II OSK 3134/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-06-07	
Data wpływu	2017-12-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Op 230/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 199; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 138 par. 2, art. 61; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Op 230/17 w sprawie ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 230/17 po rozpoznaniu skargi E. P. i J. P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] uchylającą decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Wnioskiem z dnia 13 września 2011 r. E. P. i J. P. wystąpili do Burmistrza Głuchołaz o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch domów mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach numer [...] i [...] w J.. Wnioskodawcy wskazali m.in., że działka przylega do drogi publicznej (działka numer [...]).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (poprzednia decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu), Burmistrz Głuchołaz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, w miejscowości J., na działkach nr ewid. [...], [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) - u.p.z.p., W odniesieniu do warunków dotyczących obsługi w zakresie komunikacji organ administracji ustalił, że połączenie odbywać się będzie drogą powiatową poprzez drogę gminną - dz. nr [...] i działkę prywatną nr [...]. Połączenie z drogą gminną powinno odbywać się według warunków zarządcy drogi, przy czym uzgodnienie decyzji z zarządcą drogi gminnej nie jest równoznaczne ze zobowiązaniem gminy do podniesienia standardu działki drogowej oraz do zapewnienia obsługi zjazdu poprzez ww. drogę. Organ administracji ustalił też warunek uzyskania prawa do korzystania

z działki nr [...] na cele komunikacyjne poprzez ustanowienie drogi koniecznej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył treść sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Końcowo stwierdził, że analiza stanu formalno-prawnego i analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazały, że wydanie decyzji jest możliwe, ponieważ spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. i A. K. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na przejazd przez ich działkę nr [...]. Wyjaśnili, że po zakończeniu prac kanalizacyjnych działka ta została ogrodzona w linii granicznej. Podkreślili, że inwestorzy wiedzieli od początku, kiedy kupowali działki, że brak jest tam drogi, ponieważ w tym czasie ich działki dzieliła wysoka skarpa.

Odwołanie złożyli również inwestorzy E. P. i J. P., podnosząc, że nie zgadzają się z nałożonym na nich zobowiązaniem uzyskania prawa do korzystania z działki nr [...] na cele komunikacyjne poprzez ustanowienie drogi koniecznej. Wskazali, że obowiązek ten ciąży na Urzędzie Miasta i Gminy Głuchołazy, a ponadto - ich zdaniem - działki nr [...] i [...] mają połączenie z drogą gminną nr [...], która nie ma połączenia z drogą powiatową nr [...]. W ich ocenie, winę za to, że wnioskowane pod zabudowę działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej ponosi organ administracji, który nie dochował należytej staranności przy podziale działki nr [...] i zatwierdził jej podział, bez zapewnienia nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej. Podkreślili, że nie zgadzają się na ponoszenie konsekwencji błędnych decyzji organu administracji, który miał dość czasu na wyeliminowanie swoich uchybień. W konsekwencji wnieśli o ustalenie warunków zabudowy bez warunku ich obciążającego. Dodali, że teren pod inwestycję został już kompletnie przygotowany, doprowadzono energię elektryczną, instalację wodociągową i kanalizacyjną do planowanych budynków, które mają służyć jako domy letniskowe na wynajem.

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ administracji zrelacjonował przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie Kolegium stwierdziło, odnosząc się do spornej kwestii dostępu do drogi publicznej, że dostęp ten nie może być czysto hipotetyczny, uzależniony od spełnienia licznych i niepewnych warunków. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie można również tego wymogu rozumieć jako konieczności istnienia już urządzonego dojazdu (np. utwardzonej drogi) do drogi publicznej. Kolegium podało, że działka nr [...] nie została obciążona ustanowieniem służebności drogowej na rzecz właścicieli działek wnioskowanych pod zabudowę, co wynika z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Ponadto postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt I Ns 64/13, Sąd Rejonowy w Prudniku, I Wydział Cywilny oddalił w całości wniosek Gminy Głuchołazy o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz D. i A. K. oraz C. i M. D.. Kolegium podkreśliło również, że inwestorzy nie powołali się na okoliczności faktyczne i prawne, które przemawiają za tym, iż teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, w swoim odwołaniu oświadczyli, że ich działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej z winy organu który, w ich ocenie, nie dochował należytej staranności przy podziale działki nr [...] i zatwierdził podział tej działki na działki bez dostępu do drogi publicznej. Poza tym skarżący wyraźnie nie zgodzili się z nałożonym na nich zobowiązaniem uzyskania prawa do korzystania z działki nr [...] na cele komunikacyjne poprzez ustanowienie drogi koniecznej, uważając, że obowiązek ten ciąży na Urzędzie Miasta i Gminy Głuchołazy. Zdaniem Kolegium, należy przyjąć, że wnioskowane pod zabudowę działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy, a wskazany przez organ I instancji dostęp do niej jest czysto hipotetyczny, uzależniony od spełnienia wyjątkowo niepewnych - zakwestionowanych już zresztą w postępowaniu - warunków. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że nie podjął próby rozważenia innych rozwiązań komunikacyjnych, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dodatkowo Kolegium zakwestionowało ustalenia organu I instancji w zakresie wskaźników wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, uznając, że określenie tych wskaźników stoi w sprzeczności

z przepisami rozporządzenia wykonawczego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, nieprawidłowo ustalono przedmiot postępowania, ponieważ skarżący nie wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co mogło mieć wpływ na rozważania dotyczące kontynuacji funkcji oraz ustalenia odpowiednich parametrów takich budynków, zwłaszcza, że inwestorzy w odwołaniu podali, iż planowane do realizacji budynki mają służyć jako domy letniskowe na wynajem. Końcowo Kolegium wskazało, że wątpliwości budzi to, czy wnioskowany teren przylega do drogi gminnej (jak wskazano w zaskarżonej decyzji), która stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy tylko do drogi wewnętrznej (dz. nr [...] - własność gminy).

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu E. P. i J. P., wskazując, że w decyzji nie wskazano jednoznacznie przyczyn jej uchylenia. Stwierdzili, że wbrew temu co twierdzi Kolegium podnosili w całym postępowaniu, że działki nr [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr [...], zaś okoliczność, iż działka ta ma utrudniony dostęp do drogi, tj. działki nr [...], nie może ich w żaden sposób obciążać. Podnieśli też, że kupując działkę nie widzieli, że jest problem

z dojazdem. O okoliczności tej dowiedzieli się dopiero w 2011 r. Podali również, że nie uczestniczyli w postępowaniu sądowym dotyczącym ustanowienia służebności drogowej na działce nr [...]. Natomiast z faktu wydania C. i M. D. decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] skarżący wywiedli, że służebność drogowa na działce nr [...] musiała być ustalona, lecz nie została ujawniona w księgach wieczystych, a brak jej ujawnienia wcale nie oznacza, że ona nie istnieje. Skarżący nie zgodzili się z zaleceniem Kolegium, aby rozważyć inne możliwości dojazdu do działek [...] i [...]. Jedyną drogą dojazdową powstałą z podziału jest bowiem działka [...] i tylko tą drogą może odbywać się i odbywa obecnie dojazd do wszystkich działek. Zdaniem skarżących, organ przed wydaniem kolejnej decyzji powinien doprowadzić do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, a nie szukać innych rozwiązań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną

w zaskarżonej decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 230/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę działania organów stanowił przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe

w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj.

w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Sąd wskazał, że z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została decyzja organu I instancji, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących,

w miejscowości J., na działkach nr ewid. [...] i [...]. Natomiast zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd wyjaśnił, że określona w art. 138 § 2 k.p.a. konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ

I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie zatem znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony,

a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub

z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów

w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd podkreślił, że art. 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym,

w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego

w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy

w postępowaniu odwoławczym, bądź też gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne

z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem

I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz

w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia decyzji.

Ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ II instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie, czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Przenosząc przedstawione powyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż istnieją przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie rozważył innych rozwiązań komunikacyjnych w zakresie przesłanki dostępu działek o numerach [...] i nr [...] do drogi publicznej. Ponadto zarzuciło, że Burmistrz nieprawidłowo ustalił przedmiot postępowania, ponieważ skarżący nie wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co mogło mieć wpływ na rozważania dotyczące kontynuacji funkcji oraz ustalenia odpowiednich parametrów takich budynków. W tym zakresie organ odwoławczy podał, że inwestorzy w odwołaniu wyjaśnili, iż planowane do realizacji budynki mają służyć jako domy letniskowe na wynajem. Z uwagi na powyższe uchybienia uznał, że doszło do naruszenia art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W przekonaniu Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim organ, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Burmistrza postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co stanowi przesłankę wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska w kwestii dotyczącej warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu do drogi publicznej, Sąd zgodził się z Kolegium, że obecnie działki skarżących, wnioskowane pod zabudowę, nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Jednak podkreślił, że przy ocenie spełnienia omawianej przesłanki zasadnicze znaczenie ma treść wniosku inwestora i dołączone do niego dokumenty, jak również wynik analizy urbanistycznej. W ocenie Sądu słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wskazany przez inwestora sposób skomunikowania inwestowanego terenu wiąże organ właściwy do orzekania w sprawie warunków zabudowy. Tym samym organ nie jest uprawniony do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych. Jest to

o tyle istotne dla rozstrzygnięcia wniosku, że analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. dokonywana jest przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 97/17). Stosownie do powyższego, zdaniem Sądu, za błędne należało uznać stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności poszukiwania przez organ I instancji innych rozwiązań komunikacyjnych, niż wskazane przez inwestorów w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Burmistrz Głuchołaz był bowiem związany wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy i nie mógł narzucać inwestorom rozwiązań. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunek musi zostać wykazany przez inwestora, bo zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym

z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Przy czym za niedopuszczalną Sąd uznał sytuację, w której na etapie ustalania warunków zabudowy określa się w sposób warunkowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09). Warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy, a poza tym musi być prawnie zagwarantowany. Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania

o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13). Sąd stwierdził, że przedstawiona motywacja rozstrzygnięcia kasacyjnego o konieczności rozważenia przez organ I instancji innych rozwiązań komunikacyjnych nie mogła stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, wskazana przez Kolegium konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w kwestii przedmiotu postępowania nie mogła stanowić uzasadnienia dla wydania decyzji kasacyjnej. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty

i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). Zasadą powinno zatem być ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 k.p.a. nakłada nie tylko na organ

I instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Zdaniem Sądu, wszelkie wątpliwości w zakresie przedmiotu postępowania mógł wyjaśnić - przy udziale skarżących - organ odwoławczy, korzystając z uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., zwłaszcza że argumentacja skarżących

o zamiarze realizacji wnioskowanych domów mieszkalnych jako domów letniskowych pojawiła się po raz pierwszy w odwołaniu od decyzji. Tymczasem organ II instancji, naruszając wskazane regulacje, nie dochował tych obowiązków i nie podjął stosownych działań. Przede wszystkim jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium nie wykazało, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ostatnio poczynione uwagi dotyczą także kolejnych zgłoszonych przez organ odwoławczy wątpliwości, związanych z oceną, czy wnioskowany teren przylega do drogi gminnej, która stanowi drogę publiczną

w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy tylko do drogi wewnętrznej (dz. nr [...]). W tej kwestii Burmistrz zajął stanowisko, a rzeczą Kolegium było dokonanie jego weryfikacji.

Z powyższych względów Sąd uznał, że Kolegium wydając rozstrzygnięcie

o charakterze kasacyjnym naruszyło przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 15 oraz art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a., przy czym ujawnione naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego.

Podsumowując Sąd wyjaśnił, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanych ustaleń, w tym m.in.

w kwestii przedmiotowości wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także w zależności od przeprowadzonej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, reprezentowane przez profesjonalną pełnomocnik, która wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a - w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 15 oraz art. 7 i art. 77 § 1, a także w związku z art. 136 k.p.a., poprzez przyjęcie, że

w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2015 r., sprowadzające się do konkluzji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dopuściło się naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej, albowiem - w ocenie Sądu I instancji - organ odwoławczy nie dochował obowiązków wynikających z art. 136 k.p.a., których podjęcie miało - zdaniem Sądu - doprowadzić do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, w tym dotyczących przedmiotu postępowania, podczas gdy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało prawidłowej oceny stanu sprawy, uznając, że konieczny do wyjaśnienia jej zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie -

w szczególności zważywszy na kwestię nieprawidłowo ustalonego przez organ

I instancji przedmiotu postępowania, a tym samym - wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej, wydając decyzję w oparciu o regulację art. 138 § 2 k.p.a.;

