm nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali) obowiązkiem składania deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

2. art. 14 i 15 Dyrektywy z 2008 r. w zakresie, w jakim zaskarżony wyrok uznaje zasadność nałożenia na spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające na podstawie art. 27 ust. 2 usm nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali) obowiązku składania deklaracji według wzoru przyjętego zaskarżoną uchwałą i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe, pomimo że przepisy art. 3 pkt 5 i 6 Dyrektywy nie pozwalają na uznanie zarządzających spółdzielni ani za wytwórców ani za posiadaczy odpadów komunalnych wytworzonych przez gospodarstwa domowe;

3. art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 ucpg poprzez nieprawidłową wykładnię i w efekcie przyjęcie, że w świetle definicji "właściciela nieruchomości" zawartej w ww. ustawie, obowiązki właściciela nieruchomości określone w ww. ustawie w przypadku spółdzielni mieszkaniowej spoczywają na zarządzie spółdzielni mieszkaniowej; zdaniem Skarżących stwierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku nie znajdują odniesienia w zapisach ustawy śmieciowej choćby przez brak w art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej zapisów dotyczących zarządu sprawowanego na podstawie art. 27 usm; powołanie się jedynie na definicję właściciela zawartą w art. ww. ustawy bez analizy kolejnych zapisów ustawy śmieciowej i innych ustaw, w tym ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i ustawy o własności lokali, i przypisanie na tej podstawie zarządom budynków spółdzielni obowiązków wynikających z art. 6m ust. 1 i art. 6h ustawy śmieciowej jest sprzeczne z zapisami ustawy śmieciowej i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych;

4. art. 6n w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej poprzez wyjście zaskarżoną uchwałą poza granice upoważnienia zawartego w tym przepisie do ustalenia wzoru deklaracji składanej przez właścicieli nieruchomości w sytuacji, gdy w spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające na podstawie art. 27 ust. 2 usm nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali) nie mieszczą się w definicji właściciela nieruchomości dla potrzeb ustawy śmieciowej, a tym samym naruszenie art. 94 Konstytucji RP;

5) art. 217 Konstytucji RP oraz art. 5, 7, i 21 § 2 O.p. w zw. z art. 6q ustawy śmieciowej i art. 217 Konstytucji przez ich niezastosowanie do oceny art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej w kontekście obowiązków wynikających z art. 6h i 6m ustawy śmieciowej, co skutkowało błędnym uznaniem, że obowiązek złożenia deklaracji i wniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami może być przeniesiony na osoby trzecie inne niż wskazane w ww. art. 6h i 6m, przy czym osoby te wskazane obowiązki mają ponosić we własnym imieniu i na własny rachunek;

6) art. 6m i 6h w zw. z art. 6q ustawy śmieciowej poprzez skierowanie obowiązku składania we własnym imieniu deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami do podmiotów nieuznanych za właścicieli nieruchomości w myśl definicji z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej, w sytuacji, gdy obowiązki te adresowane są do właścicieli nieruchomości, a nie do podmiotów zarządzających nieruchomościami, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej;

7) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie prowadzące do błędnego uznania, że praworządne jest nałożenie obowiązku podania w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacji zgodnej ze stanem faktycznym, co do ilości osób zamieszkałych na nieruchomościach zarządzanych przez skarżące spółdzielnie mieszkaniowe i informacji, co do sposobu selektywnego lub nieselektywnego gromadzenia przez te osoby odpadów komunalnych oraz obowiązku ponoszenia ustalonej na podstawie tych informacji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi — pod rygorem skutków prawnych za podanie fałszywych danych, w tym odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie nieprawdy w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami - na podmioty, którym przepisy prawa nie przyznały żadnych środków prawnych do zgromadzenia takich danych i ich weryfikacji pod względem zgodności ze stanem rzeczywistym;

8) art. 3 stawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w niniejszej sprawie, co w konsekwencji sankcjonuje obowiązek kredytowania przez członków spółdzielni środkami pochodzącymi z ich prywatnego majątku tych dłużników gminy, którzy nie uiszczą opłaty śmieciowej, a jednocześnie nie są członkami spółdzielni;

9) art. 27 ust. 2 i 3 usm przez przyjęcie, że spółdzielnie mieszkaniowe działając na podstawie tego przepisu są podmiotami sprawującymi zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów uwl, co w konsekwencji w zw. z art. 2 ust. 3 doprowadziło do przeniesienia na zarządzające spółdzielnie obowiązku składania we własnym imieniu i na własny rachunek deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami i obowiązku wnoszenia tej opłaty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej sformułował zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy jak również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie była uchwała z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 10 kwietnia 2013 r. pod poz. 2829. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 69 ust. 3, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 usg, art. 12 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 r., nr 152, poz. 897), art. 6n w zw. z art. 3 ust. 2a ucpg oraz § 5 ust. 3 pkt 19 i §13 pkt 1 Statutu Związku Międzygminnego GOAP (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2013 r., poz. 1701). Następnie uchwałą z 28 marca 2013 r., nr VII/39/2013, załącznik do uchwały z 12 marca 2013 r. otrzymał nowe brzmienie, a tym samym załącznik do poddanej w niniejszym postępowaniu kontroli sądowej przestał obowiązywać. Zgodnie z § 3 uchwały z 28 marca 2013 r., w pozostałym zakresie postanowienia uchwały z 12 marca 2013 r. pozostały bez zmian. Sformułowane w skardze zarzuty, pomimo zakwestionowania uchwały z 12 marca 2013 r., w całości dotyczyły w istocie jej załącznika w postaci deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak jednak przyjęto w orzecznictwie sądowym, uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, lex nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd pierwszej instancji rozpoznał przedmiotową sprawę merytorycznie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Autor skargi zarzuca naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w przyjęciu stanu sprawy, pomimo braku jego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że spółdzielnie mieszkaniowe, jako podmioty zarządzające, są właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 ucpg i w związku z tym są w stanie ustalić i wskazać w deklaracji informację co do ilości osób zamieszkałych na zarządzanej nieruchomości z równoczesnym określeniem sposobu gromadzenia przez te osoby odpadów; spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów o własności lokali; spółdzielnie mieszkaniowe pobierają opłaty z tytułu odbioru odpadów komunalnych od wszystkich podmiotów zajmujących lokale pozostające w ich zasobie bądź na których sprawują zarząd w formie zaliczki na wywóz śmieci.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieodniesienia się w wyroku do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz zarzutu braku możliwości uzyskania przez spółdzielnie danych niezbędnych do złożenia deklaracji śmieciowych i liczbie osób zamieszkujących daną nieruchomość. Autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec przyjęcia bez żadnego uzasadnienia, że przy wydaniu uchwały nie mogły być naruszone wskazane w skardze przepisy Ordynacji podatkowej oraz art. 217 Konstytucji RP.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 95/12). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11). Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 2230/13). Nie można również na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. kontrolować konkretnych merytorycznych ocen sądu pierwszej instancji odnośnie do poszczególnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, albowiem przepis ten dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny dowodów stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 1146/10).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przyjąć należy, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, że przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ podatkowy, oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierzają do kwestionowania ustaleń i oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, co świetle orzecznictwa sądów administracyjnych jest niedopuszczalne.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można również podzielić twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało przez Sąd sporządzone i doręczone skarżącym, a w jego treści zawarto wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej o nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do zarzut u naruszenia art. 14 ust. 1 Dyrektywy. Sąd pierwszej instancji zarzut ten rozpatrzył, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu (str. 14).

