Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Gnojno z dnia 28 czerwca 2024 r. nr III/13/24 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uchwałą z dnia 28 czerwca 2024 r., nr III/13/24, Rada Gminy Gnojno, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 6090 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gnojno na rok 2024, stanowiący załącznik do uchwały.

Uchwałę powyższą zakwestionował w całości Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie:

I. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt ("u.o.z.") oraz art. 94 Konstytucji RP oraz § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej "rozporządzenie", i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("u.s.g."), polegające na niewskazaniu osoby odpowiedzialnej za odławianie bezdomnych zwierząt, a następnie przekazywanie ich do schroniska oraz bezpodstawne założenie, że odławiane będą jedynie bezdomne psy, nie zaś wszystkie zwierzęta bezdomne;

II. art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak uregulowania w treści uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu w finansowaniu Programu kosztów usypiania ślepych miotów, a następnie kosztów transportu i utylizacji padliny, kosztów wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku oraz kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały całości.

W uzasadnieniu zarzutu nr I Prokurator podniósł, że uchwała zawiera poważne braki w treści § 6 ust. 2 Programu, które uniemożliwiają jego realizację, a polegają na niewskazaniu konkretnego podmiotu lub osoby odpowiedzialnej za odławianie bezdomnych zwierząt, ograniczając się jedynie do ogólnego określenia, że czynności te będą wykonywać pracownicy urzędu z wieloletnim doświadczeniem, a nadto, że w ten sposób będą odławiane jedynie bezdomne psy.

W uzasadnieniu zarzutu nr II podniesiono, że w zaskarżonej uchwale Gmina wskazała co prawda w § 14 załącznika kwotę środków finansowych na realizację zadań Programu, jakie zabezpieczono w budżecie Gminy, podając konkretne kwoty na szczegółowo wskazane cele, ale środki finansowe nie odzwierciedlają wszystkich celów Programu, tj. kosztów usypiania ślepych miotów, transportu i utylizacji padliny, wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji w schronisku, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gnojno wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gnojno na rok 2024 został zrealizowany i rozliczony finansowo bez zastrzeżeń organów kontrolujących Gminę. Nie zaistniały więc przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.

W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zgodnie z art. 11a ust. 3 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Z powyższego wynika, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

W skardze zakwestionowano treść § 6 ust. 2 Programu, gdzie określono, że wyłapywanie i odbiór bezdomnych psów z terenu Gminy Gnojno oraz przewiezienie i umieszczenie ich w schronisku będą wykonywali pracownicy urzędu z wieloletnim doświadczeniem. Pominięto zatem bezdomne zwierzęta inne niż psy. Prokurator trafnie podniósł, że zadania wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. mają dotyczyć bezdomnych zwierząt, przez które - zgodnie z art. 4 pkt 16 tej ustawy - należy rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie. Nieuprawnione jest zatem zawężanie w tym zakresie programu wyłącznie do psów w odniesieniu do zadania, które - jak wymaga tego ustawa - ma zostać określone w programie jako dotyczące wszystkich zwierząt bezdomnych. Ponadto, wykładnia celowościowa art. 11a u.o.z., w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku poprzez wskazanie podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, jak też określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska, w szczególności poprzez wskazanie kto będzie za nie odpowiedzialny. W ocenie Sądu trafnie podnosi Prokurator, że w zaskarżonej uchwale w sposób nieprecyzyjny wskazano podmiot mający dokonywać wyłapywania bezdomnych psów, ich odbioru, przewiezienia i umieszczenia w schronisku. Dla spełnienia powyższego wymogu ustawowego nie jest wystarczające stwierdzenie, że czynnościami tymi będą się zajmować pracownicy urzędu z wieloletnim doświadczeniem. Program nie precyzuje bowiem kto konkretnie będzie odpowiedzialny za wyłapywanie zwierząt, ich odbiór, przewiezienie i umieszczenie w schronisku.

Prokurator zakwestionował ponadto treść § 14 Programu. W ust. 3 przewidziano, że na realizację zadań określonych w niniejszym programie zabezpieczone zostaną w budżecie Gminy na 2024 rok środki w kwocie 20 000 zł. W ust. 4 prawodawca gminny założył wydatkowanie tych środków w następujący sposób:

1) wyłapywanie bezdomnych zwierząt, transport i zapewnienie opieki w schronisku - 8 000,00 zł;

2) opieka weterynaryjna - 4 800,00 zł;

3) zapewnienie opieki kotom wolno żyjącym (dokarmianie i ewentualna sterylizacja) - 1 000,00 zł;

4) zapewnienie opieki dla zwierząt gospodarskich – 200,00 zł;

5) zapewnienie opieki dla zwierząt biorących udział w zdarzeniach drogowych –

6 000,00 zł.

Zasadny jest zarzut ujęcia w jednym punkcie zadań dotyczących wyłapywania zwierząt i zapewnienia im opieki w schronisku, zadań dotyczących zapewnienia opieki kotom wolno żyjącym i ich ewentualnej sterylizacji. Program powinien bowiem rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Organ gminy zobowiązany jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20).

W części orzeczeń sądów administracyjnych zwraca się wprawdzie uwagę, że art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to, według tych poglądów, ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bowiem bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, to nie można uznać za istotne naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak powyższego poglądu i stoi na stanowisku, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu nieprawidłowe było zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, jak to uczyniono w § 13 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zapewnienie bowiem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, ich odławianie oraz sterylizacja są osobnymi, niezależnymi od siebie zadaniami i na ich realizację powinny być w ramach programu przeznaczone osobne środki finansowe. Zbiorcze przeznaczenie jednej kwoty na realizację kilku ustawowych zadań może bowiem doprowadzić do tego, że któreś z nich nie zostanie zrealizowane w żadnym stopniu, bo wszystkie zaplanowane środki zostaną przeznaczone na realizację jednego z tych zadań, według wyboru dysponenta tych środków.

Dodatkowo, prawodawca lokalny nie przewidział żadnych środków na usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, czy obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach (jedynie w kontekście kotów wolno żyjących uwzględniono ich ewentualną sterylizację).

Opisane niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi naruszenie tej normy i prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Oznacza to konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.