Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 168/14 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2013 r. (wniesionym drogą elektroniczną) A.Z. zwrócił się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – Szefa Kancelarii Departamentu Skarg, Wniosków i Obsługi Rady ds. Uchodźców, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) Czy Kancelaria Prezesa Rady Ministrów prowadzi Rejestr Umów, czy prowadzony on jest w formie tradycyjnej, jakie oprogramowanie wspiera jego funkcjonowanie?

II. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt 1 ppkt a – jakie są możliwe kryteria przeszukiwania Rejestru Umów?

III. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt 1 ppkt a – czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia Rejestru Umów umożliwia wydruk zestawienia/eksport informacji w zakresie umów spełniających określone kryteria?

A. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt 1 ppkt a pppkt III – jakie są możliwe kryteria przeszukiwania i jakie dane może zawierać zestawienie/eksport, o którym mowa w pkt 1 ppkt 1 pppkt 3?

IV. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z pkt 1 ppkt a – z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru?

b. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu 1 – jakie informacje odnośnie umów gromadzi Rejestr Umów?

c. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu 1 – jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują jego funkcjonowanie? Wnoszę o przesłanie kopii ich treści.

d. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu 1 – na jakim etapie jest wdrożenie takowego rejestru umów?

2) Jakie rejestry zawierające informacje dotyczące umów cywilnoprawnych zawieranych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów są prowadzone? Jakie są zasady dostępu do nich?

3) W przypadku prowadzenia rejestru umów, proszę o udostępnienie rejestrów umów w latach 2012 i 2013.

Po wymianie korespondencji pomiędzy wnioskodawcą a organem (drogą mailową), organ w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r., ostatecznie stwierdził, że żądany przez wnioskodawcę rejestr umów nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Jednocześnie organ wskazał, że w dniu 14 listopada 2013 r. zwrócił się do wnioskującego o doprecyzowanie wniosku, a zatem nie pozostaje w bezczynności.

W skardze na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (datowanej 17 lutego 2014 r.), skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.Z. wniósł o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 3 listopada 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazał, że rejestr umów zawieranych przez organ zawiera informację o działalności władzy publicznej, dotyczy finansów publicznych, czyli środków pochodzących z budżetu państwa, a zatem stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że organ jest dysponentem środków publicznych, pochodzących od innych podmiotów, a nie prywatnym właścicielem.

W odpowiedzi na skargę organ – Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że rejestr umów nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że rejestr umów ma charakter wewnętrzny, porządkujący pracę komórek organizacyjnych, zawiera ogólne informacje dotyczące zawieranych umów, służy wymianie informacji między pracownikami Kancelarii. Jest skatalogowanym wykazem umów. Nadto organ wskazał, że nie ma on cech dokumentu urzędowego, albowiem w odróżnieniu od innych dokumentów urzędowych nie jest podpisywany przez funkcjonariusza publicznego. W ocenie organu – brak przepisów wewnętrznych, dotyczących prowadzenia rejestru umów, wskazuje na jego wyłącznie roboczy charakter.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. (k – 34) pełnomocnik organu podniósł, że skarżącemu udzielono odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w zakresie punktu 1 i 2 wniosku, natomiast odmówiono uwzględnienia pkt 3 wniosku, w zakresie udostępnienia rejestru umów. Wskazał, że do dnia 4 listopada 2013 r. organ prowadził jeden centralny rejestr wniosków i umów. Po dniu 4 listopada 2013 r. taki rejestr przestał być prowadzony, natomiast jest prowadzony rejestr postępowań zamówień publicznych, z uwagi na zmianę zarządzenia Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2013 r.

W trakcie rozprawy strona skarżąca doprecyzowała zakres wniesionej skargi wskazując, że złożona skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie pkt 3 wniosku z dnia 3 listopada 2013 r., bowiem w tym zakresie informacje nie zostały przez organ udzielone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 168/14 zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego A.Z. z dnia 3 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego A.Z. kwotę sto złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przedmiotem skargi jest pkt 3 wniosku z dnia 3 listopada 2013 r., dotyczący udostępnienia rejestrów umów prowadzonych przez Prezesa Rady Ministrów w latach 2012 i 2013. Za bezsporne uznał przy tym, iż żądane w tym zakresie informacje nie zostały skarżącemu udostępnione.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Nie ulegało wątpliwości Sądu, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3).

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, WSA w Warszawie stwierdził, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. W związku z powyższym, wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja znajduje się w jego posiadaniu.

WSA w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 3 listopada 2013 r. zażądał m.in. udostępnienia rejestru umów, prowadzonego przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w latach 2012 i 2013. Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego nie zaprzeczył, iż takie rejestry są prowadzone, ale stwierdził, że nie mają one charakteru oficjalnego dokumentu, a jedynie wewnętrzny, roboczy, porządkujący pracę komórek organizacyjnych, i z tej przyczyny nie stanowią informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji tego stanowiska nie podzielił przedstawionego stanowiska organu. Jak wyjaśnił, przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f/ ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. W tym kontekście zauważył, iż racjonalny ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Skoro tak, to zdaniem WSA w Warszawie żądana przez skarżącego informacja, dotycząca udostępnienia rejestrów umów, prowadzonych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w latach 2012 i 2013, stanowi informację publiczną.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że prezentowany przez niego pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 740/13, dotyczący zestawienia umów w oparciu o rejestr umów).

W konkluzji wyroku stwierdzono, iż w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, a zatem organ pozostawał i pozostaje w zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 3 listopada 2013 r. Dlatego Sąd pierwszej instancji zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2013 r. w zakresie pkt 3, bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 16 cytowanej ustawy.

Jednocześnie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również niezwłocznie udzielane skarżącemu odpowiedzi przez organ, choć nieprawidłowe, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez organ stanowisko wynika z błędnej kwalifikacji wniosku skarżącego i wskazuje na wadliwą interpretację przepisów, a nie na lekceważenie strony. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest tymczasem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wywiódł Prezes Rady Ministrów. Zarzucił on orzeczeniu Sądu pierwszej instancji trzy uchybienia.

Po pierwsze, naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do tego, podczas gdy stan faktyczny powinien skutkować oddaleniem skargi, bowiem sam rejestr umów ma charakter wewnętrzny i roboczy, a wnioskujący nie zwrócił się o przekazanie informacji publicznej z tego rejestru.

Po drugie, naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że rejestr umów stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, podczas gdy rejestr umów będący przedmiotem wniosku nie jest informacją publiczną – ma bowiem charakter wewnętrzny i roboczy, a wnioskujący nie zwrócił się o przekazanie informacji publicznej z tego rejestru.

Po trzecie, naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f/ ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że organ administracji obowiązany jest na podstawie powołanego przepisu do udostępnienia rejestru umów, podczas gdy wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, w tym o prowadzonych rejestrach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a więc przepis ten nie określa obowiązku udostępnienia samego rejestru.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie zwrócił o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przekazano wnioskodawcy informację dotyczące sposobu i formy prowadzenia rejestru umów, zaś nie zwracał się on o przekazanie informacji czy danych zawartych w tym rejestrze. Kolejno wskazano, że rejestr umów ma charakter wewnętrzny, roboczy i nie stanowi oficjalnego dokumentu, wobec czego nie stanowi informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że rejestr umów ma jedynie porządkować pracę komórek organizacyjnych; jego celem jest ułatwienie pracy organom kontrolnym, które każdorocznie weryfikują i sprawdzają poprawność zawieranych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów umów oraz wydatkowanych środków. Wyniki tych kontroli są jawne. W skardze kasacyjnej zaznaczono, że przedmiotowy wykaz (rejestr) ma na celu ułatwiać wyszukiwanie informacji, tworzenie zestawień, szybkie wyszukiwanie danych na potrzeby własne w celach organizacyjnych i porządkowych. Zdaniem organu oznacza to, że rejestr jest związany z bieżącym działaniem urzędu, a nie odnosi się do spraw publicznych. Nie jest przy tym podpisywany przez funkcjonariusza publicznego.

Skarżący kasacyjnie powołał się także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 749/13, w którym Sąd oddalił skargę w podobnym przedmiocie. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów również w niniejszej sprawie, jak i w przez niego przywołanej, wnioskodawca nie określił precyzyjnie przedmiotu swojego żądana. Powołując się na poglądy piśmiennictwa (M. Bednarczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008) skarżący kasacyjnie podniósł, że informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych może ograniczyć się do ogólnej informacji z podaniem nazwy zbioru danych, podstawy prawnej jego funkcjonowania, lokalizacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.Z. wniósł o jej oddalenie. W swoim piśmie podniósł on, że katalog z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter przykładowy. Zwrócił także uwagę, że w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 749/13 Sąd ten wcale nie podzielił oceny o wewnętrznym charakterze rejestru umów prowadzonych przez KPRM. Zdaniem A.Z. organ uciekł się do pojęcia "dokumentu roboczego, wewnętrznego i pomocniczego" w odniesieniu do samego rejestru oraz do "charakteru technicznego" informacji dotyczących numeru ID. Numer ten tymczasem ma pozwalać zweryfikować kompletność rejestru. Tym samym rejestr umów prowadzony na podstawie Zarządzenia nr 7 Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2010 r. powinien zostać zdaniem wnioskodawcy udostępniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ żadna nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, zakres jej rozpoznania określony został zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione.

Ponieważ w omawianej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczy naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie konieczne jest rozważenie przede wszystkim kwestii czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, czy też, jest dokumentem "wewnętrznym i roboczym" jak twierdzi adresat wniosku. O trafności zarzutu naruszenia prawa procesowego decyduje zatem zasadność lub jej brak odnoszące się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Trzeba przede wszystkim wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna utrwalony jest pogląd, że informacja publiczna obejmuje wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Zatem do tej kategorii należą również umowy cywilnoprawne, w których wynagrodzenie pochodzi z majątku publicznego, bez względu na to czy podmiot je pobierający jest podmiotem publicznym czy też prywatnym.

Artykuł 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o majątku, którym dysponują. Rada Ministrów należy do podmiotów wskazanych w ww. przepisie a art. 6 u.d.i.p. nie może być wykładany zwężająco jak czyni to skarżący kasacyjnie. Zasada transparentności dotycząca dysponowania majątkiem publicznym została zapisana nie tylko w ustawie o dostępie do informacji publicznej ale również w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885), której art. 33 ust. 1 stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ustawa ta w art. 34 ust. 1 pkt 3 i 8 przewiduje podawanie do publicznej wiadomości kwot wydatkowanych przez podmioty publiczne oraz podmiotów, którym te środki są przekazywane. Tak więc uznać należy, że prowadzony rejestr umów dotyczących wydatkowania środków publicznych, ze względu na jego zawartość i treść tych umów jest informacją publiczną. Nie można w tej sytuacji zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że rejestr taki jest wewnętrznym i roboczym dokumentem służącym porządkowaniu pracy komórek organizacyjnych. Przeczy temu zresztą treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f/ u.d.i.p., który wprost stanowi, że informacją publiczną są dane dotyczące prowadzonych rejestrów, ewidencji, archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych. Tak więc ustawodawca przewidział możliwość udostępniania nie tylko informacji o rejestrach, ale także możliwość udostępniania zawartych w nich danych. Rejestr może być dokumentem wewnętrznym, ale tylko wtedy gdy zawiera informacje niebędące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a więc nie dotyczy spraw publicznych, lecz tylko wewnętrznych spraw danego podmiotu i prowadzony jest w celu lepszej organizacji pracy określonej komórki czy komórek organizacyjnych.

Za nietrafne uznać należy w tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f/ ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. bowiem zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że adresat wniosku pozostawał w bezczynności i zobowiązał go do rozpoznania wniosku.

Trzeba przy tym dodać, że zobowiązanie zawarte w wyroku nie oznacza obowiązku udostępnienia żądanej informacji. Organ winien rozważyć, czy jest to informacja prosta czy też przetworzona, i czy jej udostępnienie nie będzie generowało kosztów, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.