Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala.

II SA/Kr 940/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 2 marca 2012 r. nr [....] działając na podstawie art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny p.n. przebudowa i adaptacja strychu na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod – kan, i c.o. Organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje działkę nr [....] obr. [....] . Przed wydaniem niniejszej decyzji została sprawdzona zgodność projektu budowlanego zamiennego z przepisami o planowaniu przestrzennym – w oparciu o ostateczną decyzję nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta K. , kompletność projektu budowlanego i posiadanie opinii, uzgodnień oraz pozwoleń, a także zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, projekt został również sprawdzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – albo jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W aktualnym stanie sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że materiał dowodowy, do wydania niniejszej decyzji został zebrany wystarczająco i zgodnie z art. 10 K.p.a. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z kompletem akt sprawy. W związku z wywiązaniem się przez inwestora z obowiązku nałożonego decyzją z dnia 16 listopada 2007 r. (obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – określającego rodzaj, zakres i sposób wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), ustawodawca przepisem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zobligował organ nadzoru budowlanego do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego.

Od tej decyzji odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [....] , a także J.B. i B.B. , którym nie dostarczono zaskarżonej decyzji.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Z kolei zgodnie z przyjętą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności i konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Jedną z najistotniejszych kwestii w postępowaniu jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania posiadających interes prawny w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że adaptacja i przebudowa dachu obejmowała całość poddasza. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że dotyczy jedynie części poddasza, obejmującej mieszkanie nr 17 i 18. Brak w ogóle informacji o części mieszkalnej, stanowiącej drugą kondygnację mieszkania państwa B., mimo że ta część znajduje się w obrębie inwestycji objętej postępowaniem naprawczym. Właściciele tej części poddasza tj. J.B. i B.B. nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Państwo B. posiadają indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu. Z tego powodu organ odwoławczy uwzględnił ich odwołanie. Brak zapewnienia stronom udziału w postępowaniu stanowi o istotnej wadliwości decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz naruszenie art. 28, art. 61 i art. 10 K.p.a. skutkujące koniecznością jej uchylenia. Ponadto zauważyć należy, że celem projektu budowlanego zamiennego, który następnie zostanie zatwierdzony w formie decyzji przez organ nadzoru budowlanego jest doprowadzenie inwestycji, realizowanej z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach – do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 34 Prawa budowlanego określa wymagania, jakie powinien spełniać projekt budowlany. Trzeba przy tym zauważyć, że ustawodawca szczegółowo określa zakres i treść omawianego projektu w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przedłożony projekt architektoniczno – budowlany w ocenie organu odwoławczego nie odpowiada wymogom wyżej wymienionych przepisów. Ze względu na datę złożenia projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003, Nr 12, poz. 1133 ze zm.) oraz warunki określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. MWINB postanowieniem z dnia 28 września 2012 r. zobowiązał organ I instancji w trybie art. 136 K.p.a. do przeprowadzenia postępowania w zakresie usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym. Nieprawidłowości w projekcie nie zostały przez projektantów usunięte. Przedłożony projekt zamienny nie gwarantuje, że adaptacja poddasza na cele mieszkalne zostanie doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Projekt nie obejmuje całości inwestycji i tym samym nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Pomieszczenia mieszkalne w poddaszu, stanowiące drugą kondygnację mieszkania nr 12A nie zostały uwzględnione w opisie do projektu. Ponadto projekt zawiera stronę tytułową i spis treści nieodpowiadający wymogom wyżej wymienionego rozporządzenia. Zatem projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego. Organ zauważył, że pomieszczenia użytkowe w obrębie mieszkań, o wskazanej na projekcie powierzchni użytkowej nie spełnią minimalnych wymagań wysokości określonej w przepisach techniczno – budowlanych. Przedłożony projekt nie wskazuje w jaki sposób pomieszczenie gospodarcze wydzielone jest od części mieszkalnej i tym samym zawarte w części opisowej i rysunkowej zestawienie powierzchni użytkowej budzi uzasadnione wątpliwości organu w zakresie jego prawidłowości.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.C. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, a to:

a/ art. 28 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaszły przesłanki do uznania, że decyzja organu administracji I stopnia miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący koniecznością uchylenia decyzji organu I stopnia;

