Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. Ż. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2024 r., nr OPE.906.2.3.2024.KW w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim z dnia 4 stycznia 2024 r., nr SE.906.2.2022.KW.101; 2. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej M. Ż. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 lutego 2024 r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim z dnia 4 stycznia 2024 r., którym uznano zgłoszone przez zobowiązaną zarzuty za bezzasadne.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 6 października 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim (zwany także: "wierzycielem") skierował do Wojewody Pomorskiego tytuł wykonawczy z dnia 6 października 2023 r. (nr [...]) wystawiony na M. Ż. (zwaną dalej również: "skarżącą", "stroną" lub "zobowiązaną") wraz z wnioskiem o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania syna – K. Ż. urodzonego [...] r. obowiązkowym szczepieniom ochronnym w zakresie określonym w części B punkcie 5 tytułu wykonawczego, tj. szczepieniu przeciwko błonicy, tężcowi, krztuśćcowi, poliomyelitis, odrze, śwince i różyczce. Wskazano, że PPIS w Starogardzie Gdańskim uzyskał w dniu 6 października 2023 r. informację z Przychodni M. Sp. z o.o. w C., ul. [...], że dziecko – K. Ż. w dalszym ciągu nie zostało poddane szczepieniom w ww. zakresie, wobec czego stwierdzono, że obowiązek poddania dziecka ww. szczepieniom nie został wykonany. Z uwagi na powyższe "obowiązek zaszczepienia dotyczy szczepień przeciwko błonicy, tężcowi, krztuśćcowi, poliomyelitis – 1 dawka, odrze, śwince, różyczce – 1 dawka, termin ich wykonania określając na okres jednego miesiąca".

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. (nr [...]) Wojewoda Pomorski nałożył na M. Ż. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniego syna – K. Ż. obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w ww. tytule wykonawczym.

Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. M. Ż. zgłosiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim następujące zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym:

1/ Braku wymagalności obowiązku - zobowiązana wskazała, że jako podstawę prawną podano art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. /b, art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1284 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.z.z.l."). Wskazana ustawa w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: 1/ wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2/ osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby; 4/ sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Strona podniosła, że zgodnie z powyższym przepisem wydano rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w § 2 i § 3 określa rodzaj i zakres szczepień ochronnych, które dla szczepień wymienionych w tytułach wykonawczych określa poszczególne terminy. Wynika z nich, że na wykonanie poszczególnych szczepień zobowiązana ma wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka. W związku z tym moment wymagalności dla szczepień określonych w tytule wykonawczym nie nadszedł ponieważ jej dziecko nie ukończyło jeszcze 11 roku życia. Moment wymagalności dla szczepień ww. chorób wystąpi dopiero w 19 roku życia.

Jednocześnie strona zwróciła uwagę, że w art. 17 ust. 11 u.z.z.l. określono, iż Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej. Zobowiązana podniosła jednak, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem prawa obowiązującego w Polsce, bowiem nie mieści się w katalogu źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP. Obowiązek musi wynikać z przepisów prawa, a nie z dokumentów wychodzących poza ten zakres. Komunikaty Generalnego Inspektora Sanitarnego ze swej istoty wiążą jedynie jednostki mu podległe, nie zaś poszczególne osoby. Informacje zawarte w komunikacie mogą być jedynie traktowane jako wskazówki techniczne dotyczące wykonywania szczepień ochronnych ale nie mogą stanowić określenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

2/ Niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym - zobowiązana podniosła, że art. 17 ust. 2 u.z.z.l. stanowi, iż wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z uwagi na to, spełnienie obowiązku określonego w tytułach wykonawczych jest niemożliwe, gdyż przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem. Wskazała, że dniu wystawienia tytułu wykonawczego jej dziecko K. Ż. nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego.

3/ Prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny - zobowiązana wskazała, że zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej w skrócie "u.p.i.s") organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 tej ustawy ). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt 4 u.p.i.s. Zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydawania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 u.z.z.l.). Skarżąca podniosła, że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny – wynika on wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (Powiatowego Inspektora Sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałoby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Stąd też toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu było prowadzone przez niewłaściwy organ.