2/ art. 141 § 4 in fine p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niejednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, budzących wątpliwości wobec treści art. 15 k.p.a., skutkujące niepewnością organu administracji w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd uchylił dotychczasową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła

o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazała, że

w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazywało na naruszenie przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które - zważywszy na przedmiot i szeroki zakres materii koniecznej do wyjaśnienia w sprawie, determinowało wniosek

o potrzebie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym względzie zasadnicze znaczenie miała kwestia nieprawidłowego określenia przez Burmistrza Głuchołaz przedmiotu postępowania. We wniosku z dnia 13 września 2011 r. E. P. i J. P. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych, nie precyzując jednak, że będą to budynki mieszkalne jednorodzinne, jak przyjął organ I instancji. Tymczasem, co zostało podkreślone w decyzji organu odwoławczego przewidywana wielkość planowanych do realizacji budynków w rzucie (ok. 6 x 9 m) - jest dość mała, a dodatkowo - lokalizacja inwestycji w miejscowości J. (usytuowanej w Górach [...]) - stanowiły wystarczającą przesłankę do wyjaśnienia przez organ I instancji z wnioskodawcami, czy w istocie inwestycja nie dotyczy budynków np. rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. O tym zaś, że przeprowadzenie powyższych czynności - zmierzających do wyjaśnienia przedmiotu wniosku - było konieczne - dowodzi niezbicie treść odwołania E. P. i J. P. od decyzji Burmistrza Głuchołaz z dnia [...] września 2015 r., w którym skarżący poinformowali, że planowane do realizacji budynki mają służyć jako domy letniskowe na wynajem. Wymaga przy tym podkreślenia, iż omawiana tu kwestia dotyczy zasadniczego elementu postępowania, jakim jest jego przedmiot; jego jednoznaczne i prawidłowe (zgodne z wolą wnioskodawców) ustalenie - warunkuje prawidłowość dalszego procedowania w sprawie. W sytuacji zaś gdy organ I instancji nie przeprowadził stosownych czynności wyjaśniających zmierzających do określenia przedmiotu postępowania w jednoznaczny sposób, brak jest podstaw do twierdzenia, że powyższą wadę postępowania należało konwalidować na etapie procedowania przed organem odwoławczym z uwzględnieniem regulacji art. 136 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w omawianym zakresie nie występuje - jak określił to Sąd I instancji - jedynie "wątpliwość w zakresie przedmiotu postępowania", ale stwierdzona przez organ odwoławczy nieprawidłowość po stronie organu I instancji dotycząca ustalenia tego przedmiotu, rzutująca w konsekwencji w zasadniczy sposób na przedmiot sprawy, a tym samym również - na rozważania dotyczące kontynuacji funkcji oraz ustalenia odnoszące się do odpowiednich parametrów takich budynków. Innymi słowy, postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji koncentrowało się wokół przedmiotu nie odpowiadającego ściśle inwestycji objętej wnioskiem E. P. i J. P. z dnia 13 września 2011 r. Skoro zatem - jak miało to miejsce w analizowanej sprawie - organ odwoławczy doszedł do przekonania, że postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone było w odniesieniu do przedmiotu nie w pełni odpowiadającego temu, który określono we wniosku - w ocenie strony przeciwnej - nie miał podstaw do kontynuowania postępowania w oparciu o zapisy art. 136 k.p.a. Ewentualne zaś wydanie rozstrzygnięcia orzekającego o istocie sprawy - w następstwie tak przeprowadzonych czynności wyjaśniających - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu - godziłoby niewątpliwie w zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), a to wobec faktu, iż orzeczenie zapadłoby wówczas w istocie w innej sprawie niż rozstrzygnięta przez organ I instancji. Z kolei podjęcie przez organ odwoławczy czynności wyjaśniających w oparciu o art. 136 k.p.a., a następnie dopiero (zważywszy na potrzebę uczynienia zadość zasadzie z art. 15 k.p.a.) - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - kłóciłoby się z zasadami ekonomiki i szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Sąd rozważając kwestię zasadności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji, w sposób nieuprawniony ocenił prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy regulacji art. 138 § 2 k.p.a. - w relacji do poszczególnych - odrębnie analizowanych - elementów stanu faktycznego, wskazanych przez Kolegium jako wymagających ponownego wyjaśnienia, gdy tymczasem - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - ocena ta winna uwzględniać wszystkie te elementy łącznie, tj. konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających jednocześnie na kilku płaszczyznach. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem o sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym przez "zakres sprawy" należy rozumieć wszystkie te elementy, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności.

