IV SA/Wa 925/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-09-07	
Data wpływu	2010-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Otylia Wierzbicka
Wanda Zielińska-Baran	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Sygn. powiązane	T	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi L. J. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku, Nr [...] Burmistrz Gminy B. odmówił L. J. i W. Z. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi O. w gminie B.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeśli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

Działka, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja stanowi grunt leśny nie objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Inwestycja miałaby polegać na zabudowie terenu budynkiem mieszkalnym, co wymaga przeznaczenia gruntu leśnego na cele inwestycyjne, nieleśne.

Z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) wynika, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, zdaniem Burmistrza, na sąsiednich działkach brak jest jakiejkolwiek zabudowy i stwierdzono i nie jest możliwe określenie gabarytów i formy architektonicznej projektowanego obiektu.

Tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi O. w gminie B.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli L. J. i W. Z.

Odwołujący się stwierdzili, że według posiadanej przez nich wiedzy zgodę na częściowe wyłączenie gruntu spod działalności leśnej wydaje Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych. Nadto zdaniem odwołujących się należąca do nich działka ma dobre sąsiedztwo, gdyż działki bezpośrednio sąsiadujące są zabudowane

Sygn. akt IV SA/Wa 925/10

budynkami jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Działka ma też zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wnioskowany sposób zagospodarowania działki nie odbiega od istniejącej na danym terenie zabudowy. Na zabudowę przeznaczonych zostanie nie więcej niż 5 arów. Na sąsiednich działkach w najbliższym otoczeniu działki znajdują się domy jednorodzinne, które zostały wybudowane w większości na działkach rolnych i zakrzewionych, do których mają zastosowanie takie same przepisy prawne. Również Plan Rozwoju Lokalnego Gminy B. na lata 2006 - 2013 zakłada poprawę warunków życia mieszkańców gminy między innymi poprzez rozwój budownictwa mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2009 roku, Nr [...] podzielając zawarte w niej stanowisko.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L. J. i W. Z. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003

roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717

ze zm.) poprzez wydanie decyzji bez dokonania uzgodnienia z Dyrektorem

Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych,

2. naruszenia art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zajęcia stanowiska

przez inny organ, to jest Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych,

3. naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji przed

wydaniem decyzji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia

stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes

społeczny i słuszny interes obywateli, w tym strony,

4. naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ

odwoławczy i nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżących

w odwołaniu,

5. naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie przed wydaniem

decyzji możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz przedstawienia

dowodów, co jest niezbędne do realizacji przez organ obowiązku zebrania

całego materiału dowodowego,

6. Sygn. akt IV SA/Wa 925/10

6. naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej

decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organy administracji art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

Z art. 53 ust. 4 w za. z art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wynika, że decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami administracji wymienionymi w punktach od 1 do 11, w tym z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (pkt6).

Celem postępowania uzgodnieniowego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest ocena planowanego do realizacji przedsięwzięcia przez organ administracji, który w ramach przyznanych mu kompetencji, zajmuje się w sposób szczególny określoną dziedziną życia społecznego. W ocenie Sądu, uzgodnienie projektu tego rodzaju decyzji ma racjonalne uzasadnienie, gdy jest to projekt decyzji uwzględniający żądanie inwestora. Tylko decyzja pozytywna, wyrażająca zgodę na realizację inwestycji może skutkować zmianą istniejącego stanu rzeczy. To właśnie ta ingerencja w istniejącą rzeczywistość oraz jej skutki wymagają oceny przez pryzmat wiedzy posiadanej przez organ uzgodnieniowy. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie główne zamierza wydać decyzję negatywnie rozstrzygającą wniosek strony postępowania, uzgadnianie projektu decyzji jest zbędne. Tego rodzaju decyzja nawet potencjalnie nie wywołuje skutku w postaci ingerencji w istniejącą rzeczywistość. Organ uzgodnieniowy w takim przypadku musiałby opiniować skutki braku zmian, to jest wypowiadać się na temat tego, co aktualnie istnieje. Niezależnie od tego, czy zdaniem organu uzgodnieniowego brak zmiany w istniejącej rzeczywistości jest stanem pożądanym czy też niepożądanym decyzja o warunkach zabudowy i tak nie zostanie wydana. Organ administracji prowadzący postępowanie główne już na wstępie stwierdza

