II OSK 2251/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-10	
Data wpływu	2023-10-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 582/23	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 15 ust. 2 pkt 3; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 916; art. 83, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 3 i 4; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 582/23 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014 r. nr XCII/2350/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 21 ust. 3 pkt 3 i § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do działki nr [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 582/23, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014 r., nr XCII/2350/2014, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji X Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej jako: "Spółka", "skarżąca") wniosła skargę na ww. uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto - Ogród Sadyba część I – dalej: "plan", w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonych w dzielnicy [...] w Warszawie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do ww. nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółki, tj. § 21 ust. 3 pkt 3 oraz § 6 ust. 3 planu w zakresie, w którym wprowadza nakaz objęcia ochroną istniejącej wartościowej zieleni wysokiej i niskiej, w szczególności ochronę istniejącego wartościowego drzewostanu - pojedynczych drzew lub ich skupisk i obsadzeń ulic na terenach prywatnych i publicznych, w tym szczególnie wskazanych na rysunku planu: 1) zakazuje się usuwania drzew (nie dotyczy drzew owocowych), za wyjątkiem kolidujących z istniejącą lub projektowaną infrastrukturą tylko w przypadku, gdy brak jest możliwości jej realizacji w sposób bezkolizyjny; 2) dopuszcza się wymianę drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi i mienia poprzez zastąpienie drzewa usuniętego nowym, gatunku dostosowanego do lokalnych i aktualnych warunków środowiska oraz do uwarunkowań historycznych obszaru, w zakresie w jakim w zw. z § 21 ust. 3 pkt 3 planu obejmuje szczególną ochroną: "drzewo istniejące szczególnie cenne" zlokalizowane na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej; § 22 ust. 1 oraz § 22 ust. 1 pkt 4 ppkt w) planu w zakresie w którym wyznacza się tereny dróg wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW, tj. na obszarze działki nr [...] oraz w zakresie w jakim wprowadza w § 22 ust. 1 pkt 4 ppkt w) ustalenia dla obszaru działki nr [...] jako drogi wewnętrznej; § 21 ust. 2 pkt 6 ppkt a) planu w zakresie w którym ustala zasady obsługi komunikacyjnej terenu F2MN/U w ten sposób, że dojazd do tego terenu ma się odbywać od strony ulicy 189 KDW tj. poprzez działkę nr [...]; rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny nr 1 do planu, w zakresie w którym ustala na terenie działki nr [...] drzewo istniejące szczególnie cenne i ustala w § 21 ust. 3 pkt 3 zasady ochrony środowiska dla terenu F3U zgodnie z ustaleniami § 6 ust. 3 oraz wyznacza na obszarze działki nr [...] drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 189KDW.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne i nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a skarga powinna zostać oddalona w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu skarżąca nabyła w dniu 16 grudnia 2019 r. użytkowanie wieczyste nieruchomości o przeznaczeniu przewidzianym w obowiązującym, w chwili jego nabycia, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nabywając działki o takim przeznaczeniu skarżąca godziła się, że może z nich korzystać wyłącznie w sposób wynikający z prawa miejscowego obowiązującego na tym terenie od 2014 r. W tej sytuacji uchwalony przed nabyciem przedmiotowych działek plan miejscowy nie mógł naruszać interesu prawnego skarżącej.

Zdaniem skarżącej skoro w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały planistycznej skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają jej interes prawny. Nabycie nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalania do działek będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Skarżąca nie wykazała, aby poprzedni użytkownik wieczysty kwestionował ustalenia planu dotyczące spornych działek, jak również, aby kwestionowane przez nią ustalenia planu naruszały jej interes prawny.

