II SA/Rz 889/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-02-04	
Data wpływu	2015-07-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Małgorzata Wolska /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Stanisław Śliwa	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1366/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 138 § 2, art. 148 § 2, art. 151 § 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji -skargę oddala-	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany także WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania B. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany także: PINB) z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr ewid. 600/8 i 600/10 położonych w miejscowości K. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], PINB umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr 600/8 i 600/10 położonych

w miejscowości K. B. B., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. złożyła wniosek o wznowienie postępowania. W sprawie kilkakrotnie wydawano postanowienia i decyzje, które poddawane były kontroli WSA w Rzeszowie oraz NSA – sprawy o sygn. akt II SA/Rz 575/09, II SA/Rz 768/12 i II OSK 303/13. W wyniku orzeczeń jakie zapadły w tych sprawach przesądzone zostało, że B. B. o treści decyzji z [...] września 2007 r. dowiedziała się z pisma WINB z dnia [...] stycznia 2008 r., doręczonego jej w dniu [...] stycznia 2008 r. W tej sytuacji organ uznał, że składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] lutego 2008 r. B. B. uczyniła to z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a.

W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. ([...]) PINB w [...] wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2007 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr ewid. 600/8 i 600/10 położonych w miejscowości K. Prowadząc postępowanie z przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ badał czy zgłoszony zarzut niebrania udziału w postępowaniu jest zasadny oraz czy osobie wnoszącej podanie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną i czy z własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. PINB wskazał, że wnioskodawczyni zarówno w momencie wydania decyzji, jak i rozpatrywania wniosku o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony. Nie przedstawiła ona żadnego przepisu prawa materialnego, który uprawniałby organ do uznania jej za stronę postępowania. Działka nr 570/1, której właścicielem jest wnioskodawczyni nie graniczy bezpośrednio z działkami na których znajduje się obiekt kurnika. Odległość od budynku mieszkalnego B. B. to 50m, natomiast od granicy działki 10m. Nadto obiekt ten nie oddziałuje ujemnie na jej nieruchomość. Uciążliwości związane z użytkowaniem kurnika zawierają się w obrębie działek na których jest on posadowiony. Organ wyjaśnił, że kurnik na działkach nr 600/8 i 600/10 w K. wybudowany został przez poprzedniego właściciela W. K., na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 1974 r. ([...]). Z uwagi na długi upływ czasu dokumenty nie zachowały się, jednakże organ wskazał, że warunki określone tą decyzją wskazują na zachowanie ustaleń dotyczących lokalizacji obiektu i powierzchni zabudowy. Od 1974 r. lokalizacja kurnika nie uległa zmianie. Z powyższych przyczyn PINB uznał, że stronami postępowania w sprawie zmiany użytkowania budynku są właściciele sąsiednich działek. Subiektywne odczucie o naruszeniu interesów B. B. nie daje podstaw do uznania jej za stronę postępowania w świetle art. 28 K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B. – zastępowana przez r. pr. B. M., wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu w zakresie niewykazania przez nią przymiotu strony postępowania, braku oddziaływania obiektu kurnika na sąsiednią nieruchomość oraz zrealizowania obiektu kurnika na podstawie decyzji Naczelnika z [...].05.1974 r. Podkreśliła, że w wyroku WSA w Rzeszowie z 27.01.2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 575/09) wyraźnie wskazano, że to organ administracji ma ustalić kto ma przymiot strony z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego, art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew twierdzeniom organu treść decyzji o pozwoleniu na budowę, bez dokumentacji stanowiącej jej integralną część, nie pozwala na ustalenie zgodności obiektu z pozwoleniem na budowę. Nadto sam "kurnik", który w rzeczywistości stanowi fermę produkcji brojlerów w ilości szacowanej obecnie na 16 000 sztuk, oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Ferma drobiu zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627). Nadto zlokalizowana jest w odległości 50m od domu mieszkalnego odwołującej się. Jako niezasadne uznała twierdzenia organu o zrealizowaniu obiektu kurnika na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1974 r. Decyzja ta udziela pozwolenia na budowę budynku kurnika jednego, według projektu typowego. Obecny obiekt to dwa budynki. Zatem domniemanie organu o zachowaniu warunków określonych tą decyzją nie zostało niczym udokumentowane. Zgodnie z art. 61 ustawy z 31.01.1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 Nr 7, poz. 46 ze zm.) na inwestorze i właścicielu obiektu spoczywał obowiązek przechowywania dokumentów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że część z ww. zarzutów zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że istota sporu w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym sprowadza się do ustalenia czy B. B. posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] września 2007 r. WINB uznał, że stanowisko organu I instancji o braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest przedwczesne. Prowadzone postępowanie główne dotyczyło zmiany sposobu użytkowania obiektu. W tym postępowaniu organ jako strony uznał właścicieli działek sąsiednich do działek na których usytułowany jest budynek kurnika, w tym współwłaścicieli działki nr 691. W sprawach dotyczących naruszenia art. 71 P.b. (samowolna zmiana użytkowania obiektu) krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. Organ zauważył, że w chwili obecnej B. B. jest współwłaścicielem tej działki. Natomiast nie wynika to z zalegającego w aktach wypisu z ewidencji gruntów z [...] lutego 2006 r. i [...] maja 2007 r. WINB uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił zgodnie z regułami określonymi w K.p.a. – wskazywanej przez odwołującą legitymacji do bycia stroną tego postępowania, mianowicie, nie wyjaśnił okoliczności, że w odległości 9m od fundamentów fermy przebiega droga o szer. ok. 2 m, założona w 1903 r. i powołana dekretem z 1913 r., której jest właścicielką (po spadku).

