Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2317/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 2317/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz J. K. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. J. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem R. R., urodzonym [...] marca 1981 r., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] czerwca 2007 r. i od tej daty istnieje niepełnosprawność. Jednocześnie powyższym wnioskiem J. K., w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad bratem na okres od dnia [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Wójt Gminy W., działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", odmówił J.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem R.R. Organ wskazał, iż siostra nie jest w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji wobec brata, a zatem brak jest spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.), a nadto nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. bowiem niepełnosprawność R. R. zaistniała później, aniżeli do ukończenia 25. roku życia. Na skutek odwołania wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w obecnej sytuacji prawnej, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał ww. wyrokiem. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, aniżeli wskazano w ww. przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Odnosząc się natomiast do drugiej negatywnej przesłanki skutkującej odmową prawa do przedmiotowego świadczenia, Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kolegium w tym zakresie wskazało, iż wykładnia ww. przepisów wyłącza z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych w linii bocznej. Kolegium zauważyło również, że wnioskodawczyni posiada uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w takiej sytuacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie. W tym zakresie wskazało, iż w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy strona może dokonać wyboru i wyraźnie oświadcza, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. W sytuacji zbiegu uprawnień do kilku świadczeń organ I instancji winien poinformować wnioskodawczynię o konieczności uprzedniego załatwienia wniosku dotyczącego rezygnacji z pobieranego świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego) przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia i ustalenia na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] marca 2021 r. Jednocześnie strona wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, iż do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym R. R., zgodnie z art. 129 k.r.o. i art. 17 ust. 1a u.ś.r., w pierwszej kolejności są uprawnieni jego rodzice. Dokonując jednak wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Sąd I instancji uznał, iż należy mieć na uwadze także cel regulacji zawartej w przepisach u.ś.r., jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi wymagającymi takiego wsparcia. Sąd podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji nie ustaliły dokładnie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czym naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy analizując przepisy u.ś.r. nie mogą poprzestać na ustaleniu, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawnego i wymagającego stałej opieki brata, a jej rodzice nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kontrolowanych decyzji oraz z materiału dowodowego sprawy wynika, że nie zostało w sposób jednoznaczny wyjaśnione, jaki dokładnie jest zakres koniecznej opieki nad R.R., czy jego rodzice są w stanie osobiście świadczyć tę opiekę, jakie dochody uzyskują i czy ewentualnie mogą sfinansować osobę, która w ramach ich obowiązku alimentacyjnego będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem, jeśli sami nie są w stanie tej opieki zagwarantować. Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko Kolegium, że skarżąca ma prawo do wyboru świadczenia bardziej korzystnego, zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w sytuacji kiedy czyni starania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Celem regulacji art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełnienia warunkujących go przesłanek. Nie można przy tym czynić skarżącej zarzutu, że jej wniosek o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego jest niejednoznaczny, bo wyrażony jest w postaci warunkowej ("w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"). Z takiego bowiem sformułowania żądania wynika bowiem zamiar zachowania przez wnioskodawczynię ciągłości pobierania świadczeń i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej zawarte we wniosku inicjującym postępowanie wskazuje na jej pełną świadomość co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Ponadto Sąd I instancji przypomniał organowi I instancji, że z dniem [...] października 2014 r. przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., K 38/13; Dz.U.2014.1443). Wyrokiem tym organy administracji pozostają związane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a) u.ś.r. w zw. z art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o. przez uznanie, że siostrze osoby wymagającej opieki przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (rodzice osoby wymagającej opieki) nie wykonują tej opieki z różnych powodów, lecz nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy ustawodawca w sposób jasny wskazał, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy m.in. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast R. R. posiada rodziców – K. i I. R., którzy nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności;

b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przez nadanie organom administracji publicznej uprawnienia do oceny czy osoby uprawnione w pierwszej kolejności do alimentacji nie są w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, podczas gdy organy administracji publicznej nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki;

c) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przez nadanie organom administracji publicznej uprawnienia do badania, czy osoby uprawnione w pierwszej kolejności do alimentacji (K. i I. R.) są uprawnione do opieki nad swoim synem, w szczególności przy uwzględnieniu ich sytuacji dochodowej, czy mogą sfinansować opiekę nad synem, w ramach ich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy żaden przepis u.ś.r. nie daje uprawnień organom administracji do żądania takich informacji od osób nie będących stroną postępowania administracyjnego,

d) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i skarżąca to świadczenie pobierała;

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 oraz 24 ust. 2 u.ś.r. przez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem R. R., wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów u.ś.r. i w konsekwencji uchylenie jej przez Sąd I instancji,

2. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącą wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym złożeniem oświadczenia, że rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego z momentem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji uchylenie jej przez Sąd I instancji,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu obu instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.;

4. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Analiza zarzutów kasacyjnych pozwala wyprowadzić wniosek, iż w badanej sprawie występują dwa problemy prawne. Pierwszym jest kwestia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentów w dalszym stopniu, w sytuacji gdy żyje osoba zobowiązana w pierwszym stopniu i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a drugim jest kwestia możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania już w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem innego świadczenia rodzinnego, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do zagadnień tych wypada odnieść się oddzielnie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 17 u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie są małżonkiem osoby niepełnosprawnej lub są osobami innymi niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznano także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 k.r.o., określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, przepisy u.ś.r. nie wymagają, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, a kwestie te nie są badane w postępowaniu. Nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o., regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. Tym samym, w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Odnosząc się do powyższej uchwały wypada zauważyć, iż ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z dnia 14 listopada 2022 r.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż niepełnosprawny R. R. w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawał synem K.R. i I. R., którzy nie legitymowali się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym opieka sprawowana nad R. R. przez jego siostrę J.K. nie wypełnia warunku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., co uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów zasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w zw. z art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o., a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. wskutek bezpodstawnego uznania, że regulacje te zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym w następstwie zaniechania dokonania ustaleń odnoszących się obiektywnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym R. R. przez jego rodziców. W konsekwencji powyższych uwag, trafny jest także zarzut niezastosowania w sprawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy i jego zastosowanie winno być za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

Przechodząc do drugiego z sygnalizowanych powyżej zagadnień prawnych wypada wskazać, iż składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca miała już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym stanowi art. 16a u.ś.r. Zachodziła zatem sytuacja konieczność wyboru jednego z tych świadczeń. Odnosząc się do praktycznych aspektów skorzystania przez stronę z owego prawa wyboru, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie akcentował, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania wybranego przez nią świadczenia, stawia stronę w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia przez organy administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia. Podkreśla się przy tym, że to po stronie organu administracji publicznej leży obowiązek podjęcia takich działań aby strona uprawniona do zbiegających się uprawnień nie została pozbawiona możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno świadczenie. (vide: wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r.; I OSK 1175/18; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2021 r., I OSK 2122/20; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20, wyrok NSA z dnia 4 maja 2021 r., I OSK 304/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także zauważyć, iż obowiązki organów administracji w powyższym zakresie nie zaczynają się dopiero od momentu złożenia przez stronę wyraźnego wniosku o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej uprawnienie do świadczenia wskazanego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w kolizji ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W sytuacji zbiegu uprawnień organy administracji badając treść żądania strony nie mogą poprzestawać na samej treści wniosku o przyznanie świadczenia. Już z faktu złożenia wniosku o przyznanie jednego ze świadczeń wskazanych w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., w sytuacji opisanej w nim kolizji z innym realizowanym już uprawnieniem, może dostatecznie jasno wynikać uzewnętrznienie woli strony, zarówno w zakresie dokonania wyboru jednego spośród zbiegających się świadczeń, jak i w zakresie rezygnacji z wcześniej przyznanego świadczenia. W każdej jednak sytuacji istnienia wątpliwości w tej kwestii, powinnością organu jest wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony (art. 7 i art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). W takiej sytuacji obowiązki organu mają swe źródło także w zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto w czuwaniu aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody (art. 9 k.p.a.). Na organie spoczywa także obowiązek wskazania stronie przesłanek od niej zależnych, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Należyte wypełnienie przez organy powyższych obowiązków czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

W okolicznościach badanej sprawy powyższe obowiązki organów administracji nie zostały należycie wypełnione. Analiza treści wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. inicjującego badane postępowanie, nie pozostawia wątpliwości co do intencji rezygnacji przez skarżącą z mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego już od miesiąca przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które co do zasady powinno nastąpić od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do tegoż świadczenia. Z treści oświadczenia skarżącej wynika dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce mniej korzystnego świadczenia, które było w owym czasie jej wypłacane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że złożoność okoliczności faktycznych konkretnych spraw nakazuje uznać, iż nie ma w zakresie realizacji prawa wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń rozwiązań "ani jedynych, ani najlepszych". Odnalezienie optymalnego rozwiązania prawnego powyższej kwestii pozostaje powinnością organu administracji, a należyte wywiązanie się z tego obowiązku może nastąpić po uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy. Akceptowane jest przy tym rozwiązanie prawne, polegające na możliwości uchylenia decyzji przyznającej stronie świadczenie, z którego rezygnuje i jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co mogłoby nastąpić w jednej decyzji, zapewniając ciągłość świadczeń zgodnie z dokonanym przez stronę wyborem. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, stanowiąc element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na rezygnację z innego zbiegającego się uprawnienia, co likwiduje przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w sposób wskazujący na realizację prawa wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 3 i 5 u.ś.r. (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., I OSK 559/21; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., I OSK 408/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Następująca później kompensacja obu świadczeń za okres od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia wydania decyzji ma już tylko techniczny charakter i winna wiązać się z wypłatą różnicy pomiędzy niższym i wypłaconym już świadczeniem z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego a wyższym świadczeniem opiekuńczym (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., I OSK 559/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powyższej sytuacji nie można doszukać się zasadności argumentacji skargi kasacyjnej podniesionej zarówno w zakresie materialnoprawnego zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak i procesowych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 i art. 80 k.p.a. Jakkolwiek powyższe uwagi mają w niniejszej sprawie charakter wtórny i nie wpływają na możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, to ich poczynienie było konieczne wobec wyraźnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako niezasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstępując od uwzględnienia żądania skargi kasacyjnej w tym zakresie z uwagi na status skarżącej i przedmiot sprawy.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.