IV SA/Po 554/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-02-25	
Data wpływu	2008-12-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Ewa Kręcichwost-Durchowska
Ewa Makosz-Frymus /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc publiczna	
Sygn. powiązane	I OSK 674/09	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145  par. 1 pkt. 1 lit a;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992; art. 16, art. 24 ust 2 i 4; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia(...) Nr (...) /- E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P.Miładowski WSA/wyr.1-sentencja wyroku	
Uzasadnienie
W imieniu skarżącego – D. K. ur.(...), legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia (...)) jego ojciec A. K., który na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia (...), sygn. akt (...) został ustanowiony kuratorem syna, wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z wnioskiem z dnia (...) o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Burmistrz W. decyzją z dnia (...) nr (...) uznając, iż skarżący, jako osoba niepełnosprawna powyżej 16 roku życia, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności spełnia ustawowe przesłanki, przyznał D. K. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie (...) zł miesięcznie, na okres od (...) do (...).

Od powyższej decyzji odwołał się reprezentujący syna A. K., zarzucając, iż świadczenie winno być przyznane nie od dnia złożenia wniosku, jak uczynił organ, ale od dnia wypadku, będącego przyczyną niepełnosprawności, tj. od dnia (...). Wskazał, ponadto, iż rodzice niepełnosprawnego skarżącego nie mieli wcześniej (tj. przed złożeniem wniosku) świadomości, że mogą wystąpić o takie świadczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) nr (...), na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4 oraz art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006/139/ 992 ze zm. - dalej uśr) utrzymało w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne. Organ przytoczył treść wskazanych przepisów oraz skonstatował, że zgodnie z art. 24 ust. 2 i 4 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, w przypadku zaś ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo to ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym ostatnim przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Organ podkreślił, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżący złożył (...) (był on niekompletny i

1

Sygn. akt IV SA/Po 554/08

został uzupełniony o orzeczenie o niepełnosprawności dopiero dnia (...)). W związku z powyższym organ I instancji, działając z korzyścią dla wnioskodawcy, przyznał świadczenie począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od sierpnia (...).

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożył w imieniu Skarżącego - ojciec A. K. podtrzymując żądania zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie początkowej daty przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazał on, iż świadczenie winno być przyznane od dnia wypadku będącego przyczyną powstania niepełnosprawności, tj. od dnia wskazanego w orzeczeniu o niepełnosprawności, jako dzień jej powstania – (...).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są w szczególności świadczenia opiekuńcze, tj. zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne.

2

Sygn. akt IV SA/Po 554/08

Będący przedmiotem niniejszego postępowania zasiłek pielęgnacyjny, zgodnie żart. 16 ust. 1 u.ś.r., przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 zasiłek pielęgnacyjny przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w myśl przytoczonych przepisów skarżący spełnia ustawowe kryteria, od których ustawa uzależnia przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Ze względu na powyższe Burmistrz W. słusznie przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, jednakże dopiero od dnia (...).

Art. 24. ust. 2 u.ś.r. stwierdza, iż prawo do świadczeń rodzinnych, w tym do zasiłku pielęgnacyjnego, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (w niniejszej sprawie od (...), gdyż wniosek wpłynął w dniu (...).), do końca okresu zasiłkowego. Należy jednak zauważyć, iż z dniem 30 października 2007 r. art. 24 ust. 2 w zakresie, w jakim stanowił, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r., Nr 200, póz. 1446.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizacje celu wynikającego z art. 69 Konstytucji."

3

Sygn. akt IV SA/Po 554/08

Przyczyn nielogiczności i apragmatyczności funkcjonalnego powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków należy, zdaniem Trybunału, upatrywać w braku przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności). To uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji, który mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej, stwierdzając istnienie obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizacje tego zadania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych, a mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Przy czym nie budzi zastrzeżeń, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę niepełnosprawną, jak również to, że postępowanie w tym zakresie trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo ustalonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest bowiem chroniony konstytucyjnie. Przeczy zatem wynikającej z art. 69 Konstytucji konstrukcji rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzające bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. Należy zgodzić się w pełni z opinią Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdza, iż zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r., który -jak podnoszono wyżej - w określonym zakresie, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.

4

Sygn. akt IV SA/Po 554/08

W niniejszej sprawie, aczkolwiek nie zaistniał stan faktyczny tożsamy ze stanem w sprawie, w której przedstawiono Trybunałowi pytanie prawne, to jednak oczywista jest, w świetle także uzasadnienia wyroku Trybunału, analogia pomiędzy nimi.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2007 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wyroku wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Jak wskazał jednocześnie Trybunał - nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania orzeczenia P 28/07 - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji.

