II SA/Po 355/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-23	
Data wpływu	2020-04-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Edyta Podrazik
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Hasła tematyczne	Ewidencja gruntów
Lasy
Geodezja i kartografia
Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 984/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 276; art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 3 i 3a, art. 24 ust. 2a i 2b; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1463; art. 2 pkt 8, art. 3 pkt 1 i 2, art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2, art. 24; Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 393; par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 1; Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 15, art. 78 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 134 par. 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.	
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania B. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

B. D. (dalej: zainteresowana; strona; skarżąca) – reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (adwokata) – we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. zwróciła się do Starosty [...] o aktualizację bazy danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany klasyfikacji użytków gruntowych dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], arkusz mapy [...], położonych w [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] Przedmiotowa zmiana miała polegać na usunięciu oznaczenia Ls (las klasy V i VI) dla części działek nr [...] i nr [...] i wpisaniu w to miejsce oznaczenia "nieużytki". W uzasadnieniu wniosku zainteresowana podniosła, że na skutek nawałnicy, która przeszła nad województwem [...] [...] sierpnia 2017 r., las znajdujący się na przedmiotowych nieruchomościach przestał istnieć, a grunty stały się nieużytkami.

Starosta [...] (dalej: Starosta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił aktualizacji zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych dla przedmiotowych działek.

W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Starosta wyjaśnił, że ewidencję gruntów i budynków (dalej również: ewidencja gruntów; ewidencja) w zakresie dotyczącym lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a w tym art. 20 ust. 2 tej ostatniej ustawy. Zdaniem organu I instancji, aktualizowanie danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów; zmiany te nie mogą być dokonane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i decydują o treści wpisów w ewidencji gruntów. Organ stwierdził, że podstawą ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków takiej zmiany, jakiej domaga się zainteresowana, jest uprzednie dokonanie zmian w uproszczonym planie urządzenia lasu.

W odwołaniu od tej decyzji B. D. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów szczególnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz ustawy o lasach.

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Inspektor wojewódzki; organ odwoławczy; organ II instancji), motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do przepisów regulujących sposób i tryb wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie przywołał brzmienie przepisów art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276 – dalej: p.g.k.) oraz § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393 – dalej: rozporządzenie wykonawcze; rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z pkt 1 lp. 10 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 6, z późn. zm.). Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 3 tej ustawy lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Poza tym podniósł, że do nieużytków, oznaczonych symbolem (N) zgodnie z pkt 1 lp. 9 załącznika nr 6 do rozporządzenia wykonawczego, zalicza się grunty rolne nienadające się bez znacznych nakładów do działalności wytwórczej w rolnictwie, w szczególności: 1) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), 2) piaski (piaski ruchome, piaski nadbrzeżne, wydmy), 3) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, zapadliska, nisze osuwiskowe, piargi, 4) grunty pokryte wodami, które nie nadają się do produkcji rybnej (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe).

Organ odwoławczy przypomniał, że B. D. domagała się wprowadzenie do bazy danych ewidencji gruntów i budynków zmiany określenia użytków gruntowych dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], arkusz mapy [...], położonych w [...], w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego "las" (LsV i LsVI) wpisać użytek "nieużytki" (N). W tym względzie zauważył, że aktualnie w ewidencji gruntów i budynków:

- działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni ogólnej 6,4684 ha oznaczona jest jako: lasy (LsVI) o powierzchni 3,9845 ha, grunty orne (RV) o powierzchni 0,7607 ha, nieużytki (N) o powierzchni 0,9282 ha, grunty orne (RVI) o powierzchni 0,1581 ha, lasy (LsV) o powierzchni 0,6369 ha;

- działka nr [...] o powierzchni ogólnej 2,8569 ha oznaczona jest jako: grunty orne (RVI) o powierzchni 0,2121 ha, grunty orne (RV) o powierzchni 0,4238 ha, lasy (LsVI) o powierzchni 2,2210 ha.

Poza tym Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że Wydział Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] poinformował organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, że działki o numerach [...] i [...] są objęte uproszczonym planem urządzenia lasu, który obowiązuje do [...] grudnia 2025 r. Ponadto, odwołując się do treści tego pisma, organ II instancji wskazał na to, że: przedmiotowe działki objęte są również miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] jako "Tereny zieleni leśnej", "Tereny zieleni urządzonej" oraz fragment jako "Tereny usług, sportu i rekreacji"; aktualizacja uproszczonego planu urządzenia lasu dotycząca tych działek "nie zmieni stanu faktycznego i nie będzie skuteczna, ponieważ działki te zostaną uznane za haliznę, a następnie za sukcesję naturalną i pozostaną lasem"; "ewentualne skuteczne zmiany i anektowanie uproszczonego planu urządzenia lasu musiałby być poprzedzone zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...], a także wydaniem opinii przez miejscową Izbę Rolniczą oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]".

