Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Michał Podsiadło Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2025 r. znak DOR.521.38.2025.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 16 lipca 2025 r. znak: DOR.521.38.2025.AMO utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 12 czerwca 2025 r. znak: IR.I.7840.4.34.2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organów orzekających w sprawie.

W dniu 1 czerwca 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, na działkach nr [...] obręb W. , gm. M. .

Pismem z 11 października 2021 r. Starosta K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Decyzją z 15 października 2021 r. Starosta K. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Wojewoda Świętokrzyski wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a następnie, na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy, postanowieniem z 12 czerwca 2025 r.:

1. stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę z 1 czerwca 2021 r. o 71 dni;

2. wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 35.500 zł.

Jak wyjaśnił Wojewoda Świętokrzyski, w systemie RWDZ prowadzonym przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, w sprawie wykazane jest przekroczenie terminu jej załatwienia o 71 dni. Starosta K. jako przyczynę wydłużenia wskazał w punkcie K2: "Opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę nie jest spowodowane celowym działaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie jest ono również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m. in. bardzo intensywnego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę. Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. Reasumując, niedostosowana do liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań leżących w kompetencji tut. organu. Jednocześnie informuję, że od grudnia 2020 r. nieustannie trwa nabór na pracowników do Wydziału Budownictwa, jednakże nie przynosi on spodziewanych efektów.".

Następnie Wojewoda wskazał, że w sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starostwa 1 czerwca 2021 r. Wniosek nie zawierał braków formalnych. Starosta K. pismem z 11 października 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja Starosty K. o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana 15 października 2021 r. Oceniając działania podejmowane przez Starostę K. , Wojewoda zauważył, że pierwszą czynność w sprawie jaką było zawiadomienie z 11 października 2021 r. o wszczęciu postępowania, Starosta podjął dopiero w 132 dniu od wpływu wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę K. ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego. Termin 65 dni od daty wpływu wniosku w dniu 1 czerwca 2021 r. upłynął w dniu 5 sierpnia 2021 r. (czwartek). Całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 136 dni (od wpływu wniosku do wydania decyzji). Po odjęciu od tego okresu 65 dni (wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) Wojewoda stwierdził, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu o 71 dni (136-65=71). W związku z tym, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia ustawowego czasu na załatwienie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji o 71 dni, Wojewoda Świętokrzyski wymierzył Staroście K. karę w wysokości 35.500 zł.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia przez Starostę K. , zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć 1 czerwca 2021 r., tj. dzień wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę do organu.

W nawiązaniu z kolei do zarzutu odwołania odnośnie nieuwzględnienia sytuacji związanej z pandemią koronawirusa, organ odwoławczy wyjaśnił, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., zaś wniosek o pozwolenie na budowę w analizowanej sprawie wpłynął 1 czerwca 2021 r.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, nie może kierować się innymi przesłankami niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Podniesione przez Starostę K. kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę Starostwa. Organ powinien bowiem tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zwłoki. Problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu".

Ponieważ Starosta K. pierwszą czynność, jaką podjął dopiero w 132 dniu po wpływie wniosku do organu, to nie można przyjąć, że respektował zasadę szybkości postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie trwało 136 dni, a po odjęciu od tego okresu 65 dni (zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego), doszło do 71-dniowego przekroczenia terminu, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 35.500 zł.

Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Starostę K. .

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta K. dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 15 października 2021 r., podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem z przyczyn niezależnych od Starosty K. ;

2. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę K. decyzja z 15 października 2021 r., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K. - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 35.500 zł, które winno zostać uwzględnione.

Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzupełnieniu skargi Starosta K. w piśmie z 16 lutego 2026 r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 126 kpa przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z 12 czerwca 2025 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 35.500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego wynika, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z uwagi na przedawnienie karalności z dniem 31 grudnia 2024 r.,

ewentualnie

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa oraz art. 208 ust. 1 Ordynacji podatkowej, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z 12 czerwca 2025 r., podczas gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w całości z uwagi na przedawnienie karalności z dniem 31 grudnia 2024 r. i powinno podlegać umorzeniu,

- naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 oraz art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego o dopuszczeniu się przekroczenia terminu załatwienia sprawy o 71 dni oraz wymierzeniu kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 35.500 zł, nie zostało doręczone skarżącemu do dnia 31 grudnia 2024 r., w konsekwencji czego nałożono na skarżącego karę pieniężną pomimo przedawnienia ukarania.