Sygn. akt IV SA/Wa 925/10

bowiem, że nie pozwalają na to przepisy prawa. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Burmistrz Gminy nie miał możliwości wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Było to niemożliwe, gdyż teren, na którym miałby być realizowana inwestycja nie spełnia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy teren, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że działka należąca do skarżących jest działka leśną. Z wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 1994 roku (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) wynika też jednoznacznie, że działka skarżących nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. W tej sytuacji wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem było niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu powyższe okoliczności przemawiają za odejściem od wykładni literalnej art. Z art. 53 ust. 4 w za. z art. 60 ust. 1, z której wynikałoby, iż uzgodnieniu podlega każdy projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, także projekt decyzji odmawiającej ustalenia tych warunków, na rzecz wykładni celowościowej, z której wynika, iż uzgodnieniu podlega tylko projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organy administracji art. 106 k.p.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż jak to zostało już wyżej wskazane, że nie było podstaw do występowania przez organ prowadzący postępowania główne z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż była to decyzja odmawiająca ustalenia tychże warunków. Nadto stwierdzić należy, iż art. 106 § 1 - § 6 k.p.a. nie jest dla organu administracji prowadzącego postępowanie główne źródłem obowiązku dokonania uzgodnienia, tylko określa tryb uzgodnienia i formę, w jakiej uzgodnienie to następuje. Naruszenie

Sygn. akt IV SA/Wa 925/10

tego przepisu mogłoby więc nastąpić, tylko wówczas gdyby organ prowadzący postępowanie główne uzgadniał projekt decyzji w innym trybie lub innej formie niż to przewiduje art. 106 § 1 - § 6 k.p.a.

Zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7 k.p.a. jest, zdaniem Sądu, niezasadny. Stan faktyczny niezbędny do wydania decyzji został należycie wyjaśniony. Obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie oznacza obowiązku wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony w sytuacji, gdy przepisy prawa na wydanie takiej decyzji nie pozwalają.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Z przepisu tego wynika, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W przedmiotowej sprawie postępowanie było dwuinstancyjne. Sprawa rozpoznana została przez organ I oraz organ II instancji. Nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy istotnie nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jednakże uchybienie to nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ II instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu decyzji przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podnoszone w odwołaniu argumenty nie podważają prawidłowości stanowiska organu administracji.

Nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji okoliczność, iż działka posiada tzw. dobre sąsiedztwo. Dokonywanie przez organ I instancji oceny, czy działka posiada dobre sąsiedztwo było zbędne w sytuacji, gdy organ ten stwierdził, że zaistniała dalej idąca przesłanka odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, jaką jest niespełnienia przez nieruchomość, na której miałaby być realizowana inwestycja wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie ma także znaczenia okoliczność, iż działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej. Okoliczność ta nie była bowiem podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Nie ma również znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji podniesiony w odwołaniu argument, iż podział działek został zaakceptowany przez właściwe urzędy oraz, że wytyczona została droga dojazdowa,

Sygn. akt IV SA/Wa 925/10

co zdaniem skarżących sugeruje przyszły sposób użytkowania działki. Okoliczności te również nie były powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Okoliczność, iż wnioskowany sposób zagospodarowania działki nie odbiega od zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich nie zmienia faktu, iż działka skarżących nie spełnia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew twierdzeniom skarżących Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych nie wydaje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Zmiana taka może zostać dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Nie mógł być podstawą uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji argument, iż na sąsiednich działkach znajdują się domy jednorodzinne, a działki te są działkami rolnymi i zakrzewionymi. Nie jest rolą organu administracji badanie prawidłowości decyzji wydanych w stosunku do innych nieruchomości. Inne działki mogły być objęte zgodą na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zgodą taką nie były objęte, a wydano np. decyzję ustalającą warunki zabudowy na działce leśnej to decyzja taka wydana byłaby z naruszeniem prawa. Okoliczność, iż w innej sprawie organ administracji być może wydał błędną decyzję nie oznacza, że w sprawie dotyczącej skarżących także winna być wydana decyzja naruszająca prawo.

Nie mógł być podstawą uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji argument, iż Plan Rozwoju Lokalnego Gminy B. na lata 2006 - 2013 uchwalony przez Radę Miejską Uchwałą z [...] lutego 2006 roku, nr [...] zakłada poprawę warunków życia mieszkańców gminy B. m.in. poprzez rozwój budownictwa mieszkaniowego. Uchwalenie tego rodzaju dokumentu nie wyłącza obowiązku spełnienia przez należącą do inwestora nieruchomość wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obowiązek zapewnienia stronom postępowania możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz przedstawienia dowodów wynika z art. 10 § 1 k.p.a., a nie z art. 77 § 1 - § 4 k.p.a. Akta sprawy wskazują, że organ pierwszej instancji powiadomił skarżących o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami

Sygn. akt IV SA/Wa 925/10

sprawy jak również o możliwości zgłaszania uwag i wniosków. Korespondencja zawierająca to pismo nie została jednak przez skarżących odebrana. Skarżący nie zostali wprawdzie powiadomieni o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Żadne nowe dowody nie mogłyby podważyć ustalenia organu administracji, iż działka skarżących nie spełnia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.