Organ II instancji, opierając się na brzmieniu art. 6 ust. 1 pkt 7, art. 19 ust. 2 i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, przedstawił charakterystykę uproszczonego planu urządzenia lasu i wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 3[a] tej ustawy ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Wyjaśnił, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów, wobec czego zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, Inspektor wojewódzki zauważył, że plan urządzenia lasu zawiera nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia, przy czym lasem w rozumieniu przywołanego przepisu jest także grunt pozbawiony drzew i krzewów oraz runa leśnego, bowiem grunt taki stanowi las, o ile został objęty planem urządzenia lasu i na tej podstawie został oznaczony symbolem "Ls" w ewidencji gruntów i budynków. Nadto organ odwoławczy zauważył, że niezależnie od powyższego zmiana dotychczasowego rodzaju użytku gruntowego las (Ls) na nieużytki (N) może w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej, które to wyłączenie nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W takich okolicznościach organ odwoławczy uznał, że Starosta [...], prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował przepisy prawa materialnego.

W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2020 r. B. D., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego:

a) art. 6 w związku z art. 8 i art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) polegające na tym, że uzasadnienie zaskarżanej decyzji stanowi zlepek przepisów połączony z ich generalnym omówieniem; skarżąca podniosła, że "organ II instancji jedynie w niewielkim zakresie (wydaje się, że przez przypadek) odniósł się do zarzutów zamieszczonych w odwołaniu", w rezultacie czego strona została pozbawiona prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie prawa;

b) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji nie wziął pod uwagę, że Starosta [...] nie przeprowadził postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do ustalenia prawdy materialnej i właściwego rozpatrzenia sprawy, w tym w szczególności zaniechał ustalenia, czy stan faktyczny ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z rzeczywistością;

c) art. 6 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji nie wziął pod uwagę, że Starosta wydał decyzję, kierując się wytycznymi organu wyższego stopnia zamieszczonymi w postanowieniu rozpatrującym ponaglenie, w rezultacie czego strona została pozbawiona prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie prawa;

d) art. 9 w związku z art 78 § 1 i art. 123 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji nie wziął pod uwagę faktu, że Starosta nie uwzględnił wniosku dowodowego o dokonanie oględzin nieruchomości, pomimo że przeprowadzenie rzeczonego dowodu pozwoliłoby na ustalenie, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym;

2) przepisów prawa materialnego:

a) § 44 pkt 2 § rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 2 pkt 8 p.g.k. i w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o lasach polegające na tym, że organ II instancji zaaprobował w całości stanowisko organu I instancji, dochodząc do błędnego przekonania, że dane zamieszczone w ewidencji gruntów i budynków nie muszą być zgodne ze stanem faktycznym w zakresie, w jakim dla terenu został uchwalony uproszczony plan urządzenia lasu, pomimo że taki wniosek nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, a informacje zamieszczone w ewidencji gruntów powinny być zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym;

b) art. 3 ustawy o lasach polegające na tym, że organu II instancji uznał, że nieruchomość skarżącej stanowi las, pomimo że stanowisko to jest sprzeczne z definicją legalną lasu zamieszczoną w art. 3 ustawy o lasach, w myśl którego – generalnie rzecz ujmując – o tym, czy dany obszar jest lasem decyduje stan faktyczny, a nie wpis w ewidencji gruntów i budynków.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, zainteresowana wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skarżącej, stwierdził, że rozpatrzenie ponaglenia w związku ze zwłoką Starosty w załatwieniu sprawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] nie świadczy o tym, że organ II instancji przekroczył swoje ustawowe kompetencje ani też o pozbawieniu strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. W tym zakresie Inspektor wojewódzki powołał się na brzmienie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k. Ponadto wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r. stwierdził, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś w uzasadnieniu tego orzeczenia zauważył, że organ I instancji powinien na podstawie posiadanych dokumentów, w tym aktualnie obowiązującego planu urządzenia lasu, podjąć w sprawie właściwe rozstrzygnięci, a nie uzależniać wydanie decyzji od sporządzenia aneksu do tego planu. Zdaniem organu odwoławczego, takie sformułowanie wskazań w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r. "nie stanowi ingerencji organu II instancji w czynności postępowania organu I instancji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Regulacja ta stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w odniesieniu do reguły określonej w art. 90 tej ostatniej ustawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2020 r. w kwestii odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących dwóch działek gruntowych należących do skarżącej.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie tutejszego Sądu wydana w sprawie decyzja – skontrolowana w granicach wynikających z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) – nie narusza prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. organ odwoławczy w odpowiedni sposób przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz odniósł do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Powyższe wnioski wynikały z odpowiedzi na dwa podstawowe pytania, a mianowicie czym jest las w rozumieniu przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie i czy grunt skarżącej – części działek nr [...] i [...], bliżej opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, a dotychczas oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako rodzaj użytku gruntowego "las" (LsV i LsVI) – utracił status lasu. Wszystkie dalsze rozważania i rozstrzygnięcia były bowiem konsekwencją przyjęcia określonej wykładni przepisów prawa materialnego i ustaleń faktycznych odpowiadających dyspozycji tych przepisów oraz subsumcji prawnej.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. informacje dotyczące gruntów obejmują informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Natomiast art. 20 ust. 3a p.g.k. stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