W omawianym art. 138 § 2 k.p.a. chodzi więc o sytuację, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam w szerokim zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mających istotny wpływ na treść decyzji. W omawianym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wskazany w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. - ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po pierwsze bowiem - skoro - jak okazało się na etapie postępowania odwoławczego - należało przeprowadzić postępowanie w odniesieniu do budynków mających służyć jako domy letniskowe, nie zaś - co do domów jednorodzinnych, to niewątpliwie zasadnicza część postępowania dotycząca poszukiwania kontynuacji funkcji oraz ustalenia parametrów budynków winna zostać przeprowadzona od nowa.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, również warunek dostępu do drogi publicznej wymaga na gruncie analizowanej sprawy ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby organ - co do zasady - nie był uprawniony do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych ponieważ powyższa teza nie koresponduje z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym jedną z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest okoliczność, iż "teren ma dostęp do drogi publicznej". Zdaniem pełnomocnika organu odwoławczego

z powyższego należy wywodzić, że organ administracji prowadzący postępowanie zobligowany jest do zbadania powyższej okoliczności w każdym zakresie,

a w sytuacji, gdy wnioskowane rozwiązanie komunikacyjne nie jest możliwe, winien - w razie ustalenia alternatywnego połączenia z drogą publiczną - przedstawić je wnioskodawcy, który - na wezwanie organu - powinien wypowiedzieć się w tej kwestii. Z tego względu organ odwoławczy wskazał na potrzebę rozważenia innych rozwiązań komunikacyjnych (np. należałoby zbadać możliwość skomunikowania działek przeznaczonych pod inwestycję z drogą publiczną - przy uwzględnieniu sposobu,

w jaki połączona jest z drogą publiczną działka nr [...]), albowiem do takich wniosków skłania analiza dokumentacji mapowej znajdującej się w aktach sprawy. Przy czym, zważywszy na okoliczność, że inwestycja planowana jest na terenie górzystym (ograniczenia wynikające z ewentualnych wzniesień, skarp itp.), owe poszukiwania winny opierać się m.in. na dowodzie z oględzin, który dopiero pozwoli na ustalenia faktyczne nie budzące wątpliwości. Nadto, jak wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. - wymagało także ustalenia, czy wnioskowany teren przylega do drogi gminnej, która stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy tylko do drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy.

Powyższe okoliczności - zdaniem skarżącego kasacyjnie - potwierdzają konkluzję, że kwestia dostępu do drogi publicznej wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co w pełni uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

a*

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie organu odwoławczego, Sąd

z naruszeniem art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. zawarł w uzasadnieniu wyroku nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania, które nadto - pozostają

w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Rozważania Sądu nie wskazują w sposób jednoznaczny na kierunek dalszego procedowania przez organ odwoławczy, co więcej - prowadzą do konkluzji o ich sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Sąd wskazuje bowiem -

z jednej strony - na potrzebę rozpoznania sprawy w jej całokształcie dwukrotnie, tj. przez organy obu instancji, jednakże - z drugiej strony - nie zważa na okoliczność, że sprawa w kształcie objętym wnioskiem, a opisanym w sposób bardziej szczegółowy na etapie odwołania - w istocie nie została rozpatrzona przez organ I instancji, który nie przeprowadził koniecznych czynności wyjaśniających, zmierzających do jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania, a następnie - jej rozstrzygnięcia. Pozbawione racjonalnych przesłanek - w świetle zasad szybkości postępowania oraz ekonomiki procesowej - byłoby przeprowadzenie w całości postępowania przed organem odwoławczym - z założeniem, że sprawa winna być

w każdym przypadku przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, albowiem rozpoznania w I instancji - w kształcie określonym przez stronę - sprawa została pozbawiona. Zaskarżony wyrok - faktycznie pozbawiający organ administracji precyzyjnych wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego - stanowi poważną przeszkodę w zakresie możliwości pełnego bezproblemowego wykonania orzeczenia sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a pozostałe strony,

w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu

z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Powołany wyżej przepis, w brzmieniu po nowelizacji k.p.a. z dnia 3 grudnia 2010 r., w sposób jeszcze bardziej restrykcyjny określił przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Zmiana w tym zakresie uzasadniona była tym, że w praktyce organów administracji publicznej uprawnienie do wydawania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. było często nadużywane.

Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być traktowane jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co czyni niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą tego przepisu. Przepis powyższy należy ponadto odczytywać łącznie z art. 136 k.p.a., w myśl którego: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11 NSA wskazał trafnie, że: "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy". Podobnie przyjął NSA

w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2316/16 oraz w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1919/11, jak też w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub kilku dowodów.

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności rozpoznawanej sprawy należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, a wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zakres uzupełnienia postępowania dowodowego nie wykracza poza dodatkowe postępowanie określone w art. 136 k.p.a.

W szczególności organ odwoławczy powinien był samodzielnie rozstrzygnąć podniesione w uzasadnieniu swojej decyzji wątpliwości w kwestii tego, czy spełniony został w sprawie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Analizy takiej organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie przeprowadził, jednocześnie materiał ten szczegółowo w decyzji opisując

i dochodząc w konsekwencji do przekonania, że teren inwestycji objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, "(...) a wskazany przez organ I instancji dostęp do niej jest czysto hipotetyczny, uzależniony od spełniania wyjątkowo niepewnych, zakwestionowanych w postępowaniu warunków".

Słusznie uznał Sąd I instancji, że niedopuszczalne jest zobowiązywanie Burmistrza Głuchołaz jako organu I instancji do próby rozważenia innych rozwiązań komunikacyjnych.

Ponadto wadliwe było - na tym etapie postępowania - wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu konieczności przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w kwestii przedmiotu postępowania. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że wszelkie wątpliwości w zakresie przedmiotu postępowania mógł wyjaśnić - przy udziale skarżących - organ odwoławczy, korzystając

z uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego

w trybie art. 136 k.p.a., zwłaszcza że argumentacja skarżących o zamiarze realizacji wnioskowanych domów mieszkalnych jako domów letniskowych pojawiła się po raz pierwszy w odwołaniu od decyzji, ponadto żadna ze stron nie kwestionowała przedmiotu postępowania.

Mając powyższe na uwadze wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, organ do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa zakres planowanej inwestycji i to wyłącznie on decyduje o tym zakresie,

a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). Przy czym wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1812/11).

W orzecznictwie sądowym słusznie podnosi się, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jaką ma on pełnić. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 578/14).

Wskazując na powyższe rozważania podkreślić należy, że nakazanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ

I instancji we wskazanym przez siebie zakresie nie mógł być podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niezasadny jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej, że pozbawione racjonalnych przesłanek - w świetle zasad szybkości postępowania oraz ekonomiki procesowej - byłoby przeprowadzenie w całości postępowania przed organem odwoławczym - z założeniem, że sprawa winna być

w każdym przypadku przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu wychodząc z takiego założenia, praktycznie nie miałby zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., tym bardziej, że organ odwoławczy nie podjął nawet próby ustalenia treści żądania wnioskodawców w zakresie przedmiotu inwestycji. Natomiast - jak wskazano powyżej - bezzasadnie zobowiązywał Burmistrza Głuchołaz jako organu I instancji do próby rozważenia innych rozwiązań komunikacyjnych.

W konsekwencji za nieusprawiedliwione uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., w zw.

z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 15 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ Sąd I instancji prawidłowo i jednoznacznie dokonał wskazań co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.