Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Ostróda od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 312/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Ostróda na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 listopada 2014 r. nr DOII-IV-mm/mp-772-72-1054/14 w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Ostróda na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 listopada 2014 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 maja 2014 r. o nałożeniu na Wójta Gminy Ostróda kary w wysokości 10 500 zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości S., gmina O. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Minister podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się w dniu 18 marca 2011 r. (dzień po wpłynięciu wniosku inwestora do Urzędu Gminy Ostróda). Termin 65-dniowy upływał w dniu 21 maja 2011 r. w sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu do wydania decyzji był 23 maja 2011 r. (poniedziałek). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w dniu [...] czerwca 2011 r., a zatem okres zwłoki wynosił 21 dni. Tym samym nałożenie kary w wysokości 10 500 zł było uzasadnione. Zdaniem Ministra, w sprawie nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie. Do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Usprawiedliwieniem opóźnienia nie może być fakt, że w trakcie 88-dnowego okresu postępowania wystąpiły 24 dni wolne od pracy. Określony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 65-dniowy termin nie oznacza tylko dni powszednich (roboczych).

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy Ostróda, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, wskazał, że w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza organowi wydającemu decyzję karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazywanych przez Wójt okoliczności, które wpłynęły na przedłużenie terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej, nie można zakwalifikować jako terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, których nie wlicza się do terminu przewidzianego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takim terminem nie jest 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy i okres niezbędny do doręczania korespondencji. Ustawodawca w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określając termin 65 dni, nie ograniczył ich jedynie do dni roboczych, ale określił jako ciąg następujących po sobie dni, w tym i dni wolnych od pracy. Brak jest zatem przesłanek, aby od tego okresu odliczać dni wolne od pracy.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 10 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarżący podniósł, że wydanie decyzji dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r. nie oznacza, że nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do czasu trwania postępowania, w świetle art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinno się doliczać okresów związanych z zawiadomieniem stron o zgromadzeniu materiału dowodowego (7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem doręczenia korespondencji), jak również okresów opóźnień, które winny być zakwalifikowane jako powstałe z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 51 ust. 2c nie różnicuje rodzaju terminów podlegających odliczeniu, jak również nie dokonuje ich podziału na terminy mające charakter nadzwyczajny oraz terminy innego rodzaju, związane ze zwykłymi działaniami organu, a jednocześnie nie zastrzega odliczenia od czasu trwania postępowania wyłącznie tych pierwszych. Decyzja może być wydana dopiero po upływie terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się z kompletem materiałów. Ponadto Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że okresy opóźnienia w załatwieniu sprawy spowodowane względami organizacyjnymi oraz wynikające ze znaczniej liczby dni wolnych od pracy przypadających w czasie rozpoznania sprawy nie mogą być zakwalifikowane jako okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu..

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do tego, że zarówno organy, jaki i Sąd pierwszej instancji błędnie uznały, iż doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako maksymalny termin załatwienia sprawy ustala 65 dni. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nie można podzielić stanowiska skarżącego organu, że nie doszło do przekroczenia terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ opóźnienie w tej sprawie nastąpiły z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek inwestora wpłynął do Wójta Gminy Ostróda w dniu 17 marca 2011 r., a w dniu 29 marca 2011 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu. W dniu 18 maja 2011 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy Ostróda wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okres zwłoki wynosił w tej sprawie 21 dni. Postępowanie to sprowadzało się do zawiadomienia stron o jego wszczęciu, analizie wniosku dotyczącego niewielkich rozmiarów inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej, sporządzeniu przez osobę uprawnioną projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, prawidłowo uznał, że okoliczności w tej sprawie nie dają podstaw do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało z przyczyn niezależnych od organu. Wójt Gminy Ostróda nie wykazał, że przeprowadził dodatkowe, konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej, które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno się wliczać 7-dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 K.p.a.). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 984/14 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/14). Po drugie, ustawodawca, w art. 10 K.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przekroczenia terminu, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą także uzasadniać to problemy organizacyjne organu (duża liczba spraw o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz znaczna liczba dni wolnych od pracy przypadających w czasie prowadzenia postępowania. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, niewystarczająca obsada kadrowa, czy inne względy organizacyjne nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia Wójtowi Gminy Ostróda kary pieniężnej. Zakreślony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczy ciągu następujących po sobie dni, a nie ogranicza się jedynie do dni roboczych. Fakt, iż od dnia wszczęcia postępowania wystąpiła znaczna liczba dni wolnych od pracy nie powoduje wydłużenia terminu na załatwienie sprawy.

W okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać, że Wójt wykazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, albowiem prawidłowo wymierzono Wójtowi Gminy Ostróda karę pieniężną, z uwagi na długość prowadzenia postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną