II SA/Lu 705/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-12	
Data wpływu	2012-08-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Grażyna Pawlos-Janusz
Jerzy Dudek /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Sidor	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 149 poz 887; art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 218 pkt 16, art. 226 ust. 4 - 8; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 78 ust. 1, 2 i 4 pkt 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 8, art. 9; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...].	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Kierownik Działu Pomocy Instytucjonalnej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. przyznał G. Z. świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego K. Z. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez K. Z. rodziny zastępczej nie dłużej niż do dnia osiągnięcia pełnoletności w kwocie 660 zł miesięcznie oraz dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania niepełnosprawnego K. Z. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. w kwocie 200 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 2008 r., [...] G. Z. została ustanowiona rodziną zastępczą dla wnuka K. Z., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczającym go do osób niepełnosprawnych do dnia [...] lipca 2012 r. Organ pierwszej instancji podniósł, że małoletni K. Z. nie osiąga dochodu - nie posiada renty, nie otrzymuje alimentów ani uposażenia rodzinnego. Organ wskazał, że wysokość przyznanego świadczenia w kwocie 660 zł oraz dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego - 200 zł miesięcznie została ustalona zgodnie z art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ( Dz.U. Nr 149, poz. 887 ze zm.).

Odwołanie od tej decyzji wniosła G. Z., podnosząc, że przyznana pomoc jest zaniżona i powinna wynosić 1241 złotych miesięcznie. W ocenie skarżącej, ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w sposób krzywdzący odnosi się do rodzin zastępczych spokrewnionych, w których przebywają małe dzieci obciążone poważną chorobą.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 80 ust. 1 – 4, art. 81 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 226 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zachowały moc do dnia wygaśnięcia nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2012 r. (z wyjątkiem art. 77 ust. 1, który wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. i art. 241, który wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia).

Kolegium podniosło, że w świetle przytoczonych regulacji wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) decyzje przyznające prawo do świadczenia na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej utraciły moc z dniem 31 marca 2012 r., w związku z czym organ pierwszej instancji zobligowany jest do ustalania prawa do świadczenia na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, że na mocy postanowienia sądu małoletni K. Z., urodzony w dniu [...] sierpnia 2005 r., został umieszczony w rodzinie zastępczej u babki G. Z. Jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L., na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2007 r. K. Z. zaliczony został do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie wydane zostało do dnia [...] lipca 2012 r. Ponadto, na podstawie złożonego przez G. Z. w dniu [...] kwietnia 2012 r. oświadczenia ustalono, że jej wnuk nie posiada żadnego źródła dochodu, o którym mowa w art. 80 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Zdaniem Kolegium, w ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym zaskarżona decyzja w pełni znajduje umocowanie w treści obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Dodatkowo Kolegium zaznaczyło, że zarówno zasady wyliczania wysokości świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, jak i okres, na który możliwe jest jego przyznanie, w sposób jednoznaczny określa ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W związku z tym organ administracji publicznej nie może według swego uznania przyznawać przedmiotowego świadczenia, kierując się innymi względami, w tym zasadami współżycia społecznego, czy słuszności, mając na względzie trudne okoliczności życiowe wnioskodawcy.

Skargę na decyzję Kolegium złożyła G. Z., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego K. Z. w wysokości ustalonej decyzją Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] r., tj. w kwocie 1241,10 złotych miesięcznie. Skarżąca podniosła, że na podstawie zaskarżonej decyzji od dnia [...] kwietnia 2012 r. wysokość przyznanego świadczenia została obniżona, z czym nie może się zgodzić, ponieważ K. Z. jest dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym opieki i pomocy w codziennej egzystencji. Skarżąca wskazała, że w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie została poinformowana o konieczności złożenia wniosku o wypłatę świadczenia na dotychczasowych zasadach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że strona uprawniona jest do otrzymywania świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego K. Z. w rodzinie zastępczej spokrewnionej wraz z dodatkiem na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego.

Organ powołał się ponadto na treść art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym sprawy o wynagrodzenie, dodatki na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, jednakże warunkiem jest złożenie wniosku osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia. Kolegium podniosło, że przepis art. 226 ust. 7 powołanej ustawy zobowiązuje starostę do poinformowania w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy, rodziny zastępczej oraz osoby prowadzącej placówkę opiekuńczo wychowawczą typu rodzinnego o możliwości złożenia takiego wniosku. Jednocześnie art. 226 ust. 6 ustawy stanowi, że wniosek składa się w ciągu miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, a więc do dnia [...] stycznia 2012 r.

Kolegium wyjaśniło, że z brzmienia art. 226 ust. 8 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jednoznacznie wynika, że niezłożenie wniosku w terminie wskazanym w ust. 6 skutkuje tym, że do spraw wymienionych w ust. 5 stosuje się przepisy tej ustawy.

Zdaniem Kolegium, w świetle przytoczonych unormowań w sposób nie budzący wątpliwości określone zostały warunki przyznawania świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej, w tym określony został termin, w którym należy złożyć wniosek umożliwiający przyznanie i wypłatę świadczenia na dotychczasowych zasadach, a także konsekwencje niezachowania tego terminu. Kolegium wskazało, że z treści art. 226 ust. 8 ustawy wynika, że w sytuacji, gdy przedmiotowy wniosek nie został złożony w ustawowym terminie, podstawę do rozpatrzenia wniosku o świadczenie stanowią przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że analiza akt sprawy wskazuje, że strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała zasadności przyznania prawa i wysokości świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego K. Z. w rodzinie zastępczej ustalonego według reguł wynikających z przepisów tej ustawy, jak również nie wnosiła o przywrócenie terminu, w którym istniała możliwość dokonania wyboru co do sposobu jego ustalenia. Natomiast z treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wynika głównie, iż w ocenie skarżącej, aktualnie obowiązujące przepisy w sposób krzywdzący odnoszą się do rodzin zastępczych, w których przebywają dzieci obciążone chorobą, gdyż przyznawane na ich podstawie świadczenia uległy obniżeniu.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że brak złożonego w ustawowym terminie wniosku zawierającego oświadczenie o wyborze zasad i trybu przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia wyklucza możliwość rozpatrzenia sprawy o świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a zatem organ pierwszej instancji zobligowany był do ustalania prawa do świadczenia na podstawie obowiązującej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja przyznająca G. Z. świadczenie pieniężne wraz z dodatkiem w łącznej wysokości 860 zł na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego wnuka - małoletniego K. Z. w rodzinie zastępczej spokrewnionej, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że G. Z. została ustanowiona rodziną zastępczą dla wnuka K. Z., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczającym go do osób niepełnosprawnych do dnia [...] lipca 2012 r. Bezsporne jest również, że małoletni K. Z. nie osiąga dochodu - nie posiada renty, nie otrzymuje alimentów ani uposażenia rodzinnego.

Okoliczności te nie były przez G. Z. kwestionowane.

Skarżąca nie podziela natomiast stanowiska organów obu instancji, że podstawę prawną przyznania jej świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania wnuka K. Z. stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Jej zdaniem, decyzja przyznająca przedmiotowe świadczenie powinna zostać wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które były korzystniejsze dla uprawnionych niż przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Rozstrzygając ten spór, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W myśl tych przepisów, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przysługuje dodatek nie niższy niż kwota 200 zł miesięcznie na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania tego dziecka.

Powołane regulacje weszły w życie w dniu 1 stycznia 2012 r.

Przed tą datą świadczenie pieniężne dla rodziny zastępczej na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka, a także dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego umieszczonego w tej rodzinie przyznawane było na podstawie art. 78 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 5 u.p.s.

Stosownie do treści powołanych przepisów, rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka. Podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej jest kwota 1.621 zł. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 80 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku powyżej 7. roku życia do ukończenia 18. roku życia, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności i umieszczonego w rodzinie zastępczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu dziecka, nie mniej jednak niż 20 % podstawy.

Art. 78 u.p.s. został uchylony przez art. 218 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dniem 1 stycznia 2012 r.

Zatem co do zasady od tej daty w sprawach świadczeń pieniężnych na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej organy orzekają na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątek.

W myśl art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Stosownie do treści art. 226 ust. 5, 6 i 8 powołanej ustawy, sprawy o dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych (tj. na zasadach i w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej), na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia, który składa się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Niezłożenie wniosku w tym terminie powoduje, że do wymienionych wyżej spraw stosuje się przepisy obowiązującej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie oznacza to jednak braku możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia na podstawie przepisów dotychczasowych.

Art. 226 ust. 7 tej ustawy nakłada na starostę obowiązek poinformowania rodziny zastępczej o możliwości złożenia tego wniosku w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, czego, jak wynika z całokształtu materiału dowodowego sprawy, Starosta Lubartowski nie uczynił.

W związku z tym, że skarżąca nie złożyła przedmiotowego wniosku w ustawowym terminie, a także z uwagi na to, że wydana na podstawie dotychczasowych przepisów decyzja z dnia [...] lipca 2010 r., przyznająca skarżącej świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania wnuka K. Z. wygasła w dniu 1 kwietnia 2012 r., organy przyznały jej świadczenie w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które, jak wyżej wskazano, są mniej korzystne dla uprawnionych niż uchylony tą ustawą art. 78 u.p.s.

Z wykładni art. 226 ust. 6 i 8 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że miesięczny termin na złożenie wniosku o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, jest terminem zawitym. Wbrew stanowisku Kolegium, skarżąca nie mogła zatem ubiegać się o jego przywrócenie.

Wprawdzie art. 226 ust. 6 powołanej ustawy stanowi, że termin ten liczony jest od dnia wejścia w życie tej ustawy, jednak regulacji tej nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów, w tym przede wszystkim przepisu art. 226 ust. 5 obligującego starostę do poinformowania osoby uprawnionej o możliwości i terminie złożenia przedmiotowego wniosku.

Mając na uwadze charakter przedmiotowego terminu i treść art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, należało uznać, że niezbędnym warunkiem rozpoczęcia biegu tego terminu jest dopełnienie przez starostę obowiązku nałożonego dyspozycją art. 226 ust. 5 tej ustawy. Inaczej mówiąc, jeżeli starosta nie poinformuje osoby uprawnionej o możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, to miesięczny termin na złożenie tego wniosku nie biegnie i osoba uprawniona może złożyć taki wniosek w każdym czasie (tak również wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2012 r., II SA/Łd 360/12, niepubl.).

Odmienna wykładnia przytoczonych uregulowań prowadziłaby do sytuacji, w której niedopełnienie ustawowego obowiązku nałożonego na organ administracji powodowałoby powstanie negatywnych skutków dla strony. Stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów administracji publicznej.

Na tle powyższych uwag można sformułować ogólną zasadę, wedle której, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji naruszenia prawa przez organ administracji.

Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji nie rozważyły skutków prawnych niepoinformowania skarżącej przez Starostę L. o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 5 i 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w kontekście biegu terminu do złożenia tego wniosku. Tym samym naruszyły nie tylko dyspozycje przepisów art. 226 ust. 5 – 8 powołanej ustawy, ale również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, na czele z wyżej wskazaną zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., a także wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadą informowania.

Wskazane uchybienia przepisom prawa procesowego i materialnego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, w szczególności prawidłowo ustali podstawę prawną przyznania skarżącej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania wnuka w rodzinie zastępczej, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.