Ustawa o lasach w art. 3 określa, że lasem jest m.in. grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub 2) związany z gospodarką leśną. Z kolei art. 20 ustawy o lasach stanowi, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych (ust. 1), a w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2).

W sprawie nie ma sporu, że działka nr [...] jest w ewidencji gruntów oznaczona w części jako lasy (LsV) o powierzchni 0,6369 ha, natomiast działka nr [...] w części jest oznaczona jako lasy (LsVI) o powierzchni 2,2210 ha. Nie budzi też wątpliwości, że działki o numerach [...] i [...] są objęte uproszczonym planem urządzenia lasu, który obowiązuje do [...] grudnia 2025 r. Wynika to jednoznacznie z treści w pisma Wydziału Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Ponadto udokumentowane to jest zaświadczeniem Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], w którym stwierdzono, że przedmiotowe działki nr [...] oraz [...] są objęte uproszczonym planem urządzenia lasu. Fakt ten potwierdziła również sama skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. dotyczącym przedłużenia terminu do uzupełnienia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W odniesieniu do tego ostatniego wniosku warto zwrócić uwagę na specyfikę postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, którego nie można utożsamiać z postępowaniem w sprawie aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków, pomimo istniejącego między nimi związku funkcjonalnego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2802/19 (dostępnym w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o ile zasadniczym trybem modyfikowania danych ewidencyjnych jest ich bieżąca aktualizacja zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest wyodrębnioną procedurą względem postępowań dotyczących wpisów w ewidencji gruntów i budynków, kończącą się wydaniem decyzji, która – o ile jest pozytywna – stanowi podstawę dla dokonywania następnie odpowiednich wpisów w ewidencji. Zasadniczym celem tej procedury jest ustalenie lub zweryfikowanie klasy bonitacyjnej gruntu rolnego lub leśnego (art. 2 pkt 12 i art. 20 ust. 3 p.g.k.), a więc jedynie wąskiego wycinka danych (informacji) dotyczących gruntów, które są ujawniane w ewidencji (por. art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Związek funkcjonalny pomiędzy obu procedurami przejawia się w tym, że ustalenia poczynione w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogą następnie – na ogólnych zasadach – stanowić podstawę do aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W treści art. 22 ust. 1 p.g.k. ustawodawca odróżnia ewidencję od klasyfikacji, której odrębność potwierdzają również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246) na tle przepisu art. 24 ust. 2b p.g.k. Przy tym ostateczna decyzja o ustaleniu klasyfikacji jest bez wątpienia jedną z decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d p.g.k., które stanowią podstawę do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w drodze czynności materialno-technicznej. Powyższa uwaga, odwołująca się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma w tym wypadku jedynie charakter porządkujący i wynika z rzetelności sprawozdawczej, bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był odrębny wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2019 r. "o aktualizację bazy danych ewidencji gruntów i budynków".

W następnej kolejności podkreślić jeszcze należy, że przejściowe pozbawienie roślinności nie przesądza o braku bytu prawnego lasu, bowiem zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Poza tym, jak wynika z § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1302), uprawnienia starosty przy sporządzaniu uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczą sporządzenia rejestru zawierającego zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku oraz wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych planem urządzenia lasu, a stanem faktycznym tych gruntów. Dalej § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że ów rejestr sporządza się według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, osobno dla każdej działki ewidencyjnej. Powyższe dotyczy w praktyce lasów istniejących od dawna, w stosunku do których o kwalifikacji gruntu jako lasu na podstawie kryterium przeznaczenia gruntu. Natomiast w przypadku lasów nowych czy też nowo powstających istotna jest regulacja art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Płynący z tego przepisu nakaz uwzględniania w ewidencji gruntów i budynków ustaleń planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, dotyczących granic i powierzchni lasu, należy odnosić do wszelkich czynności w ramach postępowania aktualizacyjnego danych w ewidencji gruntów i budynków, w tym modernizacji oraz ewentualnie postępowania klasyfikacyjnego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów, które – stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów – przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 946/17 i 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 808/18 – orzeczenia dostępne jw.).

Sąd uznaje racje skarżącej, która wskazuje na określone niedogodności związane z utrzymaniem leśnego zagospodarowania gruntów, na których doszło według jej twierdzeń do zniszczenia drzewostanu na skutek siły wyższej. Niemniej jednak okoliczności takie nie mają doniosłości prawnej na płaszczyźnie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Jak już wspomniano, stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o lasach właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do zachowania w lasach roślinności (pkt 1). Z kolei zmiana lasu na innego rodzaju użytek (czy też odpowiednio nieużytek) jest dopuszczalna jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Następuje na podstawie decyzji administracyjnej, którą w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa wydaje starosta na wniosek właściciela lasu (art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach).

Z powyższego wynika, że bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej (produkcji leśnej) na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, z późn. zm.) i dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, formalnie nie może dojść do utraty przez daną działkę gruntu statusu prawnego lasu. Wynika to przede wszystkim z tego, że celem przepisów ustawy o lasach jest maksymalna ochrona zasobów leśnych, o czym właśnie świadczą zarówno wyjątkowość zmiany lasu na użytek rolny, jak i także ciążące na właścicielach lasów obowiązki określone ustawą o lasach.

Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy – takie jak np. drzewostan czy runo leśne – użytek leśny nie traci przez to swego charakteru. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania żądanej zmiany w ewidencji gruntów. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Wobec tego – jak już wspomniano – nawet czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności lub tez pozwolenia na zaistnienie takiego skutku) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. Taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna.

Powyższe ustalenia faktyczne i prawne miały przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ich konsekwencją było przyjęcie, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w tym wskazanych w skardze przepisów art. 2 pkt 8 p.g.k. oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o lasach. W szczególności błędne było stanowisko autora skargi co do tego, że według definicji legalnej zawartej w art. 3 ustawy o lasach o tym, czy dany obszar jest lasem decyduje stan faktyczny. Lasem jest bowiem w ujęciu tego przepisu grunt uznawany za las w tym znaczeniu, które zostało powyżej przedstawione przez Sąd, nawet jeżeli został przejściowo pozbawiony drzewostanu. Wobec tego nie można było zarzucić organom naruszenia przepisów dotyczących obowiązku utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (art. 24 ust. 2a p.g.k. i § 44 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego).

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy powołanych w skardze przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie dotyczyły konkretnych gruntów i rozważania organów odnosiły się do odpowiednio określonych, zidentyfikowanych części nieruchomości. Były to rozważania zindywidualizowane i wsparte poglądami orzecznictwa. Trudno też uznać zasadność oczekiwania od organu I instancji zbadania, czy stan faktyczny ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z rzeczywistością, skoro organ ten wytłumaczył z jakich powodów nie może dojść do zażądanej przez stronę zmiany. Podnoszony brak wzięcia pod uwagę wniosku dowodowego o dokonanie oględzin nieruchomości, mający świadczyć o naruszeniu art. 9 w związku z art 78 § 1 i art. 123 § 1 k.p.a. był całkowicie chybiony. Bezsprzeczny fakt objęcia przedmiotowych gruntów uproszczonym planem urządzenia lasu, jak i podane przez stronę okoliczności dotyczące zniszczenia lasu, jednoznacznie wskazywały na stan faktyczny sprawy. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 6 w związku z art. 8 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Tym bardziej nie miało miejsca naruszenie przepisów art. 6 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez to, że z inicjatywy strony skarżącej organ II instancji wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], w którym stwierdził, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a w uzasadnieniu tego orzeczenia zauważył, że organ I instancji powinien na podstawie posiadanych dokumentów, w tym aktualnie obowiązującego planu urządzenia lasu, podjąć w sprawie właściwe rozstrzygnięcie. Stanowisko to okazało się przy tym zgodne z prawem. W przekonaniu tutejszego Sądu, takie sformułowanie wskazań w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r. nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji organu II instancji w czynności postępowania organu I instancji, która mogłaby wpływać na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw do uznania, że strona została pozbawiona prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a tym samym, że w postępowaniu miało miejsce rażące naruszenie prawa. Warto podkreślić, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, a organ odwoławczy był uprawniony do jej merytorycznego załatwienia.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie Inspektora wojewódzkiego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodne z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to wynikało z rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy w ramach orzekania w drugiej instancji. Jest ono trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.