II GSK 1907/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2022-10-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 148/22	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 133 § 1 , art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1, art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2020 nr 0 poz 110; art. 11 pkt 1; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 784; § 5 ust. 1 pkt 5, § 8 ust. 1; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D (... ) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 148/22 w sprawie ze skargi D (... ) na akt Starosty Bialskiego z dnia 9 marca 2020 r. nr Km.7120.5.2020.JS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmian stałej organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., (sygn. akt III SA/Lu 148/22) oddalił skargę D (...) (dalej przywoływani jako: "Skarżący", "Strony") na akt Starosty Bialskiego z dnia 9 marca 2020 r. nr Km.7120.5.2020.JS, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmian stałej organizacji ruchu.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:

1. D (...)wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na zarządzenie Starosty Bialskiego z dnia 9 marca 2020 r. w innej nr (...) wraz z włączeniem do drogi powiatowej nr (...), gm. sprawie zatwierdzenia projektu zmian stałej organizacji ruchu w ciągu drogi (...), nr ew. (...).

Zaskarżonemu zarządzeniu Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków zarządzania ruchem", poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, mimo iż opis techniczny nie zawierał prawidłowej charakterystyki drogi oraz ruchu na drodze;

- § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności wprowadzenia nowej organizacji ruchu;

- § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu, mimo iż projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego a projekt jest niezgodny z przepisami dotyczącymi warunków umieszczenia na drogach znaków i innych urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu, mimo iż projektowana organizacja ruchu nie uwzględnia potrzeb społeczności lokalnej.

W uzasadnieniu zarzutów Skarżący podnosili, że opis techniczny, który został załączony do wniosku, ma charakter ogólnikowy. Charakterystyka ruchu drogowego uzupełniona przy piśmie z dnia 5 marca 2020 r., ogranicza się wyłącznie do sprawozdania z dwukrotnych pomiarów dokonanych w marcu 2019 r., nie odnosi się natomiast do występujących utrudnień lub zagrożeń związanych z ruchem drogowym. Skarżący zarzucili, że projekt zatwierdzony przez Organ nie zawiera prawostronnego zwężenia jezdni (znak A-12b) na drodze (...), na której jezdnia zwęża się do 4,5 m. Ponadto, nie wprowadza znaku B-25 (zakaz wyprzedzania), likwiduje linię podwójnie ciągłą (P-4), co pogarsza bezpieczeństwo na skrzyżowaniu. W strefie zamieszkania o gęstej zabudowie zastosowano błędnie znak B-33 (ograniczenie prędkości do 30 km/h). W ocenie Skarżących odpowiednim oznakowaniem byłby znak D-40 (strefa zamieszkania), powodujący pierwszeństwo pieszych, co uzasadnione jest brakiem poboczy oraz ograniczenie prędkości do 20 km/h. Skarżący wskazali, że powyższe uzasadnione jest faktem, że przy ulicy znajduje się przedszkole, gabinet stomatologiczny, gabinet protetyczny. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu narusza, zdaniem Skarżących, art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm., dalej jako "p.r.d."), poprzez ustawienie znaku B-33 zamiast oznakowania znakiem D-40. Skarżący podnosili, że bezzasadnie został zlikwidowany znak poziomy P-4 (linia podwójna ciągła). Brak tej linii powoduje chaos na skrzyżowaniu

i zajeżdżanie drogi przeciwnym pasem.

Skarżący zarzucili, że projekt organizacji ruchu nie zwiera żadnych danych, jaki wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców ul. A. ma nośność i stabilność konstrukcji drogi wybudowanej na dojazdy do 22 posesji położonych przy ul. A. w R.. Zarzucili, że droga nie posiada wymaganej szerokości dla klasy dróg lokalnych. Brak jest chodników, poboczy, pól widoczności na włączaniu się do drogi powiatowej. Szerokość drogi uniemożliwia prawidłowe omijanie lub wyprzedzanie innych pojazdów, a także bezpieczne poruszanie się na drodze pieszych przy przyjęciu projektu organizacji ruchu zatwierdzonego zaskarżonym zarządzeniem.

Skarżący podnieśli, że posiadają interes prawny do wniesienia skargi, gdyż wszyscy są właścicielami nieruchomości położonych przy przedmiotowej drodze gminnej, której dotyczy zmiana organizacji ruchu. Organizacja ruchu ma w tej sytuacji wpływ na dostępność, bezpieczeństwo oraz komunikację z nieruchomościami Skarżących.

2. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Starosta podniósł, że wbrew zarzutom skargi przedmiotowy projekt organizacji ruchu zawiera opis techniczny wraz z pełną charakterystyką drogi i ruchu na drodze. Projekt spełnia też wymogi z § 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 powołanego rozporządzenia co do skali. Organ podniósł, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu posiada pozytywne opinie wszystkich wymaganych przepisami prawa organów, a mieszkańcy ul. A.

w R. wielokrotnie występowali o informacje oraz przedstawiali Staroście swoje opinie co do różnych aspektów organizacji ruchu na tej ulicy. Staroście znane też było stanowisko w tej sprawie Wójta Gminy Biała Podlaska czyli organu inicjującego zmiany w organizacji ruchu na ul. A.. Organ podkreślił, że mieszkańcy ul. A. zapoznali się z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu, co wynika z pisma z dnia 30 lipca 2020 r. i nie wnosili żadnych uwag oraz wniosków

o wprowadzenie zmiany organizacji ruchu. Dopiero takie wnioski pojawiły się w skardze. W kontekście zarzutów skargi Starosta wyjaśnił, że w strefie zamieszkania dozwolone jest parkowanie w wyznaczonych miejscach. Szerokość jezdni ul. A.nie pozwala zaś na wyznaczenie takich miejsc. Także z uwagi na szerokość jezdni znak P-4 nie może być zastosowany, zgodnie z pkt 2.2.1 Załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych"). Organ podkreślił również, że droga gminna, ul. A. posiada pas drogowy o szerokości 9 m oraz jezdnię o szerokości 5 m i pozostawiono miejsce na pobocza, by pieszy mogli się swobodnie nimi poruszać. Organ zauważył, że zmiana organizacji ruchu wynika ze zmiany statusu ul. A. z drogi wewnętrznej na drogę gminną nr 121088L (...)oraz powstaniem całego ciągu drogi gminnej o nawierzchni utwardzonej w związku

z powstaniem nowego osiedla mieszkaniowego i konieczności zapewnienia dróg dojazdowych. Organ wyjaśnił, że skargę na organizację ruchu złożyli tylko mieszkańcy ul. A.. W ocenie Starosty pojęcia "społeczności lokalnej", w świetle regulacji § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, nie można utożsamiać tylko z mieszkańcami ul. A.. Organ wskazał, że zasadnym było uwzględnienie również potrzeb komunikacyjnych mieszkańców nowego osiedla położonego w bliskiej odległości ul. A.. Organ zauważył również, że zarządzanie na drodze jest procesem ciągłym i nie jest to akt ustalany raz na zawsze, lecz może podlegać zmianom.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 5 lipca 2022 r., orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia dotyczącego zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., (sygn. akt I OPS 14/13). Podkreślając, że kwestia interesu prawnego Skarżących nie była zresztą okolicznością kwestionowaną przez Organ.

Sąd I instancji podkreślił, że jak podnosił Organ, i co wskazano w opisie technicznym do projektu, zmiana organizacji ruchu wynikła ze zmiany statusu ul. A.z drogi wewnętrznej na drogę gminną nr (...) Sądowi z urzędu wiadomym było, że uchwałą Rady Gminy z 17 czerwca 2019 r. nr (...)

w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie ich przebiegu na terenie gminy Biała Podlaska działce nr (...) (działka na której biegnie droga,

i której dotyczy sporne zarządzenie w przedmiocie zmiany stałej organizacji ruchu) nadano kategorię drogi gminnej.

Sąd I instancji podkreślił, że z zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia wynika, że Skarżący podnoszą przede wszystkim naruszenie przez Organ § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 8 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, zasadniczo poprzez ogólnikowy opis techniczny, brak prawostronnego zwężenia jezdni (znak A12b) na drodze (...), na której jezdnia zwęża się do 4,5 m., brak wprowadza znaku B-25 (zakaz wyprzedzania), bezpodstawną likwidację linii podwójnej ciągłej (P-4), błędne zastosowanie znaku B-33 (ograniczenie prędkości do 30 km/h) zamiast wprowadzenie znaku D-40 (strefa zamieszkania) oraz brak uwzględnienia potrzeb społeczności lokalnej.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów Sąd I instancji wskazał, że znajdująca się w aktach charakterystyka drogi i ruchu drogowego na drodze gminnej nr (...) zawiera między innymi: ogólne parametry istniejącej drogi, charakterystykę ruchu drogowego, obliczenie średniego dobowego ruchu, obliczenie rodzajowej struktury pojazdów, natężenie ruchu pojazdów i pieszych. Szczegółowe informacje dotyczące stanu istniejącej drogi zostały zawarte w pkt. 1.1 Opisu technicznego projektu - Stan istniejący oraz projektowane zmiany w oznakowaniu pionowym i poziomym. W tym punkcie wskazano też, że zmiana organizacji ruchu wynika ze zmiany statusu ul. A z drogi wewnętrznej na drogę gminną nr (...)oraz powstaniem całego ciągu drogi gminnej o nawierzchni utwardzonej (bitumicznej i betonowej).

Zatem w ocenie Sądu I instancji, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, przedmiotowy projekt zmiany organizacji ruchu zawiera opis techniczny wraz z pełną charakterystyką drogi i ruchu na drodze. Skarżący zarzucając zresztą zbytnią ogólnikowość opisu technicznego nie wskazali w istocie w czym upatrują jego braków. Zarzucili, że charakterystyka ruchu ogranicza się wyłącznie do sprawozdania z dwukrotnych pomiarów dokonanych w marcu 2019 r. i nie odnosi się do występujących utrudnień lub zagrożeń z "utrudnień i zagrożeń związanych z ruchem drogowym" w świetle okoliczności tej konkretnej sprawy. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, co do tylko dwukrotnych pomiarów ruchu dokonanych w marcu 2019 r., w sytuacji gdy przepisy prawa tego obowiązku nie uszczegóławiają. Istotne są natomiast wnioski jakie z tej analizy wypływają. Jak ustalono średni ruch dobowy to 162 pojazdy na dobę. Ruch kołowy odbywa się dwukierunkowo z małym natężeniem. Ruch pieszy jest niewielki, określany jako ruch gospodarczy (20 osób na dobę, w tym 10 osób < 20 lat, 8 osób - 20-40 lat i 2 osoby > 40 lat).

Tym samym zarzuty skargi co do naruszenia regulacji § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem Sądu I instancji uznał za chybione. Przedmiotowy projekt posiada także plan orientacyjny w skali 1:20 000 oraz plan sytuacyjny w skali 1:1 000 i zawiera lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych oraz parametry geometrii drogi. Zatem spełnia wymagania przewidziane § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 omawianego rozporządzenia.

W kontekście zarzutu naruszenia § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, Sąd I instancji stwierdził, że trafnie zauważa organ regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z podjęcia dodatkowych, wymienionych w tym przepisie działań zmierzających do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. Jak przy tym wskazał Organ, a Skarżący tych twierdzeń nie podważyli, mieszkańcy ul. . zapoznali się z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu. Nie wnosili żadnych uwag oraz wniosków o wprowadzenie zmiany organizacji ruchu. Dopiero na etapie skargi przedstawili swoje zastrzeżenia. Jak wynika z przedmiotowego projektu, projekt uzyskał akceptację Wójta Gminy Biała Podlaska, Zarządu Dróg Powiatowych w Białej Podlaskiej w zakresie drogi powiatowej i Komendanta Miejskiego Policji.

W ocenie Sądu I instancji brak również podstaw do podzielnia zarzutów skargi, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz o niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczenia na drogach znaków i innych urządzeń bezpieczeństw ruchu drogowego, co w ocenie Skarżących powinno skutkować odrzuceniem przedmiotowego projektu, w świetle treści § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem. Otóż istotnie przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu właściwy organ powinien się kierować zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego i powinien umotywować przyjęte rozwiązania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku na drodze. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, wymagania te zostały spełnione. Sąd I instancji uznał, że, zastosowanie znaku B-33 czy dodatkowe umieszczenie znaku A-17, było uzasadnione i wpływało na poprawę bezpieczeństwa ruchu, uznając za istotne, że projekt zawiera znak A-12a (zwężenie jezdni - obustronne) od drugiej strony ((...)), gdzie jednia rzeczywiście znacznie ulega zwężeniu, bo z 7 m zwęża się do 5 m. Ponadto zauważyć trzeba, że zastosowanie wszelkiego oznakowania musi być czytelne dla uczestników ruchu i zastosowanie danego możliwego znaku nie może być oderwane od okoliczności konkretnego przypadku. Tym bardziej, że po wprowadzeniu nowej organizacji ruchu nie wystąpiły żadne zdarzenia drogowe, co potwierdza dołączone do akt pismo Komendy Miejskiej Policji w Białej Podlaskiej z dnia 30 marca 2022 r.

Sąd I instancji podkreślił, że słusznie podnosił Organ, że zarządzanie na drodze jest procesem ciągłym, a podejmowanie właściwych czynności przez zarządcę danej drogi jest podyktowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa na drodze i prawidłowego utrzymania dróg. W związku z tym nie jest to akt ustalany raz na zawsze, lecz może podlegać zmianom. Zarządzanie ruchem to stosownie przepisów prawa a nie ich stanowienie. Właściwą organizację ruchu stanowi zespół czynników, mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa a realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy, mając wszystko powyższe na uwadze, uznać należy, że zaskarżony akt prawa nie narusza.

4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Skarżący wnosząc

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

Przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię:

1). § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z poźn. zm.), poprzez przyjęcie przez WSA w Lublinie, iż opis techniczny do projektu zmian stałej organizacji ruchu ciągu drogi gminnej nr (...)odpowiada warunkom formalnym

i mógł stanowić podstawę zatwierdzenia organizacji ruchu,

2). § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z poźn. zm.), o ile WSA uznał, iż przepis ten nie nakłada na organ obowiązku szczegółowego rozpatrzenia wątpliwości związanych z projektem,

3). § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z poźn. zm.), poprzez przyjęcie, iż nie zaistniała żadna z przesłanek skutkująca odrzuceniem projektu organizacji ruchu wskazanych w tych przepisach,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1). art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty Bialskiego z dnia 9 marca 2020 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zmian stałej organizacji ruchu

w ciągu drogi gminnej o nr (...), nr (...).,

2). art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd uznał, że organ przeprowadził merytoryczną analizę projektu, w szczególności pod kątem braku przesłanek do jego odrzucenia z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zgodności z potrzebami społeczności lokalnej,

3). art. 133 § 1 p.p.s.a., o ile Sąd błędnie przyjął, bez podstawy w aktach sprawy, iż Skarżący zapoznali się z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu i nie wnosili żadnych uwag do wprowadzonej organizacji ruchu, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy nie wynika by Skarżący posiadali wiedzę o wniesieniu projektu do Starosty Bialskiego przez wydaniem przez Organ decyzji o zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawili argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

5. Starosta Bialski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

6. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania sądowego, o których mowa w § 2 tego przepisu. Skarga kasacyjna została zatem poddana ocenie w zakresie podniesionych w niej zarzutów.

7. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżący wskazali na art. 135 w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., twierdząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie oddalił skargę, mimo iż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia Starosty. Zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Art. 135 p.p.s.a. określa zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny i nie stanowi samodzielnej podstawy wzruszenia wyroku. Aby wykazać jego naruszenie, należało wskazać konkretną kwalifikowaną wadę aktu, skutkującą nieważnością. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak wskazania, która z przesłanek nieważności miałaby w niniejszej sprawie zachodzić, ani w jaki sposób Sąd I instancji uchybił obowiązkowi ich zbadania. Spór dotyczący trafności przyjętych rozwiązań organizacji ruchu nie jest tożsamy

z występowaniem wad nieważnościowych aktu.

8. Nie znajduje również podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwala na prześledzenie toku jego rozumowania oraz umożliwia kontrolę kasacyjną. Sąd ten wskazał podstawę prawną zaskarżonego aktu, przedstawił argumentację dotyczącą charakteru prawnego zatwierdzenia organizacji ruchu oraz odniósł się do zarzutów dotyczących treści projektu, w tym do zastosowanego oznakowania oraz zarzutu braku uwzględnienia potrzeb społeczności lokalnej. Uzasadnienie wyroku nie musi zawierać szczegółowej polemiki technicznej z każdą propozycją rozwiązania prezentowaną przez stronę skarżącą; obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadza się do przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający ocenę jego zgodności z prawem. Wymóg ten został w sprawie spełniony. Nawet gdyby uznać, że uzasadnienie mogło być bardziej rozbudowane, nie wykazano, aby ewentualna skrótowość miała istotny wpływ na wynik sprawy.

9. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., oparty na twierdzeniu, że Sąd I instancji bez podstawy w aktach sprawy przyjął, iż Skarżący zapoznali się z projektem organizacji ruchu i nie wnosili do niego uwag przed jego zatwierdzeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że rozpoznając sprawę na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w oparciu o akta sprawy administracyjnej, nie zaś na podstawie twierdzeń stron oderwanych od zgromadzonego materiału. W sprawie zasadnicze elementy stanu faktycznego, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia, wynikały z projektu organizacji ruchu, opinii właściwych organów oraz dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych.

Nawet jednak przyjmując, że Sąd I instancji w sposób zbyt stanowczy sformułował ocenę dotyczącą momentu zapoznania się przez Skarżących

z projektem, okoliczność ta nie miała charakteru rozstrzygającego dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było zatwierdzenie organizacji ruchu - akt o charakterze generalnym, wydany w oparciu o przepisy Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia wykonawczego. Postępowanie w tym przedmiocie nie ma charakteru klasycznego postępowania administracyjnego z udziałem stron w znaczeniu procesowym, a rozstrzygnięcie nie jest uzależnione od uprzedniego zgłoszenia przez mieszkańców uwag do projektu.

O wyniku sprawy przed Sądem I instancji przesądziła ocena zgodności projektu z wymogami określonymi w § 5 i § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz brak wykazania przez Skarżących sprzeczności przyjętych rozwiązań z przepisami prawa. Ewentualna wadliwość ustaleń w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej nie mogła zatem wywrzeć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

10. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. projekt organizacji ruchu powinien zawierać opis techniczny obejmujący charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Przepis ten nie określa minimalnej liczby przeprowadzonych pomiarów ani szczegółowej metodologii opracowania charakterystyki ruchu. Wymaga natomiast przedstawienia danych pozwalających organowi na dokonanie merytorycznej oceny projektu. Z akt sprawy wynika, że projekt zawierał opis istniejącego stanu drogi, analizę natężenia ruchu, strukturę rodzajową pojazdów, informacje o ruchu pieszych oraz uzasadnienie projektowanych zmian oznakowania. Skarżący w istocie nie wskazali, którego konkretnego elementu wymagającego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia projekt nie zawierał, ograniczając się do ogólnego twierdzenia o jego "ogólnikowości". Taka argumentacja nie pozwala na przyjęcie naruszenia prawa w drodze błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu.

11. Zarzut dotyczący § 8 ust. 1 rozporządzenia również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten określa możliwe rozstrzygnięcia organu po dokonaniu analizy projektu organizacji ruchu i ma charakter kompetencyjny. Nie wprowadza bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w każdej sprawie, lecz pozostawia organowi ocenę, czy projekt wymaga zwrotu do poprawy albo odrzucenia. W niniejszej sprawie projekt uzyskał wymagane opinie właściwych podmiotów, zawierał opis techniczny oraz nie wykazano jego sprzeczności z przepisami technicznymi. Kasator nie wskazał, jakie konkretne wątpliwości prawne lub techniczne Organ miał obowiązek dodatkowo badać i w jaki sposób ich zaniechanie mogło wpłynąć na rozstrzygnięcie.

12. Najdalej idące zarzuty dotyczyły naruszenia § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia, a więc twierdzenia, że projekt zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz nie uwzględnia potrzeb społeczności lokalnej. W tym zakresie przypomnieć należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem o charakterze generalnym, podejmowanym w ramach kompetencji określonych w art. 10 ust. 5 i 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ zarządzający ruchem ma obowiązek zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego oraz uwzględnić potrzeby społeczności lokalnej, przy jednoczesnym efektywnym wykorzystaniu dróg publicznych. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie dotyczy zgodności aktu z prawem, nie zaś wyboru najbardziej pożądanego z punktu widzenia poszczególnych mieszkańców rozwiązania technicznego.

Skarżący podnosili zastrzeżenia co do braku określonych znaków (m.in. D-40, B-25), rezygnacji z oznakowania poziomego P-4 czy zastosowania znaku B-33. Są to zagadnienia mieszczące się w zakresie oceny technicznej projektu. Aby skutecznie zarzucić naruszenie § 8 ust. 5 rozporządzenia, należało wykazać, że przyjęte rozwiązania pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami regulującymi warunki umieszczania znaków drogowych albo powodują realne i obiektywnie stwierdzalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Takiego wykazania w skardze kasacyjnej nie dokonano. Również w odniesieniu do § 8 ust. 6 rozporządzenia nie można zgodzić się z tezą, że pojęcie "społeczności lokalnej" należy utożsamiać wyłącznie

z mieszkańcami bezpośrednio przyległej ulicy. Organ był uprawniony do uwzględnienia interesu szerszego kręgu użytkowników drogi, zwłaszcza w związku ze zmianą jej statusu i powstaniem nowej zabudowy mieszkaniowej.

13. W istocie zarzuty kasacyjne zmierzają do ponownej oceny przyjętej organizacji ruchu pod kątem jej celowości i optymalności. Postępowanie kasacyjne nie służy jednak zastępowaniu organów właściwych w podejmowaniu decyzji technicznych, lecz kontroli prawidłowości wyroku Sądu I instancji pod względem zgodności z prawem. W sprawie nie wykazano ani błędnej wykładni przepisów rozporządzenia, ani ich niewłaściwego zastosowania.

14. Wobec nieskuteczności wszystkich podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.