Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Agnieszka Kwiatkowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2008/05 w sprawie ze skargi Z. Ś. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie statusu osoby pokrzywdzonej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2006 r. (IV SA/Wa 2008/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Ś., uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...], nr [...] i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego status pokrzywdzonego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes Instytutu Pamięci Narodowej stwierdził, że w zasobach archiwalnych Instytutu brak jest dokumentów wskazujących na to., że skarżący jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U nr 155, poz. 1016 ze zm.). W tych zasobach znaleziono tylko akta paszportowe oraz wypis z dziennika rejestracyjnego z którego wynika, że w 1984 r. Z. Ś. został zwerbowany do współpracy przez jednostkę rejestracyjną W.XI D.I i uzyskał nr rejestracyjny 87935. W skardze na to postanowienie Z. Ś. uznał, że Prezes Instytutu nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, nie zweryfikował wiarygodności danych SB, gdyż wypis z dziennika rejestracyjnego jest fałszerstwem, był pokrzywdzony, bowiem wielokrotnie odmawiano mu wydawania paszportu, co miało znamiona psychicznego znęcania się nad nim.

W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, iż zaskarżone postanowienie, a także postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 6 ust 1 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Organ administracji nie dokonał bowiem konkretyzacji normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, błędnie stosując w to miejsce procedurę przewidzianą dla wydawania zaświadczeń. Sąd podzielił w tej materii stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 1185/04. Art. 6 ustawy i Instytucie Pamięci Narodowej zawiera normę prawa materialnego regulującą przyznanie danej osobie statusu pokrzywdzonego która to norma wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Z zawartej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza się w doktrynie i orzecznictwie zasady prawa do procesu oraz prawa do sądu. Istotą prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym postępowaniu. Z zasady tej wyprowadza się też zasadę załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej. Przepisów działu VII k.p.a. nie można stosować do załatwiania wniosków wymagających dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przepis art. 6 ustawy o IPN zawiera, jak wynikałoby z przyjętego sformułowania "w rozumieniu ustawy", definicję ustawową pokrzywdzonego stanowiąc, że jest nim osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. O przyznaniu statusu pokrzywdzonego decyduje okoliczność, czy o osobie ubiegającej się o przyznanie takiego statusu zbierane były przez organy bezpieczeństwa państwa informacje. Natomiast ust. 3 tego artykułu określa, kto nie jest pokrzywdzonym wskazując, iż jest to tak osoba, która następnie po tym, jak organy bezpieczeństwa zbierały o niej informacje, została funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Ustawodawca ustalił zatem przesłanki pozytywne i negatywne przyznania statusu pokrzywdzonego. Ustalenia występowania tych przesłanek nie można ograniczać do materiałów archiwalnych Instytutu. Ustawa o IPN nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można byłoby przyjąć, że o przyznaniu statusu pokrzywdzonego decyduje istnienie określonych materiałów znajdujących się wyłącznie w zasobach IPN. Wprowadzenie ograniczeń dowodowych można wyprowadzić tylko ze szczególnych przepisów prawa, które stanowią o odstępstwie od reguł ustanowionych w k.p.a. Takich ograniczeń nie wprowadza art. 43 ustawy o IPN, zgodnie, z którym postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów k.p.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, co oznacza, iż odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dlatego, w ocenie Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie organu co do tego, że przyznanie statusu pokrzywdzonego winno odbywać się w trybie przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń. Art. 6 ustawy o IPN stanowi normę materialnoprawną, wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, nie daje zaś podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie można uznać, iż odmowa wydania skarżącemu żądanego przez niego zaświadczenia, iż był on pokrzywdzonym jest równoznaczna w skutkach z wydaniem przez organ decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania statusu pokrzywdzonego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem w postępowaniu w przedmiocie wydawania zaświadczeń, które to postępowanie, jak już wskazano wcześniej miało inny przedmiot aniżeli postępowanie w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie ze swoją istotą wynikającą z art. 217 § 2 k.p.a., ogranicza się bowiem wyłącznie do badania literalnych zapisów archiwalnych IPN, bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistego spełnienia się przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 6 ustawy o IPN.

W skardze kasacyjnej Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa:

1) materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)

- przez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej,

- art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu polegające na przyjęciu, że wniosek o którym mowa w tym przepisie jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie postępowanie uruchomione tym wnioskiem jest postępowaniem administracyjnym;

2) procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. pomimo, iż przy wydaniu postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, jak i postanowienia je poprzedzającego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu winno skutkować zatem oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., co jednak nie miało miejsca.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że normy prawa materialnego zawarte w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji. Normy te stanowią ustawową definicję pokrzywdzonego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r., K 31/04, OTK-A z 2005 r., nr 9, poz. 103). Prowadzi to do konkluzji, że organ nie może w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia, czy osoba jest pokrzywdzonym w rozumieniu wskazanego przepisu, czy też nie. Przepisy ustawy o IPN nie przewidują przy tym wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Tym samym w demokratycznym państwie prawnym nieaktualna jest zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Konkretyzacja prawa może być bowiem dokona również przez czynność materialnotechniczną (zaświadczenie) poddaną kontroli sądów administracyjnych. W zakresie ustalenia statusu pokrzywdzonego, można zatem prowadzić postępowanie przewidziane w dziele VII k.p.a.. Przyjęcie, że normy zawarte w art. 6 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej prowadzi do sytuacji, że Instytut Pamięci Narodowej stanie się organem lustracyjnym, mimo że żaden przepis prawa nie przyznaje mu takich uprawnień. Wykonanie wyroku Sądu doprowadzi więc do naruszenia fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, że kompetencji nie można domniemywać. W tej sytuacji uznano, że rozpatrzenie wniosku złożonego zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, w trybie przepisów zwartych w dziale VII k.p.a. jest w pełni uzasadnione. Wniosek taki nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego skoro norma zawarta w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji. Wystawienie zaświadczenia może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika z żądania osoby, jak i możliwości jego spełnienia przez organ (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie to sprowadza się do oceny posiadanych przez organ dowodów (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000r., SA/Wr 2709/98). Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować przepisu art. 75 § 1 k.p.a. - dopuszczającego jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (tak NSA w wyroku z dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00). W ramach tego postępowania respektowane w pełni zatem są prawa strony. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 października 2005 r, K 31/04, OTK-A 2005, nr 9 poz. 103 stwierdził, że odmowa pozytywnej odpowiedzi w sprawie statusu pokrzywdzonego może świadczyć o tym, że w archiwach Instytutu brak o danej osobie informacji. Taka sytuacja musi być w odpowiednim dokumencie odzwierciedlona, aby nie było wątpliwości co do przyczyny odmowy. Odmowa zaś udzielenia odpowiedzi na pytanie czy jest się pokrzywdzonym z innych przyczyn wymaga stanowiska Instytutu w takiej formie, która "jednoznacznie przesądzałaby o możliwości złożenia odwołania do sądu administracyjnego". Składający skargę kasacyjną zauważył, że istnieje możliwość złożenia skargi do sądu także na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o żądanej treści.

Podniesiono również, że gdyby nawet uznać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego to nie można uznać, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie może być bowiem uznany za osobę pokrzywdzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. nr 155, poz. 1016 ze zm.) przez przyjęcie, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji. Według tego artykułu "Pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy, jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1). W razie śmierci pokrzywdzonego jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 155 § 1 k.k. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego (ust. 2). Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (ust. 3)". Art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 tej samej ustawy, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Przyznaje on zatem prawo każdemu do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu co odpowiada zadaniom tego Instytutu wynikającym z preambuły ustawy. Każdy zatem ma prawo do wystąpienia z żądaniem do Instytutu Pamięci rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu Pamięci jest rozpoznanie i rozpatrzenie tego żądania zgodnie z zadaniami wyznaczonymi w preambule ustawy – powinności zadośćuczynieniu przez nasze Państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka i zastosowaniem wartości przyjętymi w preambule Konstytucji RP, a zwłaszcza prawdy i sprawiedliwości, zachowania przyrodzonej godności człowieka.

Art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Wyznacza zatem treść działania organu. Przyznanie jej znaczenia wyłącznie funkcji definicji ustawowej, nie wyklucza potrzeby dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji. Rozwiązania takie przyjęte są w materialnym prawie administracyjnym, np. pomimo definicji ustawowej bezrobotnego o przyznaniu statusu bezrobotnego organy orzekają w formie decyzji administracyjnej. Art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wymaga zatem, przez ustanowienie przesłanek przyznania statusu pokrzywdzonego, dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 tej ustawy nie reguluje formy działania. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego wyznaczenia formy działania powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Tylko norma prawa materialnego, która w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożenie danego rodzaju obowiązku, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie, gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna.

Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego, jak trafnie, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2005 r., OSK 1185/04, przyjął Sąd I instancji, wyprowadza się, dwie zasady o podstawowym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istota zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem administracyjnym ogólnym. Działu VII k.p.a. regulującego wydawanie zaświadczeń nie można stosować do rozpoznania i rozstrzygania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak podstawowe prawo do obrony, prawo wysłuchania. Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki nie jest zgodne z regułą prawa do obrony. Zaświadczenie nie podlega zaskarżeniu, a jedyną możliwością obalenia jego domniemania zgodności z prawdą jest przeprowadzenie przeciwdowodu. W przypadku zaświadczenia, że nie jest osobą pokrzywdzoną, nie ma możliwości obalenia domniemania zgodności z prawdą w tej procedurze.

Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, a zatem odpowiada wszystkim elementem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Złożenie takiego pytania, to w myśl art. 63 § 1 k.p.a. podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, które winno być zakończone w formie decyzji administracyjnej a nie w formie wydania zaświadczenia.

Nie jest z wywiedzionych względów uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.