II OSK 23/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-03-17	
Data wpływu	2010-01-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak
Krystyna Borkowska /przewodniczący/
Wiesław Kisiel /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Pracownicy samorządowi
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 295/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 85 poz 539; art. 2; Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 148, art. 185 par. 1, art. 188, art. 193;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 20 ust. 5, art. 24d, art. 26a ust. 1, art. 30 ust. 2, art. 31, art. 31a, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2, art. 87, art. 91, art. 98 ust. 3 zd. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 36a ust. 1; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 13 poz 123; art. 2, art. 13, art. 14 ust. 1-3, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 4a, art. 26a; Obwieszczenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 stycznia 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1593; art. 1 pkt 3; Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.	
Tezy
1) prawo przedmiotowe nie wyklucza generalnie żadnej prawnej formy działania administracji publicznej z katalogu form dostępnych dla Wójta Gminy. W każdym przypadku rozstrzygające znaczenia ma szczegółowa podstawa prawna czynności podejmowanej przez wójta gminy. Dlatego nie ma oparcia w prawie przedmiotowy ani alternatywa rozłączna ("wójt wydaje albo decyzję, albo zarządzenie"), a tym bardziej nie można domniemywać formy zarządzenia dla konkretnej czynności. 

2) nie ma oparcia w prawie przedmiotowy ani alternatywa rozłączna ("wójt wydaje albo decyzję, albo zarządzenie"), ani tym bardziej - domniemanie formy zarządzenia i wiązanie tego z zakresem zastosowania rozstrzygnięć nadzorczych.

3) powołanie, o którym mowa w art.15 ust.1 u.dz.kult. jest powołaniem w rozumieniu art.68 § 1 Kodeksu pracy i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania podjętego na podstawie art.15 ust.1 u.dz.kult.

4) Stosunek pracy dyrektora biblioteki gminnej (art.15 ust.1 u.dz.kult. w zw. z art.26a u.dz.kult. i art.2 ustawy o bibliotekach) jest stosunkiem pracy z powołania w rozumieniu art.68 i nast. Kodeksu pracy, zaś "zarządzenie" wójta gminy o powołaniu tego dyrektora jest "powołaniem", o którym mowa w art.68 § 1 Kodeksu pracy czyli jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika, a nie - organu administracji publicznej podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Anna Żak Protokolant: Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Kock od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 295/09 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta Kock na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 15 kwietnia 2009 r. nr NK.II.0911/159/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 15 kwietnia 2009 roku nr NK.II.0911/159/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w spawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku, 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Miasta Koc kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., III SA/Lu 295/09, oddalił skargę Burmistrza Miasta Kock na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 15 kwietnia 2009, nr NK.II.0911/159/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko – Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Burmistrza Miasta Kock zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2008 r., nr 226/2008 powołał A. Ś. na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku na czas określony od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.

b) Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 kwietnia 2009, nr NK.II.0911/159/09 Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Kock z dnia 31 grudnia 2008 r., nr 226/2008

Kwestionowane zarządzenie Burmistrza Kocka jest władczą wypowiedzią organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Dlatego podlega ono nadzorowi administracyjnemu w trybie art.91 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz.1591 z późn. zm. powołana dalej jako "u.s.g."). Zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą, w jakiej wójt (burmistrz, prezydent miasta) może podejmować władcze rozstrzygnięcia.

Obowiązujące przepisy przewidują jedynie możliwość powołania dyrektora instytucji kultury i jego zastępcy, nie zaś - osób pełniących obowiązki dyrektora instytucji kultury (art.15 ust.1 i art.15 ust.6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001, nr 13, poz.123 ze zm., dalej powoływana jako "u.dz.kult."). Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora biblioteki publicznej oznacza niedopuszczalność podjęcia przez Burmistrza takiego zarządzenia.

