Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2007r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz G. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...]w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność J. G., poprzez udzielenie zezwolenia Gminie M. na przeprowadzenie przez tę nieruchomość ciągu drenażowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem B-kl.MM2, co oznacza, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową mieszaną (jednorodzinną i zagrodową) projektowaną na terenie wsi B. Jest to jednocześnie obszar w pasie technicznym linii elektroenergetycznej 220 kV, 110 kV i 15 kV, w którym występują ograniczenia w użytkowaniu wynikające z przepisów odrębnych, na warunkach zarządcy sieci, znajdujący się w strefie ochronnej rowów melioracyjnych i cieków odwadniających, z ograniczeniami wynikającymi z § 9 planu.

Pismem z dnia 17.01.2007r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z w/w nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę nieruchomość ciągu drenażowego – stosownie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż pomimo przeprowadzonych z właścicielką nieruchomości negocjacji, nie doszło do podpisania umowy na drodze cywilnoprawnej, co obliguje Wójta do ubiegania się o wydanie przedmiotowej decyzji. Rozstrzygniecie to jest bowiem niezbędne do nabycia praw do dysponowania nieruchomością na cele realizacji inwestycji celu publicznego. Do wniosku załączono m.in. dokumenty z przeprowadzonych rokowań, wyrys i wypis z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 18.01.2007r., uwierzytelnioną kopię wybranych fragmentów uchwały Rady Gminy nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, uwierzytelnioną kopię wypisu z księgi wieczystej nr KW 33236, uwierzytelnioną kopię wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej.

W dniu 14.02.2007r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem przedstawicieli Wójta Gminy oraz J. G. – pełnomocnika J. G. W trakcie rozprawy J. G. uzależnił wyrażenie zgody na przeprowadzenie ciągu drenażowego od złożenia przez Wójta pisemnego zobowiązania się do wypłacenia odszkodowania w wysokości 6 tys. zł każdorazowo po zalaniu nieruchomości. Przedstawiciele Gminy nie wyrazili zgody na takie warunki, proponując jednocześnie wypłacenie odszkodowania po zrealizowaniu inwestycji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Ze względu na powyższe decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z w/w nieruchomości. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., od których uzależnione jest wydanie przez starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania J. G., uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W podstawie prawnej powołano przepis art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 9a w związku z art. 124 ust. 1, 2, 4 i 6 u.g.n.

W motywach swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 112 u.g.n. i wskazał, iż realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 2 tej ustawy. Odnosząc się zaś do dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda podniósł, iż jakkolwiek przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, to z dokumentów niniejszej sprawy, zgromadzonych przez organ I instancji, a w szczególności z kopii fragmentów w/w planu, nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości można było realizować cel publiczny, jakim jest budowa ciągu drenażowego. Zgodnie bowiem z oznaczeniem terenu, na którym położona jest sporna nieruchomość (B-lk.MM2), jest to obszar położony w strefie ochronnej rowów melioracyjnych i cieków odwadniających (litera I). Z faktu tego wynikają jedynie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, a nie uprawnienie do lokalizowania w tym obszarze rowów melioracyjnych bądź cieków odwadniających. Dlatego też wątpliwym jest, zdaniem organu odwoławczego, czy ograniczenie w sposobie użytkowania przedmiotowej nieruchomości jest zgodne z planem miejscowym. W konsekwencji kwestia ta winna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, zaś ustalenia te determinować będą dalsze rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Natomiast odnosząc się do dyspozycji art. 124 pkt 3 u.g.n. Wojewoda stwierdził, iż zawarte we wniosku Wójta Gminy dokumenty z przebiegu rokowań są prawidłowe i nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Wojewoda podniósł także, iż przedmiotowe postępowanie nie jest pierwszym postępowaniem w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z w/w działki. Sprawa ta była już bowiem przedmiotem rozpatrywania przez Starostę, który decyzją z dnia [...] orzekł o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie korzystania z tej nieruchomości oraz przez Wojewodę, który decyzją z dnia [...] uchylił w/w rozstrzygniecie organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] Starosta ponownie udzielił zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości a organ II instancji w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] ponownie uchylił decyzję I - instancyjną i umorzył postępowanie I instancji. Okoliczności tej nie uwzględnił jednakże Starosta rozstrzygając w niniejszej sprawie po raz trzeci decyzją z dnia [...].

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż - jak wynika z jego decyzji z dnia [...] – J. G. wyraziła zgodę na sprzedaż działki a Gmina zaakceptowała jej warunki. Fakt ten znalazł odzwierciedlenie w notatce służbowej z dnia 15.04.2005r., której brak w aktach niniejszej sprawy. Dlatego też wniosek Wójta Gminy z dnia 17.01.2007r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości powinien zostać ponownie przeanalizowany pod kątem jego tożsamości z poprzednimi wnioskami w tej sprawie, które spowodowały wszczęcie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] i z dnia [...]. Koniecznym jest bowiem ustalenie, w jakim stopniu zmienił się stan prawny i faktyczny niniejszej sprawy oraz czy ustalenia dokonane dotychczas przez organy orzekające w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przedmiotowej są w dalszym ciągu aktualne.

Ze względu na powyższe organ II instancji uchylił decyzję Starosty całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Gmina M., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła w/w rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. z uwagi na brak zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W toku postępowania zgromadzono bowiem wszystkie niezbędne materiały. Ponadto planowana inwestycja tj. rów odwadniający jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M., gdyż znajduje się w terenach oznaczonych na planie symbolem B-.kI.MM2, tj. projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa znajdująca się w pasie linii elektroenergetycznych (litera "k") i strefie ochronnej rowów melioracyjnych (litera "I"). Natomiast sam rów oznaczony jest na planie miejscowym graficznie kolorem niebieskim przerywanym i oznaczonym literowo WS-1 - wody śródlądowe płynące. Zgodnie zaś z zasadami zagospodarowania dopuszcza się budowę, remonty, przebudowę i rozbudowę urządzeń wodnych. Ze względu na powyższe błędne są, zdaniem Gminy, ustalenia organu II instancji, iż z w/w planu nie wynika uprawnienie do lokalizowania na obszarze nieruchomości oznaczonej numerem [...] rowów melioracyjnych lub cieków odwadniających. Natomiast wobec dysponowania przez ten organ materiałem dowodowym niezbędnym do dokonania analizy planu Wojewoda winien był dokonać tej analizy i orzec merytorycznie w niniejszej sprawie.

Z kolei umorzenie postępowań administracyjnych ostatecznymi decyzjami z dnia [...] oraz [...] zamknęło drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron w tych postępowaniach i je zakończyło, w związku z czym zbędnym jest odnoszenie się do rokowań prowadzonych w tamtych postępowaniach. Wobec tego wszczęcie obecnego postępowania nie wymagało wykazywania zmiany stanu faktycznego czy prawnego w stosunku do poprzednich postępowań, tym bardziej iż postępowanie to prowadzono w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego - nie zaś – tak jak poprzednie, w oparciu o jednostkową decyzję ustalająca warunki zabudowy. W skardze wskazano także na naruszenie art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz niekonsekwencję organu odwoławczego polegającą na nakazaniu dokonania analizy rokowań przeprowadzonych w innych zakończonych ostatecznymi decyzjami postępowaniach przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż - wobec m. in. prawidłowo przeprowadzonych rokowań - zostały spełnione przesłanki do stosowania art. 124 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu prawa procesowego - a to art. 138 § 2 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie prawa stanowi podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.

Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu odwoławczego z dołączonych do akt sprawy kopii fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości można było realizować cel publiczny, jakim jest budowa ciągu drenażowego. Organ odwoławczy podniósł również, iż celowym jest ponowne przeanalizowanie wniosku Wójta Gminy z dnia 17.01.2007r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości pod kątem jego tożsamości z poprzednimi wnioskami w tej sprawie jak również przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej z dnia 15.04.2005r. sporządzonej na okoliczność wyrażenia przez J. G. zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy, a której to notatki brak w aktach sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16.01.1997r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (por. uchwałę NSA z 04.05.1998r. publik. ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79 oraz uzasadnienie w/w uchwały SN). Oznacza to, iż organ odwoławczy, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (por. wyrok SN z 09.08.1999r., IIIRN 7/99, OSNP 2000r. nr 9, poz.338). Wymaga także podkreślenia, iż w dotychczasowym piśmiennictwie i orzecznictwie dominuje pogląd, że decyzja kasacyjna stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest bowiem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy przy jednoczesnym zapewnieniu stronie tego postępowania prawa do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu I instancji. Tymczasem określona w art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna, nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zaś z treści tego przepisu nie wynika aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 04.05.1998r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79). W związku z powyższym w razie wątpliwości czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy obowiązany jest zastosować art. 136 k.p.a. ( wyrok SN z 09.08.1999r., IIIRN 7/99, OSNP 2000r. nr 9, poz.338). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy winien we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o pełny tekst oraz część graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz notatki służbowej z 15.04.2005r. lub zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W ocenie Sądu uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie nie można uznać za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w "znacznej części" o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Użyte w tym przepisie określenie "w znacznej części" oznacza bowiem, iż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w przeważającej, pokaźnej, większej części. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie spowoduje więc naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.). Ubocznie Sąd zauważa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. jest ogólnie dostępny poprzez jego opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006r. nr 223, poz. 2531.

Reasumując, skoro organ odwoławczy uznał, iż materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie jest kompletny i nie daje podstaw do prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych to, w ocenie Sądu, materiał dowodowy należało uzupełnić korzystając z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., bądź też wskazać przyczyny z powodu których nie zastosowano tego przepisu. Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda wyeliminuje stwierdzone naruszenie prawa i wyda stosowne rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a orzekł jak w pkt. I wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy.

O kosztach postępowania, na które składa się jedynie uiszczony przez skarżącą Gminę wpis w wysokości 200 zł., Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się dokument pełnomocnictwa, które zostało udzielone przez Wójta Gminy radcy prawnemu, nie zasądzono zwrotu kosztów zastępstwa procesowego tak jak wnosiła o to skarżąca z uwagi na brak wykazania jakiegokolwiek udziału radcy prawnego zarówno w toku postępowania sądowego jak i w przygotowaniu skargi.