Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 778/18 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 15 maja 2018 r. nr 3201-IOA.4246.149.2017.17.MR w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 778/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M.B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z 15 maja 2018 r., nr 3201-IOA.4246.149.2017.17.MR w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach.

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył M.B. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości jak i uchylenie orzeczeń organów I i II instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania przed NSA.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1) naruszenie procedury, a to art. 11 p.p.s.a., czyli zapisanej w nim zasady związania sądu administracyjnego prawomocnym wyrokiem karnym skazującym inną niż skarżący osobę za przestępstwo urządzania gier na automatach poza kasynem gry, do którego to czynu doszło w dniu 21.03.2015 roku w lokalu przy ul. [...] w S., w szczególności w ten sposób, że w sprawie niniejszej dokonano niedopuszczalnych ustaleń odmiennych od zawartych w treści wyroku karnego skazującego, przede wszystkim co do osoby, która ów czyn popełniła - co miało oczywisty, podstawowy wpływ na wynik sprawy;

2) z ostrożności procesowej, także naruszenie art. 145 §1 punkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 247 §1 punkt 2) Ordynacji podatkowej, to jest brak stwierdzenia nieważności decyzji organu celno-skarbowego II instancji, w sytuacji gdy orzeczenie to wydano bez podstawy prawnej obowiązującej w chwili rozstrzygania;

3) naruszenie art. 145 §1 punkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 120 Ordynacji podatkowej w związku z art. 89 ust. 1 punkt 2) oraz ust. 2 punkt 2) ustawy o grach hazardowych (dalej: u.g.h.) oraz w zw. z art. 7 Konstytucji, polegające na braku uchylenia decyzji wydanej przez organ II instancji w oparciu o przepisy prawa nieistniejące w dacie orzekania, czym naruszono zasadę legalizmu;

4) nadto naruszenie art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a to poprzez oparcie zaskarżonego wyroku o przeprowadzony przez Sąd I instancji proces w istocie prawotwórczy, tj. polegający na stworzeniu na potrzeby orzeczenia i następnie na zastosowaniu takiej normy prawnej, która nie istnieje w systemie prawa, przy czym jej brak uznać należy za świadomą decyzję prawodawcy, której podważenie nie leży w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego;

5) ponad powyższe, także naruszenie art. 145 §1 punkt 1) lit. a) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia prawa materialnego, mającego podstawowy wpływ na wynik sprawy, co ma postać akceptacji dla zastosowania w sprawie art. 89 ust. 1 punkt 2) oraz ust. 2 punkt 2) ugh w kształcie obowiązującym do dnia 31.03.2017 roku, chociaż nie istnieje żaden przepis intertemporalny, pozwalający stosować do spraw takich jak niniejsza przepisy poprzednie, skutecznie już uchylone, czyli po prostu nie istniejące w porządku prawnym;

6) poza wszystkim powyższym także rażące naruszenie prawa Unii Europejskiej, to jest art. 8 w zw. z art. 1 punkt 11) w zw. z art. 1 punkt 5) w zw. z art. 1 punkt 2) dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm. - zwanej dalej dyrektywą nr 98/34, obecnie ujednolicona tożsamą dyrektywą nr 2015/1535), mające postać wydania sprzecznego z prawem Unii Europejskiej orzeczenia, opartego o przepisy art. 89 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., które mocą wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19.07.2012 roku (sygn. C-213/11 Fortuna i inni) uznane zostały wprost za przepisy techniczne, które tym samym, z uwagi na brak ich obligatoryjnej notyfikacji Komisji Europejskiej, nie mogą być stosowane w żadnym postępowaniu krajowym, w tym szczególnie takim jak niniejsze;

7) dalej też rażące naruszenie art. 120 ustawy Ordynacja podatkowa (zasada legalizmu działania władzy publicznej), a to poprzez oparcie kwestionowanego orzeczenia na przepisach art. 89 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., które w konsekwencji wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: ETS) z dnia 19.07.2012 roku (sygn. C-213/11 Fortuna i in.) uznać należy za nieskuteczne w polskim systemie prawa;