Co istotne, skarżąca jako użytkownik wieczysty ww. działek została ujawniona (na podstawie aktu notarialnego z 16 grudnia 2019 r.) w księgach wieczystych w dniu 30 października 2020 r. Natomiast plan (uchwalony w dniu 16 października 2014 r.) obowiązuje od dnia 28 grudnia 2014 r. W związku z powyższym nie sposób uznać, że Spółka w dniu nabycia użytkowania wieczystego nie znała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do nabywanych działek, zwłaszcza że treść aktu notarialnego przywołuje numery ksiąg wieczystych w których ujawnione jest przeznaczenie terenu. Z tych względów skarżąca nabywając działki już po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może skutecznie zarzucać planowi naruszenia jej interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżąca nabyła tylko takie uprawnienia, które zostały współkształtowane przez zaskarżony plan (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1715/08).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeznaczenie działki nr [...] pod drogę wewnętrzną pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Organ wskazał, że: "Położenie terenu (...) bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej (...). Możliwa jest zatem sytuacja, gdy nieruchomość granicząca bezpośrednio z drogą publiczną nie będzie mogła być obsługiwana komunikacyjnie przez tę drogę.". Sąd Wojewódzki podzielił wątpliwość organu - czy segmenty od nr 1 do 17 (w pasie północnym), od momentu ich wybudowania, obsługiwane poprzez ulicę osiedlową, mogłyby kiedykolwiek posiadać obsługę komunikacyjną bezpośrednio od drogi publicznej KD - z [...], w sytuacji kiedy od strony północnej, tam gdzie działka na której są posadowione ww. segmenty graniczy z droga publiczną, porośnięta jest zielenią, stanowiąc przydomowe ogródki. Co więcej, działka ta jest ogrodzona i zabudowana segmentami nr 1- 17, których wjazdy do garaży znajdują się od strony południowej, tj. bezpośrednio z drogi wewnętrznej (osiedlowej) umiejscowionej na działce skarżącej nr [...]. Wskazany sposób zagospodarowania terenu - istniejący od początku lat dziewięćdziesiątych i usankcjonowany w planie, wyklucza zatem możliwość przeorganizowania zasad obsługi komunikacyjnych terenu F2MN/U poprzez drogę publiczną od strony północnej (powstałą kilka lat po wybudowaniu owych segmentów). Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u właściciela nieruchomości po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego, nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes tęgo właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez nią, wiele lat po uchwaleniu, unormowaniem planu.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą, rozwiązanie planistyczne nie jest rozwiązaniem dowolnym, oderwanym od realiów i potrzeb komunikacyjnych opisanego wyżej terenu, ale racjonalnym i optymalnym w zastanych warunkach terenowych i w sferze ingerencji w prawo użytkowania wieczystego. Tym samym w realiach niniejszej sprawy, kontrola spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustalenia przez nieruchomość skarżącej układu komunikacyjnego nie dała podstawy do wyprowadzenia wniosku o naruszeniu tymi rozwiązaniami interesu prawnego skarżącej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741) – dalej: "u.p.z.p." oraz art. 83, art. 83a ust. 1 oraz art. 83c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 916) – dalej: "u.o.p.", w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 3 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust 1, art. 15 ust. 1-3, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuprawnione uregulowanie (w części tekstowej i w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały) ochrony drzewostanu w sposób inny niż wynika to z przepisów ogólnych Sąd Wojewódzki wskazał, że na mocy art. 15 ust. 2 pkt 3 i 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu. Temu właśnie ma służyć zawarty w planie miejscowym zakaz usuwania drzew, za wyjątkiem kolidujących z istniejącą lub projektowaną infrastrukturą tylko w przypadku, gdy brak jest możliwości jej realizacji w sposób bezkolizyjny oraz możliwość wymiany drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi i mienia poprzez zastąpienie drzewa usuniętego nowym, gatunku dostosowanego do lokalnych i aktualnych warunków środowiska oraz do uwarunkowań historycznych obszaru (§ 6 ust. 3 planu).

W świetle art. 83 ust. 1 i 3 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 sierpnia 2015 r., nakaz posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych, może ale nie musi być zawarty w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Uprawnienie dotyczące ustanowienia tego nakazu lub od jego odstąpienia, związane jest z odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym uprawnione organy rozstrzygają w zakresie dotyczącym uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew. I to tym organom, czyli wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta przysługuje sporne uprawnienie, a nie organowi uchwałodawczemu. Sąd meriti wskazał przy tym, że z dyspozycji art. 83 ust. 3 u.o.p. wynika, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może, (a więc nie musi) być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Tożsamy sposób uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew przewidują również przepisy znowelizowanie, przewidując w pewnych przypadkach zwolnienia zarówno z obowiązku uzyskania zezwolenia, jak i z poniesienia opłaty.

