Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 69/17 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 69/17, po rozpoznaniu skargi K.L., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. przyznał Z. L. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na K. L. w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r.

W dniu 12 sierpnia 2016 r. do organu wpłynęło postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w zakresie alimentów zaległych w kwocie 18.640,52 zł na rzecz wierzyciela, należnych od dłużnika alimentacyjnego S. L. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wierzyciel wnioskiem z dnia 29 listopada 2010 r. wystąpił o umorzenie alimentów zaległych w związku z ugodą zawartą między Z. L. a S. L. Jednocześnie podkreślono, że nadal istnieje obowiązek płacenia alimentów bieżących w kwocie 400 zł miesięcznie na rzecz alimentowanej K. L.

W związku z powyższym, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 2 pkt 2, pkt 7 lit. a, pkt 11, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1, 1a, 5-7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm., dalej jako "ustawa"), uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 grudnia 2010 r. do 30 września 2011 r. i orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania K. L., decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. W motywach decyzji organ, powołując się na treść art. 2 pkt 2, pkt 11 oraz art. 9 ustawy wyjaśnił zasady przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a następnie podkreślił, że przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uwarunkowane jest 2 przesłankami. Po pierwsze, musi istnieć zobowiązanie do alimentacji. Po drugie, egzekucja prowadzona wobec dłużnika alimentacyjnego musi być bezskuteczna. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika alimentacyjnego zostało umorzone w dniu [...] grudnia 2010 r. w zakresie alimentów zaległych, brak jest więc podstaw do przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 grudnia 2010 r. ze względu na niespełnienie przesłanki bezskuteczności egzekucji. Z tych też względów – zdaniem organu – świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują stronie od dnia 1 grudnia 2010 r., a tym samym świadczenia pobrane za okres od 1 grudnia 2010 r. do 30 września 2011 r. w wysokości 4.000 zł zostały nienależnie pobrane i strona zobowiązana jest do ich zwrotu wraz z odsetkami.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] K. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania , tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 i art. 23 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. a ) ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił skargę K. L. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom organów postępowanie egzekucyjne nie zostało umorzone w całości, ale jedynie w odniesieniu do kwoty 18.640,52 zł, stanowiącej alimenty zalegle na rzecz wierzyciela. Kwota ta koresponduje zaś z zaległościami alimentacyjnymi, wskazanymi w zaświadczeniu komornika z dnia [...] sierpnia 2010 r., co wskazywałoby na zaległość alimentacyjną S. L. wobec jego córki K. L. istniejącą w tej dacie. Jednocześnie postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika było nadal prowadzone, zaś zawiadomienie komornicze z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazuje, iż w okresie od 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r. komornik nie wyegzekwował na rzecz wierzycielki żadnej kwoty. Zestawiając wskazane wyżej okoliczności, które znane były organom rozstrzygającym niniejszą sprawę, Sąd pierwszej instancji uznał, że Kolegium wydając decyzję powinno było ustalić jakich należności w istocie dotyczyło umorzenie postępowania egzekucyjnego (jaki okres obejmowało) i wyjaśnić, czy faktycznie i kiedy przestała istnieć przesłanka bezskuteczności, a w konsekwencji podstawa do pobierania spornego świadczenia przez K. L., co ostatecznie warunkowało nakaz zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jako nienależnie pobranego. Brak ustaleń organu odwoławczego, co do faktycznego zaistnienia bezskuteczności egzekucji za okres od dnia 1 grudnia 2010 r. do dnia 30 września 2011 r., stanowi w realiach niniejszej sprawy naruszenie ogólnych zasad postępowania, obligujących organy do wyjaśnienia wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik postępowania, wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). W tym kontekście za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut związany z naruszeniem art. 10 K.p.a., bowiem żaden z organów nie powiadomił skarżącej o zebraniu materiału dowodowego oraz nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, uniemożliwiając złożenie wniosków dowodowych, które mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Konkludując Sąd wskazał, że skoro umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczyło jedynie zaległych zobowiązań alimentacyjnych (według stanu na dzień [...] sierpnia 2010 r.), a egzekucja alimentów od S. L. nadal była prowadzona zaś wierzycielka alimentacyjna nie uzyskiwała w jej wyniku żadnych kwot, to Kolegium zobligowane było wskazanymi wyżej regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego, do wyjaśnienia, czy przesłanka bezskuteczności egzekucji, warunkująca przyznanie świadczenia faktycznie nie istniała. Rozpoznając ponownie sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i podejmą rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne i wskazania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

• art. 2 pkt 2 ustawy przez błędną wykładnię, bowiem umorzenie postępowania egzekucyjnego w części lub całości, niezależnie czy dotyczy zaległych czy (i) bieżących alimentów stanowi, że nie ma miejsca bezskuteczność egzekucji uzasadniająca tym samym konieczność żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, a brak zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy materiał dowodowy jest znany stronie nie miał żadnego wpływu na wynik postępowania;

• art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, schematyzm i lakoniczność uzasadnienia, brak konkretnych wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadza się do ogólników.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w punkcie 1 wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie bezspornym jest, iż postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w zakresie alimentów zaległych w dniu [...] grudnia 2010 r. i to na wniosek strony skarżącej z dnia 29 listopada 2010 r. Przesłanką warunkującą zaś prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji. Skoro zatem umorzono postępowanie egzekucyjne niezależnie czy tylko w odniesieniu do alimentów zaległych to przesłanka określona w art. 2 pkt 2 ustawy nie jest spełniona. Ustawodawca powołanym przepisie wyraźnie i jasno wskazał, że bezskuteczność ma miejsce w przypadku, gdy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Zdaniem Sądu I instancji umorzenie postępowania egzekucyjnego w zakresie zaległych alimentów nie ma żadnego znaczenia, bowiem istotne jest czy bieżące alimenty były egzekwowane czy też nie i w tym zakresie nie ma żadnych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. L. wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Podniosła, że organ przyjął błędne założenie, że skoro następuje umorzenie jakiejkolwiek części postępowania egzekucyjnego, to dochodzi do zniweczenia przesłanki bezskuteczności egzekucji. Wbrew stanowisku Kolegium, w sprawie niezbędnym jest w pierwszej kolejności poczynienie ustaleń pozwalających na rozstrzygnięcie zakresu umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz jego przyczyn. Dopiero ustalenie, iż zapłata (bądź inny sposób wygaśnięcia zobowiązania) nastąpiła w taki sposób, że umorzone zostały wszelkie należności alimentacyjne - nie tylko zaległe, ale i bieżące (w taki sposób, że brak byłoby zaległości większej, aniżeli dwumiesięczna) spowodowałoby, iż ustałaby przesłanka bezskuteczności, a w konsekwencji wypłacane świadczenia byłyby nienależne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed rozpoznaniem zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy art. 23 ust. 1 oraz art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 2 pkt 7 ustawy. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 7 lit. a ustawy nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. W ocenie organu, okoliczności te zaistniały w związku postanowieniem komornika sądowego o umorzeniu postępowania alimentacyjnego w zakresie alimentów zaległych. Postanowienie to świadczy – zdaniem organu – o braku podstaw do uznania, że postępowanie egzekucyjne było bezskuteczne. Pojęcie bezskuteczności zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 2 ustawy. W myśl tego przepisu bezskuteczność egzekucji to m.in. egzekucja, w wyniku której w okresie dwóch ostatnich miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że o bezskutecznej egzekucji można mówić tylko wtedy, gdy postępowanie egzekucyjne jest prowadzone (toczy się).

Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że bezskuteczność oznacza brak możliwości wyegzekwowania w okresie dwóch miesięcy wstecz pełnej sumy przypadających od dłużnika alimentacyjnego świadczeń na rzecz osoby uprawnionej należnych za wszystkie nieuregulowane okresy świadczeniowe. A zatem obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalenie czy w sprawie została spełniona przesłanka bezskuteczności egzekucji.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 29 listopada 2010 r. wierzyciel alimentacyjny wystąpił do komornika sądowego o umorzenie zaległych alimentów w kwocie 18.640,52 zł. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. komornik sądowy, na podstawie art. 825 pkt K.p.c. umorzył wszczęte przeciwko dłużnikowi postępowanie egzekucyjne o alimenty zaległe w kwocie 18.640,52 zł na rzecz wierzyciela. Jednocześnie podkreślono w postanowieniu, że nadal istnieje obowiązek płacenia alimentów bieżących w kwocie 400 zł miesięcznie na rzecz alimentowanej K. L. Z powyższego wynika zatem, że postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wyegzekwowania pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, a tylko takie postępowanie pozwala uznać egzekucję za skuteczną. Umorzenie odnosiło się jedynie do kwoty 18.640,52 zł i nie zostało zakończone. Przeciwko dłużnikowi nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, co wynika z treści postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r., jak również zawiadomienia komornika sądowego z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym wskazano, że w okresie od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r., a więc za okres, za który przyznano K. L. świadczenia z funduszu alimentacyjnego, komornik nie wyegzekwował od dłużnika żadnych kwot na rzecz wierzyciela. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wyjaśnił czy faktycznie przesłanka bezskuteczności nie istniała i kiedy ewentualnie przestała istnieć. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy nie znajduje usprawiedliwionej podstawy.

Brak ustaleń w powyższym zakresie obligował Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Oznacza to tym samym, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów również jest nieuzasadniony. Materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez Sąd oceniony w sposób prawidłowy. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty te mogłyby być skuteczne tylko i wyłącznie w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji stwierdziłby naruszenie przepisów prawa, a pomimo tego nie uchyliłby zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd uznał, że do takich naruszeń doszło i uchylił zaskarżoną decyzję, to wtedy nie można skutecznie postawić tych zarzutów.

Nie można zgodzić się z również z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. Ten drugi przepis przewiduje związanie w sprawie oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 153 P.p.s.a. nie mógł być naruszony w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok był pierwszym wydanym w niej orzeczeniem sądowym i nie był poprzedzony wcześniejszym wyrokiem, któremu należałoby się podporządkować ze względu na jego wiążącą moc.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, w tym zarzuty skargi. Sąd wyjaśnił też podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wiadomo przecież, jakie przepisy wziął pod uwagę i jakie wnioski z nich wyprowadził, w szczególności dlaczego, jego zdaniem, organy powinny wyjaśnić czy faktycznie przesłanka bezskuteczności nie istniała i kiedy ewentualnie przestała istnieć. Uznał, że ustalenie to pozwoli na stwierdzenie czy istniała podstawa do zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jako nienależnie pobranego. W efekcie oczywiste jest, że tego rodzaju uchybienie, jakie według Sądu pierwszej instancji w sprawie wystąpiło, musiało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystarczająco konkretnie zostało w tym stanie rzeczy sformułowane wskazanie co do dalszego postępowania. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest zatem spójne, logiczne i jasne, toteż umożliwia poznanie motywów Sądu i ich weryfikację w toku kontroli instancyjnej.

Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). O naruszeniu przywołanego przepisu można by mówić, gdyby WSA uchylił się od kontroli działalności administracji, bądź dokonał jej przy zastosowaniu kryterium kontroli innego niż legalność. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę zgodnie ze swoją właściwością rzeczową i miejscową. Ponadto zastosował przewidziane w przywołanym przepisie kryterium legalności, skoro dokonał wykładni prawa i na tej podstawie sformułował wnioski co do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że niepodzielenie przez stronę poglądu wyrażonego w orzeczeniu nie uzasadnia zarzutu niewykonania funkcji kontrolnych sądu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek pełnomocnika o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 P.p.s.a.