I OSK 719/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-29	
Data wpływu	2023-03-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 2714/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 29 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2714/21 w sprawie ze skargi W. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 lipca 2022 r. I SA/WA 2714/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.U. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku (Kolegium) z 6 września 2021 r. nr KO-731/4104/18/21 w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyjaśnienia zgłoszonego przez rzeczoznawcę spostrzeżenia, że fakt zalesienia istotnej części działki (która ma być przeznaczona na cele mieszkaniowe) nie ma wpływu na jej wartość rynkową oraz zbadania, czy rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o podobnym charakterze (tj. również w znacznej części zalesione);

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności z uwagi na okoliczności przywołane w uzasadnieniu niniejszej decyzji;

3) art. 7 k.pa. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę jest w zasadzie nieweryfikowalny przez organy administracji;

4) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek stojących za wydaniem decyzji;

5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie z 7 grudnia 2022 r. Skarżący oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu:

Decyzją z dnia 21 maja 2021 r. Wójt Gminy Słupno (Wójt) obciążył Skarżącego opłatą adiacencką w wysokości 1 551 zł, naliczoną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...] oraz opłatą adiacencką w wysokości 1 484 zł, naliczoną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...] - wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci drogi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że realizując zadania własne gminy, gmina Słupno wykonała inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej, stwarzając w ten sposób w dniu [...] 2017 r. (pismo nr [...] - decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku o udzieleniu Gminie Słupno pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę ulicy [...], [...] i [...] wraz z infrastrukturą w miejscowości [...] gm. Słupno) warunki do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 stanowiących w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi własność Skarżącego.

Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie.

Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 143 ust. 1 i 2, art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako "ugn") i wskazało, że w świetle przytoczonych regulacji, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Skarżącego spowodowanego wybudowaniem drogi było dopuszczalne ze względu na spełnienie wszystkich przesłanek do ustalenia ww. opłaty, tj. została wybudowana droga z udziałem środków publicznych i zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że ani wojewódzkie sądy administracyjne ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli Skarżący podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, na podstawie których Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, prowadzących do uchylenia zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46).

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie powyższych wymogów nie spełnia, gdyż jej autor nie sformułował zarzutów w odniesieniu do zaskarżonego wyroku. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyjaśnienia zgłoszonego przez rzeczoznawcę spostrzeżenia, że fakt zalesienia istotnej części działki (która ma być przeznaczona na cele mieszkaniowe) nie ma wpływu na jej wartość rynkową oraz zbadania, czy rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o podobnym charakterze (tj. również w znacznej części zalesione). Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do ww. zarzutu Skarżącego na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazując na wyjaśnienie tej kwestii w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z 10 sierpnia 2021 r. Przywołał mianowicie, że "klasa bonitacyjna gruntu nie ma wpływu na wartość działek, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone są jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Klasa bonitacyjna gruntu ma wpływ na wartość w przypadku gruntów rolnych. W chwili obecnej działki nr [...] i [...] są faktycznie częściowo zalesione, ale nie wyklucza to ich potencjalnych możliwości jako teren budowlany i tak została oszacowana jej wartość rynkowa. Częściowe zalesienie przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływa na obniżenie jej wartości rynkowej, ponieważ w całości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest jako tereny zabudowy mieszkaniowej." Sąd Wojewódzki stwierdził, że oceniając operaty szacunkowe uznał, że nie są one dotknięte wadą, która mogłaby wpłynąć na wynik oceny.

Sąd kasacyjny powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego w pełni podziela. Zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należy zatem za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów objętych punktami 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania muszą wskazywać jaki zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Złożona skarga kasacyjna pozostaje gołosłowna w zakresie podnoszonych w niej zarzutów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie ma charakter blankietowy. W konsekwencji, tak postawione zarzuty nie mogły przynieść pożądanego przez Skarżącego rezultatu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji odniósł się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Tymczasem ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (wbrew nakazowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w żaden sposób nie wyjaśniono na czym polegało w tej konkretnej sprawie naruszenie przez organy art. 11, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., którego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji Nie jest wystarczające przytoczenie brzmienia przepisów i ogólne powoływanie się w uzasadnieniu na brak wyjaśnienia przesłanek stojących za wydaniem decyzji, niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak wskazania faktów, które uznano za udowodnione. Jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej obok przytoczenia podstaw kasacyjnych, jest ich uzasadnienie. Przepisy ustawy procesowej nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Niewątpliwie jednak należy przyjąć, że zadaniem uzasadnienia jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy. Musi ono zatem zawierać argumenty mające na celu wyjaśnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że Skarżący nie wskazał jakie czynności dowodowe miałby podjąć organ ani też jakimi brakami dotknięte jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, których to uchybień nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej postawiony jest również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. uzasadniany brakiem wyjaśnienia przesłanek stojących za wydaniem decyzji. Wskazać należy, że przepis ten statuuje ciążący na organach prowadzących postępowanie obowiązek starannego opisania dokonanych ustaleń i dokonania ich subsumpcji pod normę prawną wywiedzioną z przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zwracał uwagę na kompletność ustaleń i wywodów zawartych w decyzjach organów obu instancji. Uznać zatem należy, że zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. został przez ten Sąd prawidłowo rozpoznany, a wyniki oceny zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W związku z tym również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie był w tym przypadku trafny.

Podsumowując, zarzuty objęte punktem 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej również uznać należy za niezasadne.

Jedynie objęty punktem 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. został uzasadniony (choć również szczątkowo) poprzez wskazanie, że nie nastąpiła prawidłowa weryfikacja nieruchomości przyjętych do wyceny.

W kontekście tego zarzutu wskazać należy, że Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że nie można oczekiwać od organu weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wyceniane, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji są to czynności stricte specjalistyczne, wymagającej fachowej wiedzy, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 K.p.a.) podlega ocenie organu administracji z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Wyjaśnił natomiast, że nie podlega ocenie organu zagadnienie prawidłowości operatów w ich merytorycznym zakresie, a więc odnośnie do koniecznej ilości przyjętych do analizy porównawczej nieruchomości, określenie podobieństwa nieruchomości czy sposobu ich opisu, czyli tej części, w której rzeczoznawca posługuje się wiadomościami specjalnymi, których organ nie posiada.

Przedstawione powyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji Sąd kasacyjny w pełni podziela. Wskazuje również, że zgodne jest ono ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2020 r. I OSK 3140/18, w którym podkreślono, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01).

W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym (w tym dobór nieruchomości), oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Zakwestionowanie operatu szacunkowego w zakresie dotyczącym wiedzy specjalistycznej możliwe jest przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 157 ugn, z której to możliwości jednak Skarżący nie skorzystał.

Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. W niniejszej sprawie (na co wskazał również Sąd pierwszej instancji) rzeczoznawca w sposób prawidłowy poddał analizie lokalny rynek nieruchomości i prawidłowo scharakteryzował nieruchomości podobne. Wskazał jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisał odpowiednie zakresy współczynników korygujących.

Biorąc pod uwagę powyższe, również zarzuty objęte pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej również należało uznać za nieuzasadnione.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a.– orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.