Sąd pierwszej instancji uznał, że tego rodzaju regulacja nie narusza zasad sporządzania planu w sposób istotny i nie może prowadzić do stwierdzenia jego nieważności nawet w części. Podkreślić bowiem należy, że aktualne przepisy ustawy o ochronie przyrody stanowią wyłączną podstawę do udzielenia zezwolenia przez właściwy organ na wycinkę określonych gatunków drzew i krzewów, bądź wycinkę bez zezwolenia, a kwestionowane postanowienia planu tego nie zastępują. Nadto stan prawny w odniesieniu do wycinki drzew uległ zmianie już po uchwaleniu zaskarżonego planu i przepisy u.o.p. wprost będą miały zastosowanie w danej sytuacji, jako przepisy wyższego rzędu nad prawem miejscowym. Od dnia 17 czerwca 2017 r. obowiązuje, dodany ustawą z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2017 r., poz. 1074), art. 83f ust 14 pkt 1 lit. b, zgodnie z którym organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, może wnieść sprzeciw co do zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew lub krzewów wymienionych w art. 83f ust. 1, (a więc nieobjętych koniecznością uzyskania zezwolenia), w przypadku lokalizacji drzewa na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wskazuje, że istnieje możliwość ustalenia w planie zasad ochrony istniejącego drzewostanu w planie miejscowym. Przepisy te będą odnosić się do tych drzew i krzewów, co do których ustawodawca przewidział zwolnienie z konieczności uzyskania zezwolenia na rzecz zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa lub krzewu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała, w części oznaczonej w skardze, nie narusza interesu prawnego Skarżąca i nie wpływa negatywnie na jej sferę materialnoprawną w sytuacji, gdy Skarżąca, jako następca prawny poprzedniego użytkownika wieczystego, wstąpiła w jego prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że zgodnie z aktualną, powszechnie przyjętą i dominującą linią orzeczniczą oraz stanowiskiem doktryny, skoro dotychczasowy użytkownik wieczysty nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały to aktualny użytkownik wieczysty posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 83, art. 83a ust. 1 oraz art. 83c ust. 3 i 4 u.o.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 3 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1-3, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie, że Organ podejmując uchwałę nr XCII/2350/2014 z dnia 16 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasto - Ogród Sadyba część I, w części, w której objął szczególną ochroną: "drzewo istniejące szczególnie cenne" zlokalizowane na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego oraz, że nie naruszył zasady proporcjonalności i interesu skarżącej, podczas gdy Organ uregulował, zarówno w części tekstowej jak i w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały, ochronę drzewostanu w sposób inny niż wynika to z przepisów ogólnych tj. u.o.p oraz błędnie zastosował wskazane przepisy u.p.z.p.;

2) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie, że Organ ustanawiając, zarówno w części tekstowej jak i w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały, na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] z ob. [...], będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego Skarżącej, drogi wewnętrznej oraz ustając zasady obsługi komunikacyjnej terenu F2MN/U z wykorzystaniem ustanowionej w ten sposób drogi wewnętrznej, nie zastosował błędnie tych przepisów i działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego oraz nie naruszył interesu Skarżącej,

3) art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b u.o.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy drzewo objęte szczególną ochroną zlokalizowane na działce będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki, nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 83f ust. 1 u.o.p.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:

1) uwzględnienie w trybie autokontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi kasacyjnej w całości oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z jednoczesnym zasądzeniem na rzecz Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i ponowne rozpoznanie sprawy;

2) w razie nieuwzględnienia ww. wniosku wniesiono o uchylenie przez NSA, na podstawie art. 188 P.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, względnie, w przypadku gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 P.p.s.a., wniesiono, na podstawie, art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że: "skarżąca nabywając działki już po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może skutecznie zarzucać planowi naruszenia jej interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżąca nabyła tylko takie uprawnienia, które zostały współkształtowane przez zaskarżony plan". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55 i z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12, LEX nr 1233713, że sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98, OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, LEX nr 2743017; por. też M. Tabernacka, Konflikty dotyczące pojęcia "ład przestrzenny" w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (w:) Płaszczyzny konfliktów w administracji publicznej, pod red. M. Tabernackiej, R. Raszewskiej-Skałeckiej, Wolters Kluwer Warszawa 2010, s. 404-420).

Należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, że objęcie postanowieniami planu miejscowego szczególną ochroną drzewa zlokalizowanego na nieruchomości skarżącej, inną niż ta wynikająca z u.o.p., stanowi naruszenie art. 83, art. 83a ust. 1 oraz art. 83c ust. 3 i 4 u.o.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Ustawa o ochronie przyrody, obowiązująca w dacie uchwalenia planu, w sposób wyczerpujący normowała ochronę drzewostanu, a wśród kompetencji własnych gminy jak i wymogów ładu przestrzennego nie przewidziano możliwości regulowania ochrony drzewostanu w sposób inny niż wynikałoby to z przepisów ustawowych.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.". Wskazany przepis nie upoważnia jednak Rady Gminy do kształtowania zasad ochrony przyrody w oderwaniu od obowiązujących przepisów u.o.p. lub do ich modyfikacji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 131/08 (LEX nr 537689): "Z faktu, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny się znaleźć m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w żadnym razie nie można wyciągać wniosku, iż rada gminy, dysponując uprawnieniami do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, może to czynić dowolnie, nie będąc w tej mierze związana przepisami prawa materialnego, w tym ustawą o ochronie przyrody. To zaś oznacza, że rada ustalając w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu, w tym ze względu na wymogi, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody, winna to czynić w zgodzie z jej przepisami, w sposób niebudzący wątpliwości co do istoty i zakresu tych ograniczeń.".

Przepis art. 83 ust. 1 u.o.p. stanowi, że: "Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia.". Powyższy przepis wprowadza zatem klauzulę generalną, w myśl której zabrania się usuwania wszystkich drzew i krzewów. Jednocześnie ustawodawca przewidział, iż dopuszczalne jest usunięcie drzewa po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Kompetencję do wydania zezwolenia reguluje przepis art. 83a ust. 1 u.o.p. stanowiąc: "Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.". Innym odstępstwem od ogólnej zasady zakazu usuwania drzew i krzewów jest art. 83f u.o.p., który wskazuje na wyłączenia z zakresu zastosowania art. 83 ust. 1 u.o.p. i procedurę związaną z legalizacją ich usunięcia w określonych tamże przypadkach.

Zasady usuwania drzew i krzewów stanowią regulację ustawową. Niedopuszczalne jest zatem, aby Rada Gminy, aktem o randze podustawowej, dokonywała ich modyfikacji. "Zarówno wśród kompetencji własnych gminy jak i wymogów ładu przestrzennego nie przewidziano możliwości regulowania ochrony drzewostanu w sposób inny niż wynikałoby to z przepisów ogólnych. Zawarcie takiego rozstrzygnięcia w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie art. 83a ust. 1 w zw. z art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Przyjmowanie w akcie planistycznym przepisów w zakresie uregulowanym w przepisach rangi ustawowej, a także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, dopuszczalne jest wyłącznie w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 426/21, LEX nr 3186381).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że w reżimie normatywnym obowiązującym w dacie uchwalenia planu, wprowadzenie całkowitego zakazu usuwania drzew i krzewów na terenie, którego dotyczy przedmiotowa uchwała, wykraczało poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z u.p.z.p. Ponadto taka regulacja naruszała kompetencje właściwych organów do wydawania zezwoleń na usunięcie drzewa lub krzewu w toku postępowania administracyjnego. Ustawa o ochronie przyrody szczegółowo określa tryb i warunki wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego nie może regulować tych kwestii w sposób odmienny. To nie postanowienia planu miejscowego mogą zezwolić na wycinkę drzew, ale wójt, burmistrz, albo prezydent miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.

Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie miała znaczenia zmiana dokonana ustawą z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2017 r., poz. 1074). Nie mógł być zatem wzorem dla oceny postanowień planu przepis art. 83f ust 14 pkt 1 lit. b, zgodnie z którym organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, może wnieść sprzeciw co do zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew lub krzewów wymienionych w art. 83f ust. 1, (a więc nieobjętych koniecznością uzyskania zezwolenia), w przypadku lokalizacji drzewa na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że sąd administracyjny jest zobowiązany, stosownie do zasady tempus regit actum, oceniać zgodność zakwestionowanych rozwiązań planistycznych z przepisami obowiązującymi w dacie uchwalania planu.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że objęcie szczególną ochroną drzewa - wierzby białej - zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącej oraz powszechnie obowiązujących przepisów prawa tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. art. 83, art. 83a ust. 1 oraz art. 83c ust. 3 i 4 u.o.p. Organ w uchwale przekroczył bowiem kompetencję ustawową do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. To uchybienie prawu ma charakter istotny, co uzasadniało w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności § 21 ust. 3 pkt 3 i § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do działek skarżącej Spółki.

Nie mogą natomiast podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji przyjęcie, że organ ustanawiając, zarówno w części tekstowej jak i w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały, na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] z ob. [...], będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego Skarżącej, drogi wewnętrznej oraz ustając zasady obsługi komunikacyjnej terenu F2MN/U z wykorzystaniem ustanowionej w ten sposób drogi wewnętrznej, nie naruszył władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie, na podstawie materiału aktowego, wykazano, że skarżony plan usankcjonował, istniejący już przed rozpoczęciem prac projektowych (uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu z 2006 r.), sposób zagospodarowania całego założenia urbanistycznego zabudowy szeregowej domków jednorodzinnych i tym samym stanowi ciągłość oraz konsekwencję dokumentów planistycznych chronologicznie w okresach ich powstawania. Z materiału aktowego wynika, że już w 1988 r. - powstało pierwotne założenie urbanistyczne: "Plan realizacyjny zagospodarowania terenu osiedla domów jednorodzinnych w Warszawie, ul. [...]". Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że działka o nr ewid. [...] z obrębu [...] z uwagi na kształt i wymiary nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej. Stanowi ona od okresu pierwotnych założeń urbanistycznych i projektowych obsługę komunikacyjną dla siedemnastu nieruchomości graniczących z działką skarżącej od północy, tj. dla terenu osiedla domków jednorodzinnych, w którego skład wchodzi siedemnaście segmentów zabudowy mieszkaniowej szeregowej jednorodzinnej oznaczonych w planie miejscowym symbolem F2MN/U. W świetle zarzutów i twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, kluczowe w sprawie jest to, że z istniejącej drogi wewnętrznej korzystać mogą tylko nieliczni mieszkańcy, dla których ta droga wewnętrzna stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej. W związku z tym, podjęcie takich ustaleń w nawiązaniu do istniejących warunków terenowych pozwala na efektywne wykorzystanie przestrzeni, dla której opracowany został plan. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, ze ograniczona użyteczność tego rodzaju drogi, która służyć ma w istocie tylko niektórym nieruchomościom (w tym także nieruchomości Skarżącej), nie przemawiała za zasadnością projektowania takiej drogi jako publicznej. W konsekwencji spełniony został tu warunek "konieczności" ograniczenia własności prywatnej.

Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że na działce skarżącej o nr [...] z obrębu [...] plan umożliwił korzystniejszy sposób zainwestowania, ponieważ na miejscu wcześniej projektowanych miejsc parkingowych wprowadziła możliwość zabudowy. Na działce o nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 617 m2 umożliwiono zabudowę, tj. usługi - o powierzchni dwukrotnie większej niż zabudowa działek znajdujących się w sąsiedztwie o powierzchni od 199 do 460 m2. Rozwiązanie powyższe nie godzi w zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącą zasadniczą determinantę zgodnych z prawem rozwiązań planistycznych. W tym kontekście kwestionowane rozwiązania planistyczne korespondują z wyrażonym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., nr 22531/05, poglądem niewykluczającym samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych na działkach właścicieli prywatnych, ale eksponującym obowiązek poszukiwania rozwiązań równoważących interes publiczny z interesem właścicieli nieruchomości.

W kontekście wartości konstytucyjnych uwzględnianych w planowaniu przestrzennym należy jeszcze dodać, że dążenie do zachowania stabilności stosunków prawnych, która to stabilność jest nieodzownym elementem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), uzasadnia przyjęcie ogólnego założenia, że im więcej czasu upłynęło od dnia uchwalania danego planu miejscowego, tym surowsze wymagania należy stawiać dla stwierdzenia, że w danym przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie, ze skutkiem ex tunc, aktu prawa miejscowego. Na znaczenie kwestii znacznego upływu czasu od daty uchwalenia planu miejscowego w procesie kontroli legalności tego aktu prawnego wskazywano zresztą już w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14, LEX nr 2106684; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1280/20, LEX nr 3537397).

Określenie przeznaczenia działki skarżącej pod drogi wewnętrzne stanowi wyraz wyważenia pomiędzy interesami właściciela (użytkownika wieczystego), a organu planistycznego. Sąd Wojewódzki zatem prawidłowo stwierdził, że w sytuacji nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie, działanie organu planistycznego było zgodne z prawem i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności prawa miejscowego w kwestionowanym zakresie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 188 P.p.s.a, uznał, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W pkt 3 sentencji, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku w części była wadliwość poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji.