II SA/Ol 674/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-14	
Data wpływu	2016-05-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Janina Kosowska /przewodniczący/
S. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 199; art.28 ust.1, art. 15 ust.2 pkt.6; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 14 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miłomłynie z dnia 26 lutego 2016 roku nr XX/109/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miłomłyn w miejscowości Liwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 3 ust. 1 pkt 10, 11 i 14 oraz § 24 ust. 2 pkt 2.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w M podjęła w dniu "[...]". uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M w miejscowości L.

Na powyższą uchwałę skargę wniósł Wojewoda, reprezentowany przez r.pr. D. K., domagając się stwierdzenia nieważności § 3 pkt 14 i § 24 pkt 2 uchwały. W uzasadnieniu podano, że w § 3 pkt 14 zaskarżonej uchwały rada gminy zdefiniowała pojęcie intensywności zabudowy w sposób odmienny niż czyni to ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), określając wskaźnik intensywności zabudowy jako parametr wyrażony udziałem powierzchni zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej, przy przyjęciu, że powierzchnia całkowitej zabudowy odnosi się do wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków (§3 pkt 11 uchwały). Jak podano art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, czyli w stosunku do powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji, nie tylko nadziemnych. Podniesiono, że wyznaczone w planie wskaźniki intensywności zabudowy na podstawie definicji ustawowej i uchwalonej odniosą inny skutek w przestrzeni zagospodarowywanej, jednakże uchylenie uchwały w części (w wyżej wskazanym zakresie) nie uniemożliwi racjonalnego zagospodarowania terenu. Wyjaśniono, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Ponadto wskazano, że w § 24 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rada, poprzez przyjęcie postanowienia, które umożliwia faktycznie dowolne lokalizowanie dojazdów, zatok postojowych oraz ścieżek rowerowych, przejść i ciągów pieszych na gruntach rolnych, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Przedmiotowy plan, we wskazanym powyżej zakresie, nie wypełnia podstawowych wymogów ustawowych, co do jednoznacznego przeznaczenia danego terenu. Powołane ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz doprowadzać do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Tego typu ustalenia powodują przy tym niepewność planistyczną, bo to którędy ostatecznie będzie przebiegała infrastruktura, drogi itd. zadecyduje inny podmiot (organ lub władający nieruchomością itp.) w bliżej nieokreślonej procedurze. Wskazano, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wspólnie z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych, podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz M wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że definicja intensywności zabudowy uwzględniająca jedynie kondygnacje naziemne często jest stosowana w praktyce urbanistycznej. Wskaźnik ten bowiem (wraz ze wskaźnikiem wysokości, powierzchni zabudowy) w sposób rzeczywisty reguluje możliwości zabudowy terenu postrzeganego w przestrzeni (kondygnacje podziemne nie kształtują przestrzeni). Wyjaśniono, że przystępując do prac nad planem zagospodarowania przestrzennego w 2014r. analizowane były między innymi uchwalone i obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w województwie warmińsko-mazurskim i z analizy tej wynikało, że przyjęta definicja nie budzi zastrzeżeń Wojewody. Natomiast ustalenia natomiast w zakresie dopuszczenia lokalizowania dojazdów, zatok postojowych oraz ścieżek rowerowych, przejść i ciągów pieszych na gruntach rolnych wynikają z potrzeb, które mogą się ujawnić dopiero w trakcie obowiązywania planu w zakresie m.in. potrzeby utwardzenia fragmentów wydzielonych i istniejących dróg polnych lub urządzania w ich granicach turystycznych tras rowerowych, zatok postojowych oraz potrzeba urządzenia dojazdów, przejść i ciągów pieszych poza wyznaczonymi w planie terenami dróg publicznych oraz ciągów pieszo-jezdnych. Wskazano, że zapisy takie są stosowane z powodzeniem w wielu planach zagospodarowania przestrzennego na terenie województwa małopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż podniesione w skardze zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 u.s.g. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako: u.s.g.) stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W ocenie Sądu przy uchwalaniu kontrolowanego planu Rada dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w części określonej w wyroku.

Wskazać należy, że Wojewoda zarzucił odmienne od ustawowego zdefiniowanie w zaskarżonej uchwale wskaźnika intensywności zabudowy, określonego jako parametr wyrażony udziałem powierzchni zabudowy w powierzchni terenu działki przy przyjęciu, że powierzchnia całkowitej zabudowy odnosi się do wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków. Przy czym wskazał, że w związku z tym wnosi o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 14 uchwały (powinno być: § 3 ust. 1 pkt 14 uchwały). W ocenie Sadu zarzut Wojewody jest uzasadniony, ale winien skutkować także stwierdzeniem nieważności § 3 ust. 1 pkt 10 i pkt 11 uchwały, bo także te zapisy zawierają definicje odmienne od ustawowych.

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353) zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy nie była uprawniona do regulowania, czy też doprecyzowania takich pojęć jak: wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchnia całkowitej zabudowy i powierzchnia całkowita budynku. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". W zaskarżonym planie uregulowania te zostały sformułowane w sposób odmienny. W § 3 ust. 1 pkt 14 uchwały wskaźnik intensywności zabudowy został bowiem określony jako parametr wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu działki budowlanej, co już stanowi modyfikację zapisu ustawowego. Dodatkowo w § 3 ust. 1 pkt 11 określono, że powierzchnia całkowitej zabudowy to suma powierzchni całkowitych budynków w obrębie działki budowlanej, a nie zabudowy – jak stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego zabudowa to nie tylko budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, ale także budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Ponadto w § 3 ust. 1 pkt 10 zdefiniowano powierzchnię całkowitą budynku jako sumę powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku, podczas gdy powołany przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera ograniczenia wyłącznie do kondygnacji nadziemnych. Zatem powołane regulacje wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 115, § 116, § 118, §136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002r. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 961/10, dostępne w Internecie).

Trafnie także podniesiono w skardze, że zapis zawarty w § 24 ust. 2 pkt 2 uchwały (w skardze mylnie wskazano § 24 pkt 2), dopuszczający na trenach rolniczych lokalizację dojazdów, zatok postojowych oraz ścieżek rowerowych, przejść i ciągów pieszych bez określenia linii rozgraniczających te tereny narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiący, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o rożnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tej kompetencji gmina nie może przenosić na inne podmioty i nie może pozostawiać rozwiązań w tym zakresie w gestii inwestorów. Takie działanie organu gminy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Należy przy tym wyjaśnić, że uchwalając plan miejscowy rada ma obowiązek stosowania się do wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przede wszystkim wynikających z art. 15 u.p.z.p., nie zaś kierować się zasadami urbanistyki, czy też względami praktycznymi. W związku z tym argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę odnośnie stosowanej praktyki urbanistycznej, czy też potrzeb, jakie mogą się ujawnić dopiero w trakcie obowiązywania planu mają charakter argumentacji pozaprawnej i w żadnym wypadku nie uzasadniają odstępstw od wymogów określonych przepisami prawa.

Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę oraz podniesionych przez pełnomocnika Burmistrza w trakcie rozprawy przed tut. Sądem wyjaśnić należy, że nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie. Okoliczność, że – zdaniem Burmistrza - analogiczne zapisy znajdują się w innych uchwałach zatwierdzających miejscowe plany, nie kwestionowanych przez organ nadzoru nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie. Sąd jest bowiem uprawniony wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu, a w związku z tym nie może dokonywać oceny innych aktów prawa miejscowego, funkcjonujących w obrocie prawnym. Natomiast fakt, że Wojewoda nieprecyzyjnie wskazał zakwestionowane zapisy planu nie ma znaczenia dla oceny zasadności skargi, gdyż z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w wyroku.