Nadto WINB wskazał, że organ nie wykonał wszystkich wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 27.01.2010 r., II SA/Rz 575/09 w szczególności w zakresie ustalenia kto ma przymiot strony w sprawie sposobu użytkowania kurnika, z uwzględnieniem art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska i przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano, że organ I instancji odmawiając B. B. legitymacji do bycia stroną postępowania powołał się na § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 – zwane dalej "rozporządzeniem z 9.11.2010 r."). Przepis ten dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast organ I instancji nie uwzględnił przepisów tego rozporządzenia dotyczących przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według § 3 ust. 1 pkt 102 taka hodowla zalicza się do takich przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony - art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227). Ponadto w dacie wydania decyzji ostatecznej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 9.11.2004 r. (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), zgodnie z jego § 3 ust. 1 pkt 90 tego typu przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się do przedsięwzięć które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest przedwczesna, a organ uwzględniając ww. okoliczności winien usunąć braki postępowania wyjaśniającego co do istnienia bądź nieistnienia okoliczności określających status wnoszącej podanie o wznowienie.

W. K. i M. K. zaskarżyli powyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia jej w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 12, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ

I instancji przy wydaniu decyzji uwzględnił wskazane przez organ odwoławczy uchybienia oraz w sytuacji, gdy istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Nadto zarzucili naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie, brak wskazania konkretnych wytycznych dla organu I instancji, brak wyjaśnienia jakie nowe okoliczności organ ten winien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w tym ustaleniu, czy B. B. przysługuje status strony w przedmiotowej sprawie.

W ocenie skarżących to na B. B. spoczywał ciężar wykazania interesu prawnego by uzyskać przymiot strony w postępowaniu oraz udokumentowania ujemnego charakteru oddziaływania obiektu (kurnika) na nieruchomości, których jest współwłaścicielem. Nadto organ I instancji prawidłowo ustalił, że ich przedsięwzięcie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący wskazali także, że nawet gdyby B. B. posiadała status strony postępowania, to nie jest możliwym jej uchylenie, bowiem termin 5 lat o jakim mowa w art. 146 K.p.a., został przekroczony.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powyższego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Wspomniane kryterium umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (tu decyzja), jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., została uchylona decyzja z dnia [...] marca 2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą wymieniony ostatnio organ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2007 r. ([...]) umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika, zlokalizowanego na działce nr ew. 600/8 i nr 600/10 w miejscowości K., gm. B., i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza prawa.

Stosownie do treści powyższej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozstrzygnięcie to nosi nazwę "kasacyjnego" połączonego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanie przez organ odwoławczy takiej decyzji jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Trzeba więc podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia - stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy – jest dopuszczalny wyjątkowo (z woli ustawodawcy), nie może podlegać wykładni rozszerzającej (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, z dnia 6 stycznia 1999, IVSA 2246/97, Lex nr 46694).

W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że B. B. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]) umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr 600/8 i nr 600/10 w K., gm. [...], złożyła z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Prawidłowo więc wznowiono postępowanie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. (art. 149 p 1 K.p.a.).

Drugi etap postępowania wznowionego, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, tzw. właściwy polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia. Etap ten kończy się wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. albo z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Zatem po wydaniu wspomnianego wyżej postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. powinno nastąpić zbadanie rzeczywistego charakteru przymiotu strony, jako przesłanki materialnoprawnej, tj. B. B., która wnosząc podanie o wznowienie powołała przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W trafnej ocenie organu odwoławczego, kwestia ta - o istotnym znaczeniu w sprawie – nie została w postępowaniu przed organem I instancji prawidłowo wyjaśniona. Zebrany przez ten organ materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2007 r. ([...]) B. B. przymiot strony nie przysługiwał, co skutkowało wydaniem niewątpliwie przedwcześnie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Słusznie przyjął organ odwoławczy, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 Prawa budowlanego) krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. "mając na uwadze źródła interesu prawnego w szeroko pojętym prawie materialnym". Nadto w prawomocnym wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 575/09, powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd nakazał ustalenie przymiotu strony wnoszącej podanie o wznowienie w oparciu o przepisy prawa budowlanego i z uwzględnieniem art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższego obowiązku organu I instancji nie wywiązał się należycie, co w sposób dostatecznie klarowny wykazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wykazując tym samym przyczyny warunkujące skasowanie decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Trzeba podkreślić, że aktualnie B. B. jest współwłaścicielem działki nr 691, będącej sąsiednią względem działek, na których znajduje się sporny kurnik, zaś w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2007 r. stronami postępowania organ orzekający uczynił właścicieli działek sąsiednich, w tym współwłaścicieli działki nr 691. Złożony przez B. B. wypis z ewidencji gruntów, iż jest współwłaścicielem działki nr 691, (wg stanu na dzień [...] stycznia 2015 r.), przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, i jej twierdzenie, iż "jest właścicielem po spadku", wymagały pogłębionej analizy, której brak. Organ ten nadto swoje stanowisko dotyczące obszaru oddziaływania obiektu kurnika (bez jednoznacznego ustalenia, czy jest to obiekt wybudowany na podstawie pozwolenia z dnia [...] maja 1974 r., czy też dwa obiekty) nie rozpoznał w zgodzie z wszystkimi przepisami mogącymi mieć w tym zakresie zastosowanie, tj. obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia 24 września 2007 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a co szczegółowo wyakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Reasumując, w sprawie niniejszej skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., a więc wskazanie na konieczność postępowania w trybie instancji było prawidłowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje naruszone w postępowaniu przed organem I instancji przepisy o postępowaniu administracyjnym, jak również wymagający wyjaśnienia zakres sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygnięcie. Pogląd skarżących, iż niemożliwym jest uchylenie decyzji z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na treść art. 146 K.p.a. wymaga wyjaśnienia i oceny organu I instancji, nie uzasadnia zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.