W związku z ww. zarzutami strona, powołując się także na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt 81/19) wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r. (nr [...]) Wojewoda Pomorski – działając na podstawie art. 35 § 1 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm. - dalej jako: "u.p.e.a.") – zawiesił postępowanie egzekucyjne.

Następnie postanowieniem z dnia 4 stycznia 2024 r. (nr SE.906.2.2022.KW.101) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim – działając na podstawie art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a.- uznał za bezzasadne zarzuty złożone w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowiązaną M. Ż.

W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (w tym zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Realizacja zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych oraz innych chorób o charakterze społecznym jest możliwa dzięki racjonalnym działaniom w obszarze zdrowia publicznego, podejmowanym przez organy i instytucje państwa. Działania te skupiają się na właściwej regulacji prawnej szczepień ochronnych, działalności oświatowo-zdrowotnej, egzekwowaniu obowiązku poddawania się szczepieniom w odniesieniu do tych szczepień ochronnych, które są szczepieniami obowiązkowymi, zapewnieniu bezpieczeństwa szczepień ochronnych.

Ponadto organ wyjaśnił, że obowiązek szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym określony został w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.z.z.l. Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ww. ustawy i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2172), wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 ww. ustawy. Uzupełnieniem ww. regulacji prawnych był ogłaszany corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie delegacji ustawowej w drodze komunikatu - Program Szczepień Ochronnych. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym okresie obowiązkowe szczepienie ochronne powinny zostać wykonane.

Jednocześnie organ wskazał, że ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, utraciło moc z dniem 1 października 2023 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U z 2023 r., poz. 1938). Zastąpiło je rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j.: Dz. U z 2023 r., poz. 2077), wydane na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.l., które weszło w życie z dniem 1 października 2023 r. W załączniku nr 1 ww. rozporządzenia - schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży, określono rodzaj szczepienia, osoby objęte obowiązkiem poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, dawki i wiek, w którym są podawane oraz termin wykonania szczepienia. Ww. przepisy jasno określają terminy wykonania szczepień ochronnych, w zależności od wieku dziecka.

W odniesieniu do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na brak wykonania u dziecka badania kwalifikacyjnego do szczepień ochronnych, organ przytoczył treść art. 17 ust. 2 i ust. 5 u.z.z.l. oraz § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2077), wskazując, że poddanie się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, bowiem procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem, na które składają się dwie czynności tj. lekarskie badanie kwalifikacyjne mające na celu wykluczenie przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego oraz podanie szczepionki. Odmowa poddania się badaniu kwalifikacyjnemu, które może być przeprowadzone bezpośrednio przed szczepieniem, jest równoznaczna z odmową poddania się szczepieniu ochronnemu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, PPIS w Starogardzie Gdańskim wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 5 pkt 3 ustawy o Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz.U z 2023 r., poz. 338) organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są wierzycielem tego obowiązku tj. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 6 u.p.e.a. wierzyciel ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności w celu doprowadzenia do tego żeby obowiązek został przez zobowiązanego wykonany. Natomiast organem egzekucyjnym właściwym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Z tego względu PPIS w Starogardzie Gdańskim, jako wierzyciel skierował wniosek do Wojewody Pomorskiego o nałożenie grzywny na zobowiązaną, mającej na celu wyegzekwowanie obowiązku szczepień ochronnych, którego jest wierzycielem.

Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.z.z.l. osoby przebywające na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej są zobowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym, w przypadku osób nieposiadających zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku spoczywa na osobach sprawujących pieczę nad osobą małoletnią. Zatem obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym wynika wprost z ustawy i nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji.