W świetle powyższego Starosta wniósł alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z 12 czerwca 2025 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wymierzenie Staroście K. szeregu kar za niezachowanie terminu określonego w art. 36 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane było już wielokrotnie przedmiotem orzekania przez Sąd w analogicznych stanach faktycznych i prawnych. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w wypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, wówczas organ wyższego stopnia wymierza mu w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód z budżetu państwa. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 kpa, wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w tym przepisie stanowi tym samym gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki, tym bardziej, że przepis ten językowo wskazuje, że organ wyższego rzędu ma nie tyle możliwość, co obowiązek taką karę wymierzyć. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do terminu, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 35 ust. 8 tej ustawy nie stanowi natomiast podstawy do odliczenia terminów wszelkich czynności organu administracji publicznej. Nie można więc uznawać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma ani zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego, niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 423/16). Jak wynika z akt sprawy 1 czerwca 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, na działkach nr [...] obręb W. , gm. M. . Dopiero pismem z 11 października 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę 15 października 2021 r. nr 1794/2021. Trafnie więc wskazał GINB, że rozpatrywanie wniosku przez Starostę . trwało 136 dni (od wpływu wniosku 1 czerwca 2021 r., do wydania decyzji 15 października 2021 r.). Stąd też poprawnie ustaliły organy obu instancji, że po odjęciu od tego okresu 65 dni (art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) doszło do przekroczenia ustawowego terminu o 71 dni. Dlatego też, zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy, prawidłowo ustalona kara pieniężna wyniosła 35.500 zł.

Słuszne jest stwierdzenie GINB, że takie przekroczenie terminu stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego. W tym też zakresie Sąd podziela przekonanie organu II instancji, że wcześniejsze podjęcie przez Starostę czynności w sprawie, a także rozpatrzenie złożonego wniosku uchroniłoby go przed popadnięciem w zwłokę i przed stanowiącą konsekwencję uchybienia terminowi karą pieniężną, wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowalnego.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, jakoby opóźnienie nie było zawinione przez organ z uwagi na to, że w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii (pandemii), w okresie którym nastąpiło znaczne wzmożenie składania wniosków o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy organ miał trudności z absencją pracowników, a w konsekwencji, że powstałego w wydaniu decyzji opóźnienia nie można uznać za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, gdyż spowodowane było siłą wyższą. Jak już była o tym mowa, z art. 35 ust. 8 powołanej ustawy wynika, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem skarżącego, powstałe na skutek stanu epidemii opóźnienia w załatwieniu przez organ wniosków o pozwolenie na budowę należy traktować jako opóźnienia z "przyczyn niezależnych od organu", swego rodzaju vis maior. W tym jednak aspekcie przypomnieć należy, że właśnie w celu zminimalizowania wpływu skutków epidemii na toczące się postępowania administracyjne zostały wprowadzone przepisy szczególne ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm., powoływana dalej jako "ustawa COVID-19"), na co zwrócił również uwagę organ II instancji. Od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.). Ze względu na tę wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony - co oznacza, że pomimo braku zniesienia stanu epidemii przywrócono bieg terminów procesowych. Terminy te zaczęły biec ponownie od 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 powyższej ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w tej sprawie wpłynął do Starosty K. 1 czerwca 2021 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii. Decyzja kończąca postępowanie przed organem I instancji została wydana 15 października 2021 r., a 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej mógł wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym jednak miał zawiadamiać strony. Zgodnie z art. 15zzzzzn1 ust. 1 powyższej ustawy zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następowało poprzez umieszczenie go przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłączało wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie jest w związku z tym w żaden sposób uzasadnione twierdzenie Starosty K. , że sam fakt stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uzasadniać mógł przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał bowiem w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wyżej wskazanych przepisów szczególnych uznać można byłoby opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione i dopuszczalne.

Sąd wyjaśnia ponadto, że wbrew stanowisku Starosty K. , natłok wpływających spraw do organów administracji publicznej i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, również w stanie pandemii lub epidemii, same w sobie (tzn. bez przepisu szczególnego, zezwalającego na wydłużenie terminów z kpa) nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym. Na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać przeszkody w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich nie sposób zaliczyć znacznej ilości postępowań administracyjnych, prowadzanych przez organ i braków kadrowych oraz skutków finansowych, jakie negatywnie obciążą budżet z uwagi na liczne przypadki niedotrzymania terminu w analogicznych sprawach. Strona postępowania nie może ponosić konsekwencji złej organizacji lub nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie wynikającym z kpa lub przepisów szczególnych. Należy ponadto zwrócić uwagę na to, że ujemne konsekwencje niezałatwienia w terminie pozwolenia na budowę dotykały w okresie pandemii przede wszystkim inwestorów. Opóźnienie wydania decyzji zezwalającej na podjęcie robót budowlanych powodowało wymierne, wysokie straty inwestorów, związane ze stałym, szybkim wzrostem cen usług i materiałów budowlanych. Gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej dochował terminu wydania decyzji, a nie przekroczył go, to niewątpliwie szkoda inwestora byłaby mniejsza.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że podniesiony przez Starostę w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a tym samym nie wpływa na prawidłowość zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Oceniając wystąpienie po stronie Starosty zwłoki w ustawowym terminie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, organy poczyniły bowiem wszystkie niezbędne ustalenia, pozwalające ocenić, czy i w jakim wymiarze skarżący przekroczył termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji – w jakiej wysokości należy wymierzyć mu grzywnę. Zgromadzony materiał dowodowy sprawy jest wyczerpujący i potwierdza prawidłowość oceny dokonanej przez GINB oraz Wojewodę.

Nie sposób również przyjąć za uzupełniającym stanowiskiem skarżącego, że wymierzenie grzywny objęte było 3-letnim przedawnieniem wynikającym z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, co uzasadniać miało w przekonaniu skargi stwierdzenie nieważności obu wydanych postanowień, tudzież ich uchylenie. W powyższym zakresie należy mieć na względzie, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2021 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) wyjaśniono, że w doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści art. 189a § 2 kpa. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Według NSA ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 kpa. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 kpa rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). W wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., II OSK 142/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla ustalenia, czy dział IVa kpa ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 kpa zostało uregulowane w przepisach odrębnych (por. również wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2020 r., II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., II GSK 774/20 i II GSK 775/20). Przenosząc powyższe na okoliczności występujące w rozpoznawanej sprawie Sąd zauważa, że w przepisach ustawy Prawo budowlane dotyczących kary pieniężnej za przekroczenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej terminu na załatwienie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Powyższe czyni nieuprawnionym sięganie do tej regulacji w aspekcie instytucji przedawnienia ustalonej w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Należy przyjąć, że ustawodawca świadomie zrezygnował z takiego odesłania, które w przypadku innych instytucji zastosował – art. 49c (dot. opłaty legalizacyjnej), art. 59g (dot. kary w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli), art. 59i (dot. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego). Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, że na zastosowanie instytucji przedawnienia ustalonej treścią przepisów ustawy Ordynacja podatkowa wymierzonej kary pozwala odwołanie się wprost do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych. O ile bowiem przepis ten w ust. 1 przewiduje, że do spraw dotyczących należności stanowiących środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, nieuregulowane tą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, o tyle w ust. 2 przewiduje, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że uregulowanie w ustawie Prawo budowlane kary pieniężnej za zwłokę w rozpatrzeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę było celowym zabiegiem ustawodawcy, a skoro tak, to przy uwzględnieniu przytoczonego wyżej art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zastosowanie dla skutków upływu czasu znajdą przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie zaś przepisy Ordynacji podatkowej.

Z powyższych względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a wydane zostało w wyniku prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego i poprawnego zastosowania przez GINB art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).