Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółki akcyjnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 107/20 w sprawie ze skargi B.W. i M.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia od B.W. i M.W. na rzecz P. spółki akcyjnej z siedzibą w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 107/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W. i M.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 października 2019 r. nr 3358/2019 w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 14 maja 2019 r. nr 551/GM/2019; 2. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B.W. i M.W. solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 70, 74-79v akt sądowych).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 27 czerwca 2018 r., B.W. i M.W. (dalej wnioskodawcy lub skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego P.K., wystąpili do Starosty Warszawskiego Zachodniego (dalej Starosta) o ustalenie i wypłatę odszkodowania, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej ugn), za zajęcie nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] z obr. [...], gmina [...], na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1982 r. nr UA-8381-B/77/82 (dalej decyzja z 4 września 1982 r.).

Zgodnie z wykazem właścicieli lub użytkowników gruntów, przez które przebiega linia elektroenergetyczna 400 kV [...], stanowiącym załącznik do decyzji z 4 września 1982 r., pod poz. nr 160 i 164 jako właściciela lub użytkownika działki [...], i [...], wpisano Z.S. c. S.; pod pozycją nr 161 jako właściciela lub użytkownika działki [...] (cz. działki [...]) wpisano M.J. c. S.

Starosta ustalił, że w dniu 14 września 1984 r. właścicielami poniżej wskazanych działek byli: 1. działki nr [...] (dawna działka nr [...], w 2010 r. uległa podziałowi na dz. ew. [...], [...], [...]) – Z.S. c. S.; 2. działki nr [...] (dawniej działka nr [...], odpowiadająca części dawniej działki nr [...]) – J.W.M. c. S.; 3. działki nr [...] (dawna działka nr [...]) – Z.S. c. S.

Postanowieniem z 12 grudnia 1988 r., sygn. akt II Ns 1138/88 Sąd Rejonowy dla Warszawy-Pragi w Warszawie stwierdził, że gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku po J.M. nabyli z mocy ustawy: siostry A.C.M., M.J.K. z d. MM., Z.A.S. z d. M. i brat K.W.M. każdy po 1/4 części spadku.

Umową w formie aktu notarialnego Rep A nr [...], sporządzonego 15 grudnia 1995 r. przed notariuszem B.W., A.C.M., M.J.K., Z.A.S. i B.W. działająca w imieniu i na rzecz K.W.M. znieśli współwłasności nieruchomości. Z.S. nabyła wówczas własność działki nr [...].

Umową darowizny z dnia 13 maja 1997 r. Rep A nr [...], przed notariuszem B.W., Z.S. darowała B.W. i M.W. własność działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu D., gm. [...].

Decyzją z 14 maja 2019 r. nr 551/GM/2019 (dalej decyzja z 14 maja 2019 r.), Starosta Warszawski Zachodni odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz B. i M.W. za zajęcie nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1982 r. nr UA-8381-B/77/82 zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Warszawa-Miasto na wejście w teren na obszar gruntów gminy [...] w celu budowy linii napowietrznej energetycznej 400 kV w relacji [...] od stanowiska słupa nr [...].

Starosta uznał, że brak jest podstaw do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem stron. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ugn, roszczenie o odszkodowanie przysługuje tylko osobie wywłaszczonej. W realiach niniejszej sprawy, Starosta ustalił, że z roszczeniem wystąpili następcy prawni pod tytułem syngularnym byłych właścicieli nieruchomości. Zdaniem organu I instancji, uprawnionymi do domagania się odszkodowania mogą być osoby, które nabyły tę nieruchomość w drodze dziedziczenia, a nie osoby, które nabyły prawo do nieruchomości w drodze umowy darowizny po wybudowaniu urządzeń.

Starosta u[stali]ł, że prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności pod budowę ww. linii energetycznej nie zostało przeniesione w drodze sukcesji uniwersalnej - spadkobrania. B.W. i M.W. nie wstąpili w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela.

Wnioskodawcy nie są następcami prawnymi wywłaszczonych właścicieli przedmiotowych nieruchomości na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Jedynie wówczas służyłoby im, zdaniem organu, żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. Ustalenie, że wnioskodawcy nie są następcami prawnymi pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego, czyni ich żądanie bezzasadnym.

Decyzją z 9 października 2019 r. nr 3358/2019 (dalej decyzja z 9 października 2019 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) po rozpoznaniu odwołania B.W. i M.W. utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 14 maja 2019 r. nr 551/GM/2019 odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz B.W. i M.W. za zajęcie nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1982 r. nr UA-8381-B/ 77/82 zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Warszawa-Miasto na wejście w teren na obszar gruntów gminy [...] w celu budowy linii napowietrznej energetycznej 400 kV w relacji [...] od stanowiska słupa nr [...].

W uzasadnieniu Wojewoda obszernie przywołał poglądy sądów administracyjnych, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie, na podstawie art. 128 ust. 1 ugn jest "osoba wywłaszczona" - podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania wywłaszczenia. Na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną.

Wojewoda uznał, że samo przesądzenie charakteru tego żądania (roszczenia), tj. czy przyjmie się tezę o publicznoprawnym, czy cywilnoprawnym charakterze tego żądania, może mieć znaczenie wyłącznie dla rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne jest jego przeniesienie także w drodze sukcesji syngularnej.

Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ugn, brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela (wywłaszczonego lub jego spadkobiercę), w drodze umowy, na inny podmiot. Potwierdza to, zdaniem organu, dominujące orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Nie jest to roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać. Konkluzja ta jest uzasadniona charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Ponieważ prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Jedynie na gruncie stanowiska o cywilnoprawnym charakterze odszkodowania za wywłaszczenie można w ogóle sensownie rozważać, czy w związku ze zbyciem, przez poprzedniego właściciela, nieruchomości, na której zlokalizowane są urządzenia przesyłowe, doszło do przeniesienia na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie związanego z ograniczeniami wynikającymi z faktu zrealizowania tego zezwolenia.

W ocenie Wojewody brak jest dostatecznych podstaw do uznania takiego roszczenia za prawo związane z własnością nieruchomości. Roszczenie to nie dzieli losu prawnego nieruchomości, co oznacza, że przeniesienie prawa własności nieruchomości nie skutkuje "automatycznie" przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie za ww. wywłaszczenie. Do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby przynajmniej wyraźne zastrzeżenie (klauzula) w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębna umowa cesji roszczenia.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu treści aktu notarialnego z 13 maja 1997 r. nie odnalazł w jego treści zapisu o przejściu na nabywcę tej nieruchomości roszczenia o odszkodowanie za ww. wywłaszczenie - w postaci wyraźnego zastrzeżenia (klauzuli), ewentualnie na podstawie odrębnej umowy cesji roszczenia, dla nieruchomości stanowiących obecne działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] miasta [...].

B.W. i M.W., reprezentowani przez r. pr. P.K., wywiedli skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 9 października 2019 r., zaskarżając decyzję 9 października 2019 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie przepisów: 1. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez bezpodstawne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku ustalenia odszkodowania należnego osobom będącym właścicielami nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności lub spadkobiercom tych właścicieli (tj. w przypadku istnienia sukcesji uniwersalnej);

2. art. 7 i 77 kpa przez błędne uznanie, że skarżąca B.W. nie jest spadkobiercą osób, które były właścicielami nieruchomości w dacie wydania decyzji administracyjnej przez Naczelnika Gminy [...] w dniu 14 września 1982 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że B.W. jest spadkobiercą wraz ze swoją siostrą K.S. po zmarłej w dniu 7 sierpnia 2006 r. w Warszawie Z.A.S. zd. M. (matce B.W. i K.S.). Drugą z właścicielek działki w dniu wydania decyzji z 14 września 1982 r. była J.M. Spadek po J.M. nabyła na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia 12 grudnia 1988 r. sygn. akt II Ns 1138/88 m. in. Z.S. W sprawie stwierdzenia nabycia spadku po Z.A.S. z d. M. toczy się obecnie postępowania spadkowe przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie sygn. akt II Ns 602/19.

W ocenie skarżących, B.W. jest następca prawnym Z.S. i J.M. (które były właścicielkami nieruchomości w dacie wydania decyzji z 14 września 1982 r.) na podstawie sukcesji uniwersalnej co powoduje, że nawet przy przyjęciu wykładni zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw prawnych do odmowy wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących.

Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wnieśli o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu (k. 2-6, 9-11 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie (k. 14-14v akt sądowych).

Uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej uczestnik) wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości, o jakim mowa w art. 128 ust. 1 i 4 ung, jest roszczeniem o charakterze publicznoprawnym. Oznacza to, zdaniem uczestnika, że roszczenie to nie przechodzi na następców prawnych podmiotu wywłaszczonego, ani w trybie sukcesji uniwersalnej, ani w trybie sukcesji syngularnej (wyrok NSA z 1.12.2018 r. I OSK 352/17).

Na rozprawie dnia 11 września 2020 r. Sąd I instancji dopuścił uzupełniający dowodów z dokumentów załączonych do skargi: wniosku B.W. o stwierdzenie nabycia spadku po Z.S.; odpisu skróconego aktu zgonu Z.S. Pełnomocnik skarżących oświadczył, że termin rozprawy wyznaczono w sprawie spadkowej po Z.S. na 16 października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), orzekł jak w sentencji wyroku I SA/Wa 107/20.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej wskazane zasługują na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowił art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, zm. [z 2017 r. poz. 1509; z 2018 r. poz. 2348; z 2019 r. poz. 270, 492, 801,1309, 1589, 1716], dalej ugn), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie do art. 128 ust. 1 ugn, odszkodowanie za wywłaszczenie własności nieruchomości, [...] przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc osobie która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości.

Nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z "1961 r. Nr 18, poz. 94" [winno być "1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.", dalej uztwn lub ustawa z 1958 r.) - uw. NSA; k. 25 akt Starosty), stanowiący podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1982 r. nr UA-8381-B/77/82, odpowiada w swej treści [normatywnej] art. 124 ust. 1 ugn. Przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 [uztwn] albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 [ugn]. Art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 120 i art. 124-126 ugn, gdyż odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z art. 128 ust. 1, jak i art. 128 ust. 4 ugn. Co prawda ustawa rozróżnia pozbawienie praw (art. 129 ust. 5 pkt 3), wywłaszczenie (art. 128 ust. 1), zdarzenia, o których mowa w art. 120 i 124 - 126 (art. 128 ust. 4), wreszcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1), to jednak sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego pozbawienia prawa własności, a mieści w sobie również ograniczenie wynikających z niego uprawnień. W konsekwencji, jeśli mimo obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia praw (ograniczenia prawa własności) tego nie uczyniono pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn (wyrok NSA z 16.4.2015 r. I OSK 2035/13).

Podkreślenia wymaga, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie do także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ugn, a zatem także do obecnie kontrolowanej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z 27.2.2018 r. I OSK 908/16).

Decyzja Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1982 r. nr UA-8381-B/77/82 zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Warszawa-Miasto na wejście w teren na obszar gruntów gminy [...] w celu budowy linii napowietrznej energetycznej 400 kV w relacji [...] od stanowiska słupa nr [...], została skierowana do Z.S. W dacie ograniczenia prawa własności skarżący nie byli właścicielami przedmiotowych nieruchomości, której własność nabyli dopiero w 1997 r. Słusznie organy obu instancji wskazały, że własność działek nr: [...], [...], [...] skarżący nabyli w drodze sukcesji syngularnej, tj. na podstawie sporządzonej w dniu 13 maja 1997 r. przed notariuszem B.W., umowy darowizny, Rep A nr [...] [k. 113-110 akt Starosty].

Uszło jednak uwadze organów obu instancji, że B.W. jest potencjalnym następcą prawnym Z.S., która w dacie wydania decyzji z 14 września 1982 r. była właścicielką większości spornych działek (obecne działki nr [...], [...], [...]). Własność aktualnej działki nr [...] Z.S. nabyła w 1995 r. jako spadkobierca po J.M. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w przypadku potwierdzenia faktu spadkobrania przez B.W. po Z.S. (postępowanie sądowe w tej sprawie toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie pod sygn. akt II Ns 602/19), skarżąca B.W. będzie uprawiona do żądania odszkodowania, bowiem wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela.

Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd judykatury, zgodnie z którym prawo takie przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczone[j] - na podstawie sukcesji uniwersalnej. Sądowi znane są co prawda odmienne poglądy w powyższej kwestii, choćby zaprezentowane przez uczestnika. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ugn roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a właścicielem nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej został następca prawny, to może on zgłosić takie roszczenie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej i to bez względu na to, czy przyjmie się tezę o publicznoprawym, czy cywilnoprawnym charakterze tego żądania (wyroki NSA z: 12.4.2018 r. I OSK 1735/17; 31.1.2019 r. akt I OSK 972/17; 20.11.2019 r. I OSK 2930/18).

Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przez bezpodstawne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku ustalenia odszkodowania należnego osobom będącym właścicielami nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności lub spadkobiercom tych właścicieli (tj. w przypadku istnienia sukcesji uniwersalnej), w sytuacji gdy przywołany przepis wyraźnie stanowi o "osobie wywłaszczonej", nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują, by przejście prawa do uzyskania odszkodowania nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej, w tym umowy darowizny. W orzecznictwie sądowym jest prezentowany pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, bowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego ani też nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Nie będąc obciążeniem "przylegającym" do nieruchomości, roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości (wyroki: WSA w Białymstoku z 20.10.2005 r. II SA/Bk 408/05; WSA w Łodzi z 8.10.2008 r. II SA/Łd 353/08, cbosa). Roszczenia z tytułu obrotu prawnego nie uprawniają do żądania odszkodowania za nieruchomość. Prawo do odszkodowania nie może być skutecznie przeniesione w drodze umowy przeniesienia własności. Tego rodzaju wykładnia nie narusza art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji. Przy odmiennym rozumowaniu w lepszej sytuacji byłby nabywca nieruchomości niż spadkobierca osoby wywłaszczonej (wyrok WSA w Gliwicach z 6.4. 2018 r. II SA/Gl 100/18, Lex 2478170).

Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej (w przypadku osób fizycznych dokonuje się ona w drodze dziedziczenia), a nie syngularnej jak wywodzą skarżący. W wyniku sukcesji uniwersalnej na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości.

W tym względzie Sąd w pełni podzielił stanowisko organów, że nie można nabycia własności nieruchomości utożsamiać z przejęciem ogółu praw i obowiązków po osobie, której należy się odszkodowanie. Dołączona do akt sprawy umowa darowizny, zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 13 maja 1997 r. przed notariuszem B.W., Rep A nr [...], nie może zostać uznana za dokument potwierdzający, że prawa dotyczące roszczenia odszkodowawczego przeszły na skarżących. Stosownie do art. 1025 § 1 [i 2] ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 poz. 1145 ze zm., dalej kc) dokumentami potwierdzającymi przejście tego uprawnienia jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku oraz akt poświadczenia dziedziczenia.

Pomimo tego, że w niniejszej sprawie organy wiedziały, że B.W. jest córką Z.S., a zatem jest potencjalnym jej spadkobiercą, nie poczyniły na żadnym etapie postępowania jakichkolwiek czynności ustalenia czy strona dysponuje dokumentem potwierdzającym nabycie spadku po osobie uprawnionej do dochodzenia odszkodowania, czym w ocenie Sądu, naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa, co powoduje konieczność wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Organy nie poczyniły w niniejszej sprawie właściwych ustaleń faktycznych w sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestii spadkobrania po zmarłej Z.S.

Ponownie rozpoznając sprawę w tym zakresie organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wojewoda rozważy przede wszystkim zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a związanego z wynikiem postępowania spadkowego po Z.S. toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Żoliborza w Warszawie w sprawie II Ns 602/19. Kolejnym obowiązkiem organu będzie, w świetle uzupełnionego materiału dowodowego sprawy oraz stosowanie do treści art. 128 i 129 ugn - ustalić prawidłowy krąg podmiotów uprawionych do uzyskania odszkodowania - co następnie organ szczegółowo wyjaśni w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa (k. 70, 74-79v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła [..] S.A. z siedzibą w K. (dalej skarżąca kasacyjnie lub Spółka), reprezentowana przez r. pr. A.K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 107/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia: 1. jaki charakter prawny ma roszczenie o odszkodowanie z art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przez skazanie, czy ma ono charakter publicznoprawny, czy cywilnoprawny, w sytuacji gdy wyjaśnienie ww. kwestii jest przesądzające dla uznania dopuszczalności lub niedopuszczalności przeniesienia roszczenia na osobę trzecią w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego (art. 922 kc); 2. w jaki sposób - w przypadku przyjęcia, że roszczenie o odszkodowanie ma charakter publicznoprawny - przechodzi ono na spadkobierców (w drodze sukcesji generalnej), skoro przepisy kc - w tym o spadkobraniu (art. 922 i n. kc) - dotyczą jedynie praw i obowiązków o charakterze cywilnym w rozumieniu art. 1 kc, a brak przepisu szczególnego w prawie publicznym wskazującym na takie następstwo; 3. w jakim terminie - w przypadku przyjęcia, że roszczenie o odszkodowanie charakter cywilnoprawny - ulega ono przedawnieniu, w kontekście argumentacji, wedle której stosowanie kodeksu cywilnego w zakresie spadkobrania wymusza jednocześnie stosowanie kodeksu cywilnego także w zakresie przedawnienia (art. 118 kc); II. prawa materialnego: 1. art. 128 ust. 1 i 4 ugn przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej), w sytuacji gdy przywołany przepis wyraźnie stanowi o "osobie wywłaszczonej"; 2. art. 922 w zw. z art. 1 kc przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania jako prawo o charakterze publicznoprawnym wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu, w sytuacji gdy kodeks cywilny znajduje zastosowanie jedynie do stosunków cywilnoprawnych (praw o charakterze cywilnym); 3. art. 118 w zw. z art. 117 kc przez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie ich przy rozstrzyganiu sprawy, w sytuacji gdy roszczenie o odszkodowanie jako roszczenie majątkowe podlega przedawnieniu - przy braku przepisu szczególnego - zgodnie z ogólnym terminem przedawnienia wskazanym w art. 118 kc.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w razie uznania, że podstawa naruszenia przepisów postępowania nie zachodzi lub jest nieuzasadniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję z 9 października 2019 r.; o zasądzenie od "Skarżącego S.K." na rzecz Uczestnika [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 89-93 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i M.W., reprezentowani przez r. pr. P.K., wnieśli o oddalenie skargi [kasacyjnej] w całości; zasądzenie od [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz B. i M.W. solidarnie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (k. 103-108 akt sądowych).

Na rozprawie dnia 17 maja 2024 r. pełnomocnik uczestników postępowania przedłożył poświadczoną przez siebie za zgodność z oryginałem kserokopię odpisu postanowienia z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II Ns 602/19, którym Sąd Rejonowy dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie 1. stwierdził, że spadek po Z.A.S. z domu M., córce S. i J., zmarłej dnia 7 sierpnia 2006 r. w W. [...] na podstawie ustawy nabyły dzieci: B.M.W. z domu S., córka T. i Z.A. oraz K.W.M.S., córka T. i Z.A., po 1/2 (jednej drugiej) części każda z nich; 2. stwierdził, że wnioskodawczyni i uczestniczka ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Na odpisie umieszczono klauzulę: "[...] Orzeczenie stało się prawomocne w dniu 24.12.2020 r." [...] (k. 134 akt sądowych).

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik uczestników wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zwrócił uwagę, że Z.S. ma potwierdzone prawa do spadku po matce w drodze sukcesji uniwersalnej i dlatego ma prawo do odszkodowania. Gdyby nawet przyjąć, że uzyskanie prawa do własności nieruchomości w trybie darowizny nie dawało uprawnień do otrzymania odszkodowania, pełnomocnik uczestników ocenił, że ochrona prawa własności uległa ograniczeniu idącemu dalej niż w latach osiemdziesiątych XX w. (k. 134-135v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. 1705), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zarzuty materialnoprawne, zatem zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), były jedynie funkcją zarzutów materialnoprawnych, tym bardziej, że nie licząc zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (który jest wzorcem kontroli z drugiej podstawy kasacyjnej), wszystkie pozostałe wzorce kontroli, wskazane w punktach I.1-1.3 petitum skargi kasacyjnej, mają charakter materialnoprawny i winny być podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok narusza art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przez błędną wykładnię. W kontrolowanej sprawie jest rzeczą oczywistą, że M.W. nie jest spadkobiercą Z.S. (wskazanej jako Z. "S. c[órka] S." pod poz. 160 i 164, ani J.M. c[órki] S. pod poz. 161 załącznika do decyzji Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1982 r. nr UA-8381-B/77/82. Załącznik ów zatytułowany jest jako: "WYKAZ WŁAŚCICIELI UŻYTKOWNIKÓW GRUNTÓW".

Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że prawo własności działek nr: [...] - oznaczonej nowymi numerami [...], [...]; [...] - oznaczonej nowym numerem [...]; [...] - oznaczonej nowym numerem [...] (po zmianie numeracji działek w wyniku odnowienia ewidencji gruntów w 1993 r. na podstawie operatu nr KEM.Łom-E-2-03-13/93), nie wchodziło w skład spadku po Z.S. w dniu otwarcia spadku (7 sierpnia 2006 r.). Organy prawidłowo ustaliły na podstawie dokumentów urzędowych, że w dniu 14 września 1984 r. właścicielami wskazanych działek byli: 1. działki nr [...] (dawna działka nr [...], w 2010 r. uległa podziałowi na dz. ew. [...], [...], [...]) – Z.S. c. S.; 2. działki nr [...] (dawniej działka nr [...], odpowiadająca części dawniej działki nr [...]) – J.W.M. c. S.; 3. działki nr [...] (dawna działka nr [...]) – Z.S. c. S.

Postanowieniem z 12 grudnia 1988 r., sygn. akt II Ns 1138/88 Sąd Rejonowy dla Warszawy-Pragi w Warszawie stwierdził, że gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku po J.M. nabyli z mocy ustawy: siostry A.C.M., M.J.K. z d. M., Z.A.S. z d. M. i brat K.W.M. każdy po 1/4 części spadku.

Umową w formie aktu notarialnego Rep A nr [...], sporządzonego 15 grudnia 1995 r. przed notariuszem B.W., A.C.M., M.J.K., Z.A.S. i B.W. działająca w imieniu i na rzecz K.W.M., znieśli współwłasności nieruchomości. Z.S nabyła wówczas własność działki nr [...].

Umową darowizny z dnia 13 maja 1997 r. Rep A nr [...], zawartej przed notariuszem [...], Z.S. darowała B.W. i M.W. własność działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] obrębu D., gm. [...]. W dniu 13 maja 1997 r. z majątku Z.S. wyszły wszelkie prawa Z.S., dotyczące prawa własności nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...], w tym związane z prawem dochodzenia odszkodowania z art. 36 ust. 1 uztwn.

Mimo, że B.W. wykazała odpisem prawomocnego postanowienia z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II Ns 602/19 nabyła udział 1/2 w spadku po Z.A.S. (k. 134 akt sądowych), to prawo własności przedmiotowych nieruchomości nie nabyła pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej), lecz pod tytułem szczególnym (sukcesji syngularnej) - na podstawie umowy darowizny z dnia 13 maja 1997 r. Repertorium A nr [...] - wespół z mężem M.W. (k. 113-110 akt Starosty).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20 (ONSAiWSA 2021/3/36, dalej uchwała I OPS 1/20) następującej treści: 1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Uchwała I OPS 1/20 potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 ugn znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym zwrócił uwagę na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141 poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez uprzedniego ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (s. 79 uzasadnienia projektu ustawy - Sejm RP IV kadencji, Nr druku 1421).

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. [i tak jak zezwolenie, o którym mowa w art. 75 ust. 1 uug w brzmieniu Dz. U. z 1989 r. nr 14 poz. 74, zm. nr 29 poz. 154 - uw. NSA], stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności (wyrok NSA z 6.4.2017 r. I OSK 1857/15). W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (wyrok NSA z 21.12.2009 r. I OSK 1111/08). Odwołanie się do zasad konstytucyjnych należy uznać za w pełni zasadne.

Dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia przedstawionego we wniosku Prezesa NSA nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale niezbędne jest zweryfikowanie wyników tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Zdaniem NSA, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

Konstytucja wymienia ochronę własności i prawo dziedziczenia, jako jedną z podstawowych zasad ustroju państwa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak szeroka ochrona wynikająca z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji obejmuje nie tylko prawo własności, ale również inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Ochrona innych praw majątkowych może obejmować zarówno prawa o charakterze bezwzględnym jak i prawa o charakterze względnym. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć także rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (pkt 4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.5. 2006 r. SK 51/05). Również w wyroku z 21.7.2014 r. K 36/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją jaką realizuje jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. Dlatego też wynikająca z art. 64 ust. 1 Konstytucji ochrona własności i innych praw majątkowych nabiera istotnego znaczenia w przypadku stosowania instytucji wywłaszczenia, wówczas bowiem zachodzi szczególny związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym.

Konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 § 1 i 2 kc, w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób.

Obok konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, fundamentalną zasadą ustrojową jest również konstytucyjna zasada zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo. Z tego właśnie względu, zdaniem NSA, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przedstawionej we wniosku Prezesa NSA, konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych.

Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, bowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia (uzasadnienie uchwały I OPS 1/20, ONSAiWSA 2021/3/36 s. 46-50).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale I OPS 1/20, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu, jako odnoszące się w pełni do roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.). W kontrolowanej sprawie nabycie prawa własności nieruchomości w drodze umowy darowizny z 13 maja 1997 r. przez osobę należącą do kręgu spadkobierców ustawowych i jej męża - pod tytułem syngularnym - skutkowało tym, że prawo do odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 uztwn nie weszło do spadku po Zofii Ślósarskiej (zmarłej 7 sierpnia 2006 r.) i nie mogło zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 ugn.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 922 w zw. z art. 1 kc oraz art. 118 w zw. z art. 117 kc.

Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje Trybunał Konstytucyjny, ale dochodzone w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1, s. 795, uw. 9).

Zarzut przedawnienia, podnoszony przez skarżącą kasacyjnie, jest nietrafny, bowiem prawo administracyjne nie wprowadza żadnym przepisem, mogącym mieć zastosowanie w sprawie, przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za szkody powstałe wskutek ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, w tym na podstawie art. 36 ust. 1 uztwn. Poza przypadkami roszczeń odszkodowawczych będących skutkiem niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, które dziś są regulowane przez kodeks cywilny, kwestia przedawnienia roszczeń na gruncie prawa administracyjnego nie jest jasna. Ogólne pojęcie przedawnienia w prawie administracyjnym, jak się wydaje, nie występuje (M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 117). Nawet wobec roszczeń pieniężnych o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiących roszczenie cywilnoprawne, uznaje się, że z woli ustawodawcy, zarówno pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.), ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, oceny należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. (...) wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis stanowi inaczej (wyrok NSA z: 25.6.1999 r. IV SA 1118/97, Lex 473502; 8.7.2011 r. I OSK 1339/10, Lex 1082633, aprobowany przez M. Pyziak-Szafnicką - op. cit., uw. 7 do art. 117; wyrok NSA z I OSK 3206/15); uzasadnienie uchwały I OPS1/20, ONSAiWSA 2021/3/36, s. 38).

Do przepisów szczególnych, wyraźnie stanowiących o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, należał art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. - wyłącznie co do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach - ustanawiając trzyletni okres przedawniania od powstania szkody. Także w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4 poz. 31) ustawodawca wyraźnie stanowił: "Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji." (art. 39 ust. 1). "W przypadkach istnienia sporu, przewidzianego w art. 26 ust. 3, przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1." (art. 39 ust. 2). Regulacje te przemawiają za przyjęciem, że ustawodawca przedawnienie roszczeń, ustalonych decyzją administracyjną, każdocześnie regulował wyraźnie w przepisach materialnoprawnych prawa administracyjnego, nie odwołując się do przepisów prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń.

Roszczenie odszkodowawcze wchodzi - co do zasady - w skład spadku (art. 922 kc). W kontrolowanej sprawie nie weszło, z uwagi na to, że wnioskodawcy nabyli przedmiotową nieruchomość pod tytułem syngularnym dnia 13 maja 1997 r. i prawo do odszkodowania nie weszło w istocie, w tym konkretnym przypadku, w skład spadku po Z.S., otwartego dnia 7 sierpnia 2006 r..

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy i poddawało się kontroli instancyjnej.

Skoro istota sprawy okazała się dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa zaskarżony wyrok należało uchylić. Skoro zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszała prawa materialnego ani procesowego, przeto skargę należało oddalić (art. 151 ppsa). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.