b/ art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że zaszły przesłanki do uznania, iż decyzja organu administracji I stopnia posiada przymiot "istotnej wadliwości", a tym samym przyjęcie, że zaszła konieczność uchylenia decyzji organu I stopnia;

c/ art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a to niewezwanie skarżącego, w ramach prowadzonego na podstawie art. 136 K.p.a. dodatkowego postępowania dowodowego, do uzupełnienia materiałów w sprawie, tak aby można było załatwić niniejszą sprawę, bez konieczności uchylania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany;

d/ art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez wezwanie skarżącego, w ramach prowadzonego na podstawie art. 136 K.p.a. dodatkowego postępowania dowodowego, do uzupełnienia materiałów jedynie w takim zakresie, które to uzupełnienie i tak nie dało podstaw, zdaniem organu II instancji, do wydania rozstrzygnięcia innej treści niż w zaskarżonej decyzji;

e/ art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które stoją na przeszkodzie utrzymania korzystnej dla skarżącego decyzji w mocy;

f/ art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie terminów wyznaczonych do załatwienia sprawy;

g/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji wymogom jakiego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. nie odpowiada strona tytułowa i spis treści projektu, a także jakie nieprawidłowości w projekcie nie zostały usunięte, mimo postępowania w zakresie usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a/ art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że złożonego przez skarżącego oświadczenie o prawie dysponowania całym pomieszczeniem strychowym, które ma zostać zaadaptowane na cele mieszkalne, nie obejmuje części mieszkania nr [....] mimo, że np. uchwałą Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [....] wyraziła zgodę na inwestycję na całym poddaszu;

b/ art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji poprzez przyjęcie, że wskazana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Polska Norma ISO 9836 jest źródłem obowiązującego prawa, a tym samym jej niezastosowanie jest równoznaczne z naruszeniem prawa skutkującym niemożnością przyjęcia, że projekt budowlany odpowiada prawu;

c/ § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez przyjęcie, że dokonany sposób liczenia pokoi mieszkalnych powierzchni pokoi mieszkalnych – zawarty w projekcie budowlanym, nie jest zgodny z wymaganiami zawartymi w tym przepisie.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w projekcie znajduje się informacja o "pomieszczeniu gospodarczym", gdzie już na pierwszy rzut oka widać, że nastąpiła oczywista omyłka w nazewnictwie tego pomieszczenia, gdyż z opisu pomieszczenia oraz jego usytuowania jednoznacznie wynika, że jest to "pomieszczenie pomocnicze". Ponadto nie ma racji [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , że okoliczność, iż J.B. i B.B. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, przesądza o takiej wadliwości decyzji, że jedynie co mógł zrobić organ odwoławczy to ją uchylić. Osoby te bowiem miały wiedzę o toczącym się postępowaniu, bo zakwestionowały i to skutecznie decyzję z dnia 2 marca 2012 r. Nie jest również prawdą, że nie zostało złożone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bo gdy był składany wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, to obejmował on cały strych, a więc i obecny lokal nr [....] .

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchylająca w całości decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, przesłankami wydania decyzji kasacyjnej był fakt, iż nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu przed organem I instancji, zatwierdzony zamienny projekt budowlany nie obejmował całości inwestycji objętej istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego oraz wątpliwości organu co do prawidłowości wykazanych w projekcie zamiennym powierzchni użytkowych.

Zdaniem sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek sąd w większości przedstawionych w decyzji zapatrywań nie podziela.

Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest zatem od stwierdzania przez organ odwoławczy faktu, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz zakresem sprawy koniecznym do wyjaśnienia. Wskazać jednak należy, iż niezależnie od wskazanych w wyżej przytoczonym przepisie przesłanek kasacyjnych, w postępowaniu odwoławczym przy rozpatrywaniu możliwości orzekania reformacyjnego lub konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej do ponownego rozpatrzenia, obowiązuje także organ odwoławczy wyrażona w art. 15 k.p.a.zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem brak podstaw do stwierdzenia, że przepisy postępowania zostały przez organ I instancji naruszone (np. wadliwe rozstrzygnięcie powodowane jest naruszeniem przepisów prawa materialnego) organ odwoławczy, nie może rozpoznać sprawy merytorycznie w sytuacji, kiedy prowadziłoby to do naruszenia kardynalnej w prawie administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania, istotą którego jest merytoryczna, dwukrotna (dokonywana przez organy dwu instancji), ocena ustalonego stanu faktycznego. Wymóg stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (lub stwierdzenie naruszeń nieistotnych) - jako pierwszego z warunków zastosowania decyzji kasacyjnej nie jest zatem wymogiem bezwzględnym, gdyż wydanie takiej decyzji będzie konieczne także w niektórych sytuacjach braku podstaw do uznania, iż do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji doszło - a mianowicie wtedy gdy rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności w tym znaczeniu, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w oparciu o przepis 136 k.p.a. doprowadziło by do sytuacji, że sprawa w swej istocie (istotnych, podstawowych elementach) nie byłaby rozpoznawana przez organy dwu instancji. Innymi słowy, organy te meritum sprawy nie kontrolowały by dwukrotnie.

Przechodząc do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania sądu wskazać należy, iż kasacyjna decyzja organu II instancji aczkolwiek częściowo wadliwie uzasadniona (co nie wpływa nie wpływa na wynik sprawy, gdyż okoliczności wskazane przez organ II instancji mają niewiążący charakter) była prawidłowa. Organ ten bowiem rozpoznając sprawę merytorycznie (orzekając reformacyjnie) dopuścił by się naruszenia zasady dwuinstancyjności – organ I instancji nie badał bowiem merytorycznie sprawy w pełnym zakresie. Postępowaniem swoim ani też rozstrzygnięciem nie objął drugiej kondygnacji mieszkania [....] , które to pomieszczenia były przebudowywane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W tej sytuacji zdaniem sądu można by bronić poglądu, iż stan sprawy wprost uzasadniał stosowanie decyzji kasacyjnej z uwagi na wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. O ile bowiem zgodzić należy się ze skarżącymi, iż samo naruszenie 10 k.p.a. (formalny brak w postępowaniu przed organem I instancji niektórych stron tego postępowania) samoistnie nie stanowi przesłanek do uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli uchybienie to nie jest związane z pozbawieniem tych stron możliwości dokonania konkretnych procesowych czynności wpływających na rozstrzygnięcie sprawy, to niewątpliwie takie pominięcie stanowi naruszenie przepisów postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji nie powiadomił o sprawie właścicieli mieszkania [....] , którego to mieszkania druga kondygnacja objęta była odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ I instancji nie objął postępowaniem naprawczym całości odstępstwa, zatwierdzając w konsekwencji projekt budowlany zamienny bez uwzględnienia tej części budynku który bezwzględnie musiał być przedmiotem postępowania naprawczego i decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 4 lub ust 5 ustawy Prawo budowlane. Należało by zatem uznać, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Niezależnie od tego wskazać należy, iż uzupełninie materiału przez organ odwoławczy (w zakresie części dachu nieobjętego projektem zamiennym) i wydanie rozstrzygnięcia reformacyjnego, doprowadziło by do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W stosunku bowiem do tej - istotnej części budynku objętego postępowaniem naprawczym nie orzekał by organ I a następnie II instancji, ale wyłącznie organ odwoławczy.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi sąd podziela wyrażone tam zastrzeżenia do uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej. Jak mowa o tym wyżej samo naruszenie przez organ I instancji zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej, jeżeli strona nie wykaże, iż została pozbawiona możliwości dokonania konkretnych czynności w postępowaniu administracyjnym. Także trafny jest pogląd, iż stosowanie w prawie budowlanym Polskich Norm jest dobrowolne. Wynika to bezpośrednio z brzmienia art. 5 ust 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r.o normalizacji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w pełnio pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r.II SA/Kr 745/12, iż w świetle przepisów ustawy z 2002 r. o normalizacji opracowywane przez komitety techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa z 2002 r. o normalizacji. Także prawdą jest, że inwestor prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykazał się na początku postępowania naprawczego a aktualni właściciele mieszkania [....] prawa tego nie negują.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na podstawie art 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.