Końcowo organ wskazał, że zobowiązana wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym PPIS w Starogardzie Gdańskim wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie prowadzi Wojewoda Pomorski, a zatem PPIS w Starogardzie Gdańskim nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

M. Ż. – reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata A. T., złożyła zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając: brak odniesienia się przez wierzyciela w uzasadnieniu wydanego postanowienia do sytuacji indywidualnej zobowiązanej, tj. nie wskazaniu kiedy obowiązek zaszczepienia jej syna K. przeciwko poszczególnym chorobom stał się zdaniem wierzyciela wymagalny, na podstawie jakich dowodów stwierdził, iż obowiązek szczepień u małoletniego jest wymagalny i może być wykonany, a jedynie poprzestaniu na przytoczeniu szeregu przepisów prawnych nie dokonując subsumpcji; a także nieustosunkowanie się do twierdzeń strony dotyczących istotnych okoliczności faktycznych i prawnych; nierozpoznanie w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie do władzy publicznej całego materiału dowodowego; zaliczenie przez organ Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż można nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r.; jak również uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego jest wymagany ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego oraz uznanie, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 u.z.z.l. może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 r. życia, 15 r. życia, 19 r. życia; uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.

Po rozpatrzeniu zażalenia Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku postanowieniem z dnia 12 lutego 2024 r. (nr OPE.906.2.3.2024.KW) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko przedstawione przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2024 r.

Odnosząc się do wniesionych przez zobowiązaną zarzutów stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim dysponował przepisami prawnymi o randze przewidzianej w art. 17 ust. 10 i ust. 11 u.z.z.l. i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustosunkował się do zarzutu naruszenia ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że art. 4 u.z.z.l. nie można czytać w oderwaniu od art. 17 ust. 10 i ust. 11 u.z.z.l. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2077) wydane zostało na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.l., nie zaś na podstawie art. 4 u.z.z.l. Określa ono terminy, w których należy rozpocząć i zakończyć szczepienie w celu przyjęcia pełnego cyklu szczepień, co zostało prawidłowo wyjaśnione i uzasadnione w zaskarżonym postanowieniu. W związku z tym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 4 u.z.z.l. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim w wydanym postanowieniu z dnia 4 stycznia 2024 r. i tym samym niezasadne jest twierdzenie strony, jakoby organ w żaden sposób nie odniósł się do jego naruszenia, co zostało wykazane powyżej. Nadto organ odwoławczy wskazał, że naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce tylko wtedy, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustala faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub nakładającej na nią obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II OSK 1174/16). W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim z należytą starannością zebrał informacje mające istotne znaczenie w sprawie.

Organ wskazał, że obowiązek zaszczepienia dziecka wynikał z mocy samego prawa i w tym zakresie nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej konkretyzującej ten obowiązek. Tym samym postępowanie dowodowe przeprowadzane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ograniczone w swym zakresie i w istocie rzeczy sprowadza się jedynie do ustalenia czy względem danej osoby obowiązek zaszczepienia stał się już wymagalny oraz czy obowiązek szczepień ze względów zdrowotnych nie został odroczony. Te czynności dowodowe organ I instancji wykonał. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w "Karcie uodpornienia dziecka" dokonano następujących zapisów: "12.07.19 r. mama odmawia szczepienia, 10.03.22 matka nie zgłosiła się (twierdzi, że ma infekcję), 24.03.22 zadzwoniła matka, że po infekcji (odmowa)". W tych okolicznościach trudno zatem stawiać Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Starogardzie Gdańskim zarzuty naruszenia art. 8 czy art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b/ u.z.z.l. wskazuje, iż osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym. Jednocześnie art. 5 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy wskazuje, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powinny stosować się do nakazów i zakazów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. W myśl art. 5 ust. 2 ww. ustawy odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku szczepień ochronnych w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1545 ze zm.). W związku z powyższym, to strona nie poddając obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletniego, naruszyła art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/, pkt 3 u.z.z.l., a nie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim, jako wierzyciel obowiązku. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się strona, zawiera tzw. klauzulę odraczającą, zatem dotychczasowe przepisy zachowują moc obowiązującą w okresie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ogłoszono w dniu 12 maja 2023 r. (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 909). W związku z powyższym Minister Zdrowia wydał następnie rozporządzenie z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2077), które stało się obowiązujące w dniu 1 października 2023 r. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży obejmujące liczbę dawek oraz terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia podstawowego lub przypominającego, z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia, określa załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w rozporządzeniu.

W odniesieniu do naruszenia art. 33 § 2 pkt 6c u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych organ wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Jednym z elementów realizacji tego zadania są szczepienia ochronne. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.z.z.l. wskazuje, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym. W myśl ust. 2 tego artykułu odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Wykaz chorób zakaźnych, przeciwko którym istnieje ustawowy obowiązek szczepienia został określony w rozporządzeniu z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (zob. § 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z art. 5 pkt 3 u.p.i.s. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy ustalanie zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym poprzednio w Programie Szczepień Ochronnych, obecnie w schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży. Zatem obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu wynika wprost z przepisów prawa i jest bezpośrednio wykonalny. Uchybienie przez rodziców temu obowiązkowi powoduje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

M. Ż. – reprezentowana przez pełnomocnika - zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1/ art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z.l. - poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, co zostało potwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r.,

2/ art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.z.z.l. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek,

3/ art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 u.z.z.l. może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić dziecko w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r.,

4/ art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej,

5/ art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 u.z.z.l. oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie wniosła o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 tej Konwencji.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. zakwestionowano komunikat GIS jako źródło obowiązku w demokratycznym państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że strona na żadnym etapie postępowania nie przedstawiała zaświadczenia lekarskiego o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych i odraczającego wykonanie obowiązku szczepień ochronnych u dziecka. W związku z powyższym na dzień wystawienia tytułu wykonawczego o nr [...] w aktach sprawy prowadzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim, brak było potwierdzenia szczepienia lub aktualnego zaświadczenia lekarskiego o istniejących przeciwskazaniach do szczepień dziecka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem postanowienia wierzyciela, odnoszącego się do zarzutu strony dotyczącego wymagalności obowiązku ma sposób określenia tego obowiązku w tym postanowieniu oraz w tytule wykonawczym, będącym podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Wystawiony przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim tytuł wykonawczy z dnia 6 października 2023 r. (nr [...]) opiewa w punkcie B.5 na obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom ochronnym przeciwko "błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyetilis – 1 dawka, odrze, śwince, różyczce – 1 dawka".

Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu odniesiono się do ciążącego na skarżącej zobowiązania, wskazując na uzupełnienie obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka przeciwko: "błonicy, tężcowi, krztuścowi (I dawka przypominająca), poliomyelitis oraz odrze, śwince i różyczce".

Wykonanie szczepienia dziecka 1 dawką szczepionki, jak zaznaczono w tytule wykonawczym, i wykonanie szczepienia przypominającego (z definicji nie mogącego być szczepieniem 1 dawką), jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to dwa różne obowiązki. Brak spójności pomiędzy obowiązkiem określonym w tytule wykonawczym i będącym przedmiotem analizy w zaskarżonym postanowieniu jest już wystarczającym powodem, by uznać, że postanowienie to wydano z istotnym dla rozstrzygnięcia naruszeniem przepisów postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 293/22).

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga także, że ze znajdującej się w aktach sprawy "Karty uodpornienia" K. Ż. (ur. [...] r.) wynika, iż dziecko to zostało już w przeszłości zaszczepione przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi (DTP) oraz poliomyelitis (IPV) w ten sposób, że otrzymało 1 dawkę w dniu 12 września 2013 r., 2 dawkę w dniu 24 października 2013 r., 3 dawkę w dniu 5 grudnia 2013 r. i 4 dawkę w dniu 27 listopada 2014 r., a także zostało zaszczepione przeciwko odrze, śwince i różyczce – 1 dawką wykonana w dniu 28 sierpnia 2014 r. W istocie zatem powstaje wątpliwość co do treści rzeczywistego istnienia egzekwowanego w niniejszej sprawie obowiązku wykonania określonych szczepień ochronnych, skoro pomiędzy treścią tegoż obowiązku wskazaną w tytule wykonawczym z dnia 6 października 2023 r. (w którym wskazano na konieczność przeprowadzenia wskazanych szczepień 1 dawką) a treścią sporządzonej dla dziecka skarżącej "Karty uodpornienia" (z której wynika, że dziecko w zakresie wskazanych w tytule wykonawczym szczepień zostało już zaszczepione 1 dawką), istnieją widoczne różnice. W zaistniałej zatem sytuacji rolą organów, w tym przede wszystkim organu I instancji, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim, będącego wierzycielem egzekwowanego w niniejszej sprawie obowiązku (tj. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym – art. 1a pkt 13 u.p.e.a.) oraz wystawcą tytułu wykonawczego w przedmiotowej sprawie (art. 26 § 1 zd. 1 u.p.e.a.), winno być sprawdzenie i jednoznaczne ustalenie - w ramach dokonywanej oceny w postępowaniu w sprawie zgłaszanych wierzycielowi przez zobowiązaną zarzutów – jaki w istocie obowiązek podlega egzekucji, gdyż tylko w takim wypadku możliwa jest właściwa ocena odnośnie zarzutu w sprawie administracyjnej, a ściślej mówiąc ocena spełnienia w okolicznościach konkretnej sprawy którejkolwiek z podstaw zarzutu, o których mowa w art. 33 § 2 u.p.e.a. Przyjmuje się bowiem, że "zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że: a) nie jest prawdziwe twierdzenie wierzyciela, że obowiązek istnieje (art. 33 § 2 pkt 1) albo b) wprawdzie obowiązek został nałożony na zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, ale określenie obowiązku w tytule wykonawczym odbiega od treści nałożonego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 2), albo c) obowiązek został nałożony na inną osobę niż wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany (art. 33 § 2 pkt 3), albo d) tytuł wykonawczy został wystawiony przedwcześnie, bo przed doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, które było wymagane (art. 33 § 2 pkt 4), albo e) obowiązek wygasł w całości lub w części, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 5), albo f) obowiązek nie jest wymagalny, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 6)" (zob. pkt 2 komentarza do art. 33 u.p.e.a. [w:] P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023).

Mając powyższe na uwadze organy w niniejszej sprawie, będąc wierzycielem egzekwowanego obowiązku administracyjnego i przystępując do oceny złożonego przez skarżącą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, powinny wyraźnie ustalić treść egzekwowanego obowiązku, w stosunku do którego dokonują oceny zasadności zgłoszonych przez zobowiązaną podstaw wniesionego zarzutu.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 124 § 2 k.p.a. wymaga zaś, by postanowienie zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Uzasadnienie prawne obejmuje zaś wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uznać należy zatem, że w omawianym zakresie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji nie odpowiada określonym wyżej wymogom i nie pozwala na dokonanie kontroli merytorycznej przez sąd administracyjny z uwagi na brak jakiegokolwiek określenia treści egzekwowanego obowiązku (w przypadku organu I instancji) oraz z uwagi na rozbieżność pomiędzy treścią egzekwowanego obowiązku przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia a treścią tegoż obowiązku określoną w tytule wykonawczym (w przypadku organu II instancji).

Rzeczą organów ponownie rozpatrujących sprawę, będzie uwzględnienie powyższej oceny prawnej i ustalenie jaki konkretnie obowiązek podlega egzekucji. Oczywista jest konieczność zgodności treści obowiązku określonego tytułem wykonawczym i obowiązku, o którym mowa w postanowieniach wydawanych wskutek wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Jednocześnie też organy, będące w niniejszej sprawie wierzycielem obowiązku polegającego na poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, winny dokonać także oceny znajdującej się w aktach sprawy "Karty uodpornienia" K. Ż. pod kątem ustalenia istnienia konkretnego obowiązku w zakresie powinności poddania małoletniego określonym szczepieniom, przy jednoczesnym ustaleniu ciążącego wobec dziecka obowiązku przeprowadzenia danego rodzaju szczepienia (podstawowego czy przypominającego) i odniesienia tych ustaleń – także w zakresie wymagalności obowiązku z uwagi na wiek, w którym powstaje obowiązek danego szczepienia oraz termin jego wykonania - do aktualnie obowiązujących uregulowań wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2077).

Niezależnie od powyższego w sprawie należy zwrócić także uwagę, iż stosownie do art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. W świetle powyższego wydane przez organ I instancji, a następnie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie polegające na postanowieniu o uznaniu zgłoszonych przez skarżącą zarzutów za bezzasadne należy uznać za nieprawidłowe na gruncie obowiązujących przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu postanowień organów obydwu instancji (punkt pierwszy sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł, wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając je od organu odwoławczego na rzecz skarżącej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).