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnej oceny zaskarżonego aktu prawa miejscowego w oparciu o przekazane przez organ akta sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zaskarżony akt prawa miejscowego nie został dotknięty wadą prawną uzasadniającą konieczność stwierdzenia jego nieważności przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto normy wynikające z przytoczonych przepisów mają charakter ustrojowy i nie są wprost stosowane przez sądy administracyjne.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego oraz wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 191 i art. 192 TFUE oraz art. 14 i art. 15 Dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/We z dnia 19 listopad 2008 r. jest bezzasadny. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i prawidłowo przyjął, że organ podejmując uchwałę nie naruszył wymienionych przepisów. W pkt 26 preambuły przywołanej dyrektywy wyrażona została zasada określana jako "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z treścią tej zasady, o której stanowi art. 14 Dyrektywy, koszty gospodarowania odpadami muszą być ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzednich posiadaczy odpadów. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że zasadzie tej nie przeczy w jakikolwiek sposób uznanie za właściciela nieruchomości jednostki posiadającej nieruchomość w zarządzie lub w użytkowaniu, a także innych podmiotów władających nieruchomością. Ustanowienie szczegółowych zasad odpłatności z tytułu odbioru odpadów komunalnych przez gminę w rozdziale 3a ucpg, w tym nałożenie obowiązku ich uiszczenia na właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg, nie stoi na przeszkodzie możliwości rzeczywistego obciążenia obowiązkiem ich uiszczenia przez pierwotnego wytwórcę odpadów, co w rzeczywistości stanowi praktykę działania spółdzielni, które na gruncie obecnie obowiązującej ustawy śmieciowej pobierają opłaty z tego tytułu od wszystkich podmiotów zajmujących lokale pozostające w ich zasobie, bądź nad którymi spółdzielnie sprawują zarząd, przykładowo w formie zaliczki na wywóz nieczystości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wytwórca odpadów oraz ich posiadacz, które to pojęcia zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 5 i 6 powyżej przywołanej dyrektywy, powinni gospodarować odpadami w sposób gwarantujący wysoki poziom ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, o których stanowią art. 191 i 192 TFUE oraz pkt 26 preambuły do Dyrektywy 2008/98/WE.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4 upcg, przyjmując, że budowa tego przepisu nie uprawnia do uznania, iż ustawodawca wprowadził w ramach jej konstruowania określoną hierarchię właścicieli, spośród których na pierwszym miejscu powinni znajdować się właściciele poszczególnych gospodarstw domowych, zaś na ostatnim spółdzielnie mieszkaniowe. Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 3 upcg, że organ uchwalając uchwałę w przedmiocie wzoru deklaracji śmieciowej i obejmując jej zastosowaniem również spółdzielnie mieszkaniowe nie dopuścił się naruszenia wymienionych przepisów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę w znacznej mierze oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, dla której istotne znaczenie miała wykładnia przepisów dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w przedmiocie interpretacji katalogu podmiotów ustawowo obciążonych obowiązkami w zakresie gospodarowania odpadami, wynikającymi z ustawy śmieciowej. Sąd pierwszej instancji posłużył się jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dla poparcia samodzielnie dokonanych ustaleń.

Za bezpodstawny należy uznać wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 5, 7, 21 § 2 O.p. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że przepisy te nie miały zastosowania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, a zatem nie można skutecznie zarzucić ich naruszenia organowi.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, wedle którego Sąd pierwszej instancji pominął art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze. Norma prawna wyrażona w tym przepisie, zgodnie z którym majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, pozostawała bez znaczenia dla wydanego w sprawie wyroku.

Bezpodstawny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 27 ust. 2 i 3 usm. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że z wzajemnej relacji ustawy o własności lokali i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, iż w praktyce mogą wystąpić różnego rodzaju formy praw do lokalu mieszkalnego, w których za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 upcg i tak powinna zostać uznana spółdzielnia mieszkaniowa.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 6n, 6m i 6h upcg. Stosownie do art. 6m ust. 1 upcg na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Podmiotem odpowiedzialnym za złożenie deklaracji jest właściciel nieruchomości, którego definicja została zamieszczona w art. 2 ust. 1 pkt 4 upcg. Definicja ta ma charakter zakresowy, ponieważ zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości. Jej budowa nie uprawnia przy tym do uznania, że ustawodawca wprowadził w ramach jej konstruowania określoną hierarchię właścicieli nieruchomości, spośród których na pierwszym miejscu powinni znajdować się właściciele poszczególnych gospodarstw domowych, a na ostatnim miejscu spółdzielnie mieszkaniowe. Wniosek taki nie wypływa z wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4 upcg ani z pozostałych przepisów tej ustawy. Z kolei mając na uwadze art. 2 ust. 3 upcg, w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela zostały wprost nałożone na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub na właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Poza tym trzeba podkreślić, że podstawa prawna nałożenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustanowiona została w przepisach ustawy śmieciowej, w tym w art. 6n ust. 1 tej ustawy, w którym zawarte zostało upoważnienie do podjęcia uchwały określającej wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd sformułowany w wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, że opłata, o której stanowi art. 6h upcg, co prawda ma charakter daniny publicznej w konstytucyjnym rozumieniu, ale nie w rozumieniu podatkowym. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować cele wynikające z przepisów ustawy śmieciowej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.