W Lp. 6 tabeli II załącznika nr 3 do powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2005, nr 146, poz.1222 ze zm., powoływane dalej jako "r.wynagr.pr.sam.jst.") wskazano, że osoba pełniąca funkcje kierownika biblioteki powinna spełniać wymagania kwalifikacyjne ustalone dla starszego bibliotekarza. Starszy bibliotekarza powinien legitymować się 2-letnim stażem pracy i wykształceniem wyższym bibliotekarskim (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania tych kwalifikacji, Dz.U. z 1999, nr 41, poz.419). A. Ś. nie posiada takiego wykształcenia wymaganego prawem.

b) W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz Miasta Kock zarzucił mu naruszenie art.87 u.s.g. poprzez przekroczenie granic ingerencji nadzorczej; art.91 ust.1 u.s.g. przez zastosowanie; art.73 § 1 k.p.a. w związku z art.91 ust.5 u.s.g. poprzez odmowę udostępnienia akt sprawy skarżącemu organowi; art.1, w związku z art.189 K.p.c. poprzez zastosowanie trybu postępowania nadzorczego w sprawie cywilnej, która powinna być rozpoznawana przez sąd w postępowaniu cywilnym; § 4 ust.2 rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. poprzez jego niezastosowanie, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie.

2. Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., III SA/Lu 295/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Burmistrza Miasta Kock na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 15 kwietnia 2009, nr NK.II.0911/159/09.

Sąd wskazał, że ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie mówią, w jakiej formie następuje powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kulturalnej oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu I. instancji w sprawie należy zastosować analogię do art.26 a ust.1 u.s.g, w którym jest mowa o powoływaniu i odwoływaniu zastępcy wójta w drodze zarządzenia. Ponadto skoro ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla tych czynności, oznacza to, że następują one w formie zarządzenia.

W uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. W 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz.46) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak jest jednolitego kryterium pozwalającego na wyodrębnienie aktów organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jeżeli akt organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na postawie przepisów prawa administracyjnego, to (zdaniem Trybunału) niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym.

Wydane przez Burmistrza Miasta Kock zarządzenie z dnia 31 grudnia 2008 r. ma charakter władczy, gdyż wiąże się z wykonywaniem zadań publicznoprawnych w zakresie organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej określonych ustawowo. Dlatego podlega nadzorowi wojewody, nie wykluczając zastosowania środków przewidzianych w art.91 ust.1 u.s.g.

Skoro art.15 ustępy 1 i 6 u.dz.kult. nie dały organizatorowi kompetencji do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora biblioteki publicznej, więc niedopuszczalne było powołanie A. Ś. na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku.

Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że A. Ś. nie legitymował się kwalifikacjami wymaganymi na stanowisku kierownika (dyrektora) biblioteki.

Stosownie do przepisu zamieszczonego w II tabeli - Lp.6 Załącznika nr 3 do r.wynagr.pr.sam.jst. - kierownik biblioteki powinien spełniać wymagania kwalifikacyjne odpowiadające kwalifikacjom starszego bibliotekarza. Załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania kwalifikacji wskazuje (tabela 2 - Lp.3), że na stanowisku starszego bibliotekarza wymagane jest wykształcenie wyższe bibliotekarskie, wyższe odpowiadające profilowi biblioteki, wykonywanej specjalności oraz dwuletni staż pracy.

Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna w Kocku nie jest biblioteką specjalistyczną, o ściśle określonym profilu. Na stanowisku dyrektora takiej placówki może być zatem zatrudniona wyłącznie osoba legitymująca się wymaganym przez prawodawcę wykształceniem w zakresie bibliotekoznawstwa.

Powołany w skardze § 4 ust.2 rozporządzenia w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania tych kwalifikacji, dotyczy wyłącznie stażu pracy. Oprócz odpowiedniego stażu pracy, osoba zatrudniona w bibliotece na stanowisku starszego bibliotekarza musi się jednak legitymować stosownym wykształceniem.

W ocenie Sądu I. instancji materiały dowodowe wykorzystane przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego zostały dostarczone przez skarżącego, a więc były mu znane. Zatem, nawet hipotetyczne naruszenie art.73 § 1 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

3. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Burmistrz Miasta Kock wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w trybie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a. "), uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Równocześnie alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art.85, art.87, art.91 ust.1 u.s.g. poprzez ich zastosowanie w sprawie cywilnej, jak również stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza czym przekroczona została granica ingerencji nadzorczej; adekwatnym środkiem nadzoru byłoby wezwanie Gminy Kock do dostosowania brzmienia zakwestionowanego zarządzenia do przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez zmianę zarządzenia i użycie zamiast zwrotu powołania na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora, zwrotu powołanie na stanowisko dyrektora biblioteki;

- art.1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 nr 142, poz.1593 z późn. zm., powołana dalej jako "u.pr.samorz.") poprzez uznanie, że do pracowników Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku oraz oceny kwalifikacji dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku mają zastosowanie przepisy dotyczące pracowników samorządowych;

- art.1 w związku z art.189 K.p.c. poprzez zastosowanie trybu postępowania nadzorczego przewidzianego art.91 u.s.g. w sprawie cywilnej, która powinna być rozpoznawana przez sąd w postępowaniu cywilnym;

- Ip. 6 - stanowiska pracownicze - II tabela wykaz stanowisk pracowniczych, w tym pracowników zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych i stanowiskach urzędniczych, szczegółowe wymagania kwalifikacyjne, kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, zaszeregowanie do kategorii wynagrodzenia zasadniczego i stawek dodatku funkcyjnego stanowiący załącznik nr 3 do r.wynagr.pr.sam.jst. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, ze dyrektor Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku powinien spełniać wymagania kwalifikacyjne jak dla stanowiska starszego bibliotekarza;

- naruszenie Ip. 1, Ip. 2, Ip. 3, Ip. 4, Ip. 5 pkt 2 Pracownicy służby bibliotecznej - Wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach stanowiących załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w bibliotekach oraz trybu stwierdzania tych kwalifikacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przez przyjęcie, że wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku filologia polska nie stanowi wykształcenia wyższego odpowiadającego profilowi Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art.151 P.p.s.a. w związku z art.7, art.77 § 1, K.p.a., art.91 ust.5 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 15 kwietnia 2009 r. w sytuacji niewyjaśnienia przez organ nadzoru profilu Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku;

- art.143 P.p.s.a. w związku z art.7, art.77 § K.p.a., art.91 ust.5 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 15 kwietnia 2009 r. w sytuacji niewyjaśnienia przez organ nadzoru profilu Miejsko-Gminnej i Biblioteki Publicznej w Kocku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na odmiennej ocenie charakteru prawnego aktu powołania dyrektora Biblioteki Miejsko-Gminnej i kompetencji nadzorczych wobec tego powołania — w porównaniu ze stanowiskiem Sądu I instancji i Wojewody Lubelskiego.

A. Ustosunkowując się do tego sporu warto przypomnieć, że w literaturze przedmiotu, ani w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że dla charakteru prawnego pisma nie ma rozstrzygającego znaczenia ani sam tylko tytuł pisma umieszczony przez autora (prowadziłoby to do nieracjonalnego formalizmu), ani wyłącznie charakter podmiotu, od którego pismo pochodzi (w szczególności - gmina nie jest wykluczona z obrotu prywatnoprawnego, a wręcz przeciwnie "Gmina posiada osobowość prawną" – art.2 ust.2 u.s.g.), ani — charakter prawny skutków wywołanych przez doręczenie pisma adresatowi (skoro decyzje administracyjne mogą wywoływać skutki w zakresie prawa prywatnego, np. "Przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna." – art.121 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz.2603 ze zm.). Dlatego ocena charakteru prawnego zarządzenia Burmistrza Miasta Kock z dnia 31 grudnia 2008 r., nr 226/2008 o powołaniu A. Ś. na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko - Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku jest możliwa dopiero na podstawie adekwatnej analizy tego zarządzenia oraz przepisów, jakie mają zastosowanie w sprawie.

B. "Rację ma skarżący w zakresie twierdzenia, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują wydawanie zarządzeń przez organ wykonawczy w kilku jedynie przepisach: tj.

- w art.26a ust.1 ["Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę."],

- art.31b ust.1 ["Jeżeli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia, wójt może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych."],

- art.33 ust.2 ["Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia."],

- art.41 ust.2 ["W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia."],

- art.98 ust.3 zd.2 ["Podstawą do wniesienia skargi jest [...] zarządzenie organu, który podjął [...] zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze."].

Z redakcją powyższych przepisów kontrastuje nie tylko art.30 ust.2 u.s.g. ["Do zadań wójta należy w szczególności 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych."], ale i kilka innych przepisów tejże ustawy o samorządzie gminnym, określających kompetencję wójta gminy, np.

- art.20 ust.5 ["Na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały"],

- art.24d ["Wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej."],

- art.31 ["kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz"],

- art.31a. ["Wójt opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy."].

Można też sięgnąć również do innych ustaw np. art.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ["Rozstrzygnięcia wójta [...] o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [...] nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego." – co komentator zakwalifikował do czynności materialno-technicznych; Tomasz Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004]. Ujmując sprawę bardziej ogólnie, prawo przedmiotowe nie wyklucza generalnie żadnej prawnej formy działania administracji publicznej z katalogu form dostępnych dla Wójta Gminy. W każdym przypadku rozstrzygające znaczenia ma szczegółowa podstawa prawna czynności podejmowanej przez wójta gminy. Dlatego nie ma oparcia w prawie przedmiotowym ani alternatywa rozłączna ("wójt wydaje albo decyzję, albo zarządzenie"), ani tym bardziej - domniemanie formy zarządzenia i wiązanie tego z zakresem zastosowania rozstrzygnięć nadzorczych. "Nie ma żadnego oparcia w ustawie twierdzenie, że zarządzenia wójta są "odpowiednikiem uchwał kolegialnego organu, jakim był zarząd", a także, iż każdy akt wójta, poza decyzji, jest zarządzeniem. W zasadzie twierdzenie to stoi wręcz w sprzeczności z przepisami ustawy o samorządzie gminnym." (P.Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", Warszawa 2006, s.133).

Ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie określają jednoznacznie formy powołania i odwołania dyrektora instytucji kulturalnej oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego. (s.10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Takie samo stanowisko zajmuje w tym punkcie skarżący, ale wyprowadza stąd odmienne wnioski aniżeli Sąd I.instancji.

Trafnie skarga kasacyjna kładzie nacisk na wskazany powyższej relatywnie wąski katalog przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w których wprost przyznano Burmistrzowi Miasta kompetencję do wydania zarządzenia; a contrario pisma zatytułowane identycznie "zarządzenie Burmistrza Miasta" w różnych sprawach nie mogą być automatycznie traktowane identycznie, jak zarządzenia mające podstawę prawną w jednym z powyżej wymienionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. To bardzo istotne zastrzeżenie, skoro zarządzenie Burmistrza Miasta Kock z dnia 31 grudnia 2008 r., nr 226/2008 wykracza poza ten zamknięty katalog, odwołując się do art.30 ust.2 pkt 5 u.s.g., gdzie prawna forma działania nie została określona. Przedmiotem oceny jest więc oświadczenie woli Burmistrza Miasta, które ten organ Miasta nazwał "zarządzenie" na własną rękę, nie mając po temu oparcia w ustawie.

C. Równie istotne jest uznanie, że powyższe ustalenia mają zastosowanie do interpretacji art.91 u.s.g., tj. "zarządzenie" poddane rozstrzygnięciu nadzorczemu wojewody i regionalnej izby obrachunkowej jest tylko zarządzeniem wyraźnie tak określonym w podstawie prawnej aktu wójta gminy. W tym miejscu dodatkowe zastrzeżenie uczynił art.87 u.s.g., wprowadzając negatywne domniemanie władczego stwierdzenia nieważności aktu wójta gminy. ["Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami."]

Zarówno Sąd I instancji, jak i skarga kasacyjna odwołują się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, choć odmiennie rozkładają akcenty. Dla niniejszej sprawy istotne jest wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny, że poddanie nadzorowi administracyjnemu całej działalności Gminy nie może być interpretowane, jako wykluczenie Gminy z obrotu prywatnoprawnego, ani poddanie wszystkich aktów organów gminy władczej ingerencji nadzoru administracyjnego: "Działalnością komunalną w rozumieniu art.85 i art.87, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym [...] jest wszelka działalność gmin [...] Jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego [...] to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego, np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego, procedurze nadzorczej z rozdziału 10 u.s.t. nie podlega. [...] Podjęcie uchwały kończy pewien etap postępowania: uchwała nie jest jeszcze oświadczeniem woli w rozumieniu k.c., nie jest bowiem skierowana na zewnątrz do innej osoby prawnej lub fizycznej, ale do wewnątrz. Jej adresatem jest konkretny organ gminy, który w ten sposób zostaje upoważniony i zobowiązany do złożenia skutkującego już na zewnątrz oświadczenia woli. Organ nadzoru stwierdza tylko wadliwość uchwały, a rzeczą sądu powszechnego jest ocena, na ile ta wadliwość może powodować nieważność złożonego w imieniu gminy oświadczenia woli."

Rozwijając powyższą dystynkcję, poczynioną przez Trybunał Konstytucyjny, komentator dodał, "że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością samorządów powszechnych, a więc a więc także tą sferą, która polega na dokonywaniu czynności cywilnoprawnych [...] Jednakże objęcie każdej uchwały nadzorem nie przesądza jeszcze o możliwości zastosowania wobec każdej uchwały środków korygujących, [...] a w szczególności stwierdzenia nieważności uchwał dotyczących spraw cywilnych na drodze wydawania rozstrzygnięć nadzorczych." (P.Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", Warszawa 2006, s.125-126; podobnie R.Kłyszcz "Ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Komentarz", Wrocław 1999, s.105)

Per analogiam można to zastrzeżenie odnieść do czynności z zakresu prawa pracy, tj. kwestionować poddanie reżimowi prawa administracyjnego czynności które zasadnie zostały zakwalifikowane jako podjęte przez pracodawcę gminnego. " Działając jako pracodawca samorządowy starosta władztwa takiego nie wykonuje. W takim przypadku starosta jest jedynie podmiotem zatrudniającym pracownika. Nie ma znaczenia sposób nawiązania stosunku pracy jak również okoliczność, iż zatrudnienie pracowników samorządowych oprócz kodeksu pracy reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 21, poz.124 z późn. zm.). Uprawnienia starosty w stosunku do pracownika samorządowego wynikają z faktu nawiązania stosunku pracy, a nie z faktu, że Starosta jest organem władzy publicznej." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 714/07).

D. Burmistrz Miasta wprost wskazał zamierzony skutek prawny swojego oświadczenia woli: nawiązanie stosunku pracy z powołania. "Powołuje się Pana A. Ś. na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kocku [...] Powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy z powołania" (§§ 1 i 2 zarządzenia Burmistrza Miasta Kock z dnia 31 grudnia 2008 r., nr 226/2008). Z tego powodu w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wnioski do jakich prowadzi analiza art.36a ust.1 w związku z art.36 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 r., nr 256, poz.2572 ze zm.). Jeżeli art.15 ust.1. u.dz.kult. łączy ze sobą nawiązanie stosunku pracy z wyznaczeniem stanowiska dyrektora biblioteki, to art.36a ust.1 u.syst.ośw. przewiduje powołanie na stanowisko dyrektora nauczyciela pozostającego już w zatrudnieniu

Słowa te zostały wypowiedziane pod rządem

- art.2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, Dz.U.nr 85, poz.539 ze zm. ("W zakresie nie uregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.") oraz

- art.2 u.dz.kult. ("Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności [...] biblioteki [...]").