Trybunał zatem w powoływanym wyroku z dnia 23 października 2007 r. wskazując na zakres uznania niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu 24 ust. 2 u.ś.r. dodatkowo stwierdził, że poza zasiłkiem pielęgnacyjnym zdekonstytucjalizowany przepis znajduje zastosowanie w sprawach innych świadczeń rodzinnych, co pozwala -z uwagi na utratę domniemania jego konstytucyjności na dokonanie stosownej wykładni sądowej z wykorzystaniem art. 8 Konstytucji. Wobec tego stwierdzić należy, że wywody wyroku Trybunału znajdują zastosowanie w stosunku do sytuacji w jakiej osoba, która ukończyła 16 lat i uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności występuje o przyznanie prawa do zasiłku. Wydanie orzeczenia o stwierdzeniu niepełnosprawności pozostaje w dalszym ciągu przesłanką materialnoprawną jego uzyskania, a zarazem zgodnie z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 69 Konstytucji w dacie wydania takiego orzeczenia interes strony w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony ustawowo, co wynika z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz konstytucyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 387/07 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2007, sygn. akt IV SA/Wr 472/07).

Należy zaznaczyć, iż wprawdzie wykładnia gramatyczna art. 24 ust. 2 u.ś.r. prowadzi do odkodowania normy jaką zastosował organ, to jednak zasadnym byłoby tu

5

Sygn. akt IV SA/Po 554/08

zastosowanie wykładni celowościowej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest przytoczony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 23 października 2007r.

Należy zauważyć, że wykładnia prawa nie może się jedynie ograniczać do wykładni językowej jednego przepisu.

W uchwale 7 sędziów NSA z 29 maja 2000 r., ONSA 2001, nr 1, póz. 2, Naczelny Sąd Administracyjny jasno podkreślił, że wykładnia gramatyczna (językowa) jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniana w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną i celowościową.

Natomiast w doktrynie podnosi się, że wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym stosowania co najmniej trzech (językowej, systemowej i funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Należy zaaprobować więc pogląd W. Jakimowicza, że: " w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również wykładni celowościowej." Nie należy także zapominać, że prawo jest też narzędziem celowego organizowania stosunków społecznych. Ustalanie zatem jego znaczenia nie może ograniczać się tylko do badania jego formy, lecz musi uwzględniać jego sens, tj. cel, czy też cele, które dana regulacja prawna ma realizować (wykładnia celowościową; W Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym. Zakamycze 2006, s. 433 -439).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie mając na uwadze nadrzędny charakter norm konstytucyjnych, co wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdza, że odmienne, oparte wyłącznie na wykładni gramatycznej, odkodowanie normy wynikającej z przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., który legł u podstaw wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji oznaczałoby naruszenie podstawowych zasad prawa zawartych w ustawie zasadniczej, w tym przede wszystkim art. 2 Konstytucji, a także wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości wobec prawa, która oznacza prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze bezwzględnie muszą przestrzegać. Nie ma bowiem żadnych istotnych, racjonalnych, pragmatycznych przesłanek, by odmiennie traktować osoby które ukończyły 16 lat i legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania

6

Sygn. akt IV SA/Po 554/08

o niepełnosprawności, od osób powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym (bez konieczności odwołania się) przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, w przypadku gdy uprawnienie do zabezpieczenia społecznego ze względu na inwalidztwo podmiotów obu kategorii podlega ochronie konstytucyjnej od momentu wydania właściwego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Wymaga bowiem podkreślenia, że obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system prawny jest nośnikiem pewnych idei i wartości, czego dobitnym odzwierciedleniem są konstytucyjne normy, w tym m.in. zawarte w przepisie art. 69 ustawy zasadniczej, według którego osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji.

Należy także, w ocenie sądu, podkreślić, iż w uzasadnieniu wyroku Trybunał nie wskazał, aby na wynik badania konstytucyjności art. 24 ust. 2 u.ś.r. miało wpływ to, kto dochodzi tego świadczenia ani to, w jakim trybie stwierdzono niepełnosprawność czy też jej stopień. Co więcej, o czym już wspominano, w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wypowiada się jednoznacznie, że powinien on mieć szersze zastosowanie, wskazując, iż ograniczenie treści jego sentencji związane było treścią pytania. Intencja Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii wynika ze sformułowań wskazujących na możliwość rozciągnięcia tezy wyroku na inne niż zasiłek pielęgnacyjny świadczenia rodzinne, m.in. z tego powodu, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy dotyczy ogólnie świadczeń rodzinnych a podjęty wyrok może mieć generalny wpływ na dokonywanie wykładni tego przepisu mając na uwadze art. 8 konstytucji (zwłaszcza pkt 6.1 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego).

Z tych też powodów Skład Orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że wywody Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 mają zastosowanie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy.

Organy administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę będą zobowiązane zastosować przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to powinność dokonania w niniejszej i z istoty rzeczy podobnych sprawach wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r. według przywołanego rozumowania. A zatem takiej interpretacji przepisu, rezultatem której będzie wyeliminowanie z zakresu normowania powyższego przepisu wzorca normatywnego,

7

Sygn. akt IV SA/Po 554/08

który wskazuje na przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie wraz z kompletem wymaganych dokumentów.

W braku możliwości merytorycznego orzekania przez Sąd, w zaistniałych okolicznościach powstała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit a ppsa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

/-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska

za nieobecnego sędziego

/-/ E. Makosz-Frymus

JH