Z tego powodu należało odwołać się do:

- art.26a. u.dz.kult. ("Do pracowników instytucji kultury stosuje się przepisy Kodeksu pracy") oraz do

- art.68 § 1 K.p. ("Stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach.") a wreszcie do

- art.262 § 1 pkt 1 K.p. ("Spory o roszczenia ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy").

Równocześnie do tego stosunku pracy nie miała zastosowania (obowiązująca w dniu wydania kwestionowanego zarządzenia) ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 nr 142, poz.1593 z późn. zm., powołana dalej jako "u.pr.samorz."). "Ustawa określa status prawny pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych (art.1 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 nr 142, poz.1593 z późn. zm., powołana dalej jako "u.pr.samorz."). Tymczasem "instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury. Instytucja kultury z urzędu podlega wpisowi do rejestru." (art.14 ust.1-3 u.dz.kult.). Ta wyraźna odrębność organizacyjnoprawna biblioteki gminnej oraz odrębna podstawa prawna powodują, że do oceny charakteru prawnego powołania dyrektora biblioteki nie można przenosić ustaleń poczynionych na tle powołania zastępcy Burmistrza Miasta (jak to uczynił Sąd I instancji (s.11 uzasadnienie wyroku). Dlatego ma rację skarga kasacyjnej, że pracownicy biblioteki samorządowej nie są pracownikami samorządowymi.

W konsekwencji powołanie, o którym mowa w art.15 ust.1 u.dz.kult. jest powołaniem w rozumieniu art.68 § 1 Kodeksu pracy i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania podjętego na podstawie art.15 ust.1 u.dz.kult. Stosunek pracy dyrektora biblioteki gminnej jest stosunkiem pracy z powołania w rozumieniu art.68 i nast. Kodeksu pracy, zaś zakwestionowane przez Wojewodę Lubelskiego "zarządzenie" Burmistrza Miasta Kock o powołaniu tego dyrektora jest "powołaniem", o którym mowa w art.68 § 1 Kodeksu pracy czyli jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika, a nie – organu administracji publicznej podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu. O tym, że te relacje nie są objęte reżimem administracyjnoprawnym lecz – prawa pracy pośrednio świadczy art.15 ust.4a. u.dz.kult. "Organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Powierzenie zarządzania następuje na podstawie umowy o zarządzaniu instytucją kultury zawartej między organizatorem a zarządcą na czas oznaczony, nie krótszy niż trzy lata (kontrakt menedżerski)." Gdyby powołanie o którym mowa w art.15 ust.1 u.dz.kult., miało mieć charakter aktu administracyjnego, to jego równoprawną alternatywą nie mógłby być kontrakt menedżerski.

Władze publiczne zachowały możliwość zapobiegania nieprawidłowemu korzystania przez wójta gminy ze swojej kompetencji do powoływania biblioteki gminnej poprzez kontrolę treści statutu biblioteki gminnej (art.13 u.dz.kult.).

E. W konsekwencji art.15 ust.1. u.dz.kult.("dyrektora instytucji kultury powołuje organizator") należy uznać za podstawę prawną do nawiązania stosunku pracy z powołania, objętego regulacją artykułów 68-72 K.p., zaś spory z tego stosunku objęte są kognicją sądów pracy, a to ex definitione wyklucza możliwość stwierdzania nieważności aktu powołania w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, wydanego w trybie art.91 u.s.g..

F. Z powyżej wskazanych przyczyn należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, orzekając w tym zakresie na podstawie art.185 § 1 w związku z artykułów 188, 193 i 148 P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 oraz artykułów 193 i 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 1 lit.c oraz § 14 ust.2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.nr 163, poz.1349 ze zm.)