8) nadto naruszenie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a to poprzez niedozwolone, faktyczne zastąpienie przewidzianej tam kompetencji sądu krajowego do przedstawienia pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej innym prejudykatem, tj. abstrakcyjną uchwałą składu 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. I GPS 1/16), podjętą mimo tego, że NSA nie posiada kompetencji do wypowiadania się w sprawie wykładni aktów prawa unijnego, gdyż jest to zakres wyłącznej właściwości Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - które to uchybienie miało oczywisty, fundamentalny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło sąd I instancji do przyjęcia i zastosowania w zaskarżanym wyroku wykładni prawa unijnego sprzecznej z utrwaloną linią orzeczniczą TSUE, a w szczególności do zignorowania prawnego obowiązku odmowy zastosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych.

Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł, działając z najdalej idącej ostrożności procesowej, celem bezstronnej weryfikacji podniesionego wyżej zarzutu naruszenia prawa Unii Europejskiej, by Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (dalej; TSUE] z pytaniem prejudycjalnym, którego zakres obejmie ustalenie co do "technicznego" charakteru przepisu takiego jak art. 89 ust.l punkt 2) u.g.h., przewidującego wymierzanie kary pieniężnej urządzającemu gry na automatach poza kasynem w sytuacji, gdy rzeczą obecnie już bezsporną jest, iż zakaz prowadzenia gier na automatach poza kasynami (tj. art. 14 ust.l u.g.h.) pozostaje bezskuteczny jako norma techniczna nigdy nie notyfikowana w Komisji Europejskiej. Wypowiedzi Trybunału wymaga zatem w szczególności ustalenie, czy wywodzone z Traktatów o Unii Europejskiej i o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasady lojalnej współpracy i efektywności prawa unijnego stoją na przeszkodzie co do stosowania przepisu takiego jak 89 ust.l punkt 2) u.g.h, albowiem w praktyce obrotu prawnego w Polsce dochodzi do sytuacji dalece paradoksalnych, tj. nakładania kary pieniężnej za naruszenie zakazu, który nie może być stosowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten określa więc zakres ustawowego obowiązku uzasadnienia z urzędu wyroku oddalającego skargę kasacyjną, modyfikując tym samym treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. - jako przepis szczególny. Na tej podstawie tej reguły możliwe jest ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze, NSA w rozpoznawanej sprawie ograniczył się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że w wyrokach z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 286/18 i 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 522/19, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyrokach NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sąd pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem sądu pierwszej instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie; po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny, że stanowiący przedmiot kontroli automaty (Kajot nr [...], Hot Spot Platinum nr [...], Multiscreen Gaminator Cobra nr [...], Champions Casino nr [...], Multiscreen Gaminator Ultimate nr [...]) służyły do urządzania gier w rozumieniu ustawy o grach hazardowych; po trzecie zaś, nałożenie na stronę skarżącą, na podstawie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r., albowiem te przepisy prawa miały według WSA zastosowanie w rozpatrywanej sprawie zwłaszcza, że są również względniejsze w relacji do zmian wprowadzonych ustawą z 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw - kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych na kontrolowanym automacie poza kasynem gry, czemu nie sprzeciwia się brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu przepisu art. 14 przywołanej ustawy, który został uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają powyższych ustaleń i ocen dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanowiska WSA, że kontrolowana przez ten sąd decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry jest zgodna z prawem.

Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że wyrok WSA wydany został z naruszeniem przepisów prawa wskazywanych przez stronę skarżącą w pkt 6-8 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry z tego powodu, że jest on przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, kontrolowany wyrok zawiera trafne wyjaśnienie tej kwestii, nawiązujące do stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, które sąd pierwszej instancji – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – podzielił, a aprobuje je również skład orzekający NSA w rozpatrywanej sprawie.

W uzasadnieniu przywołanej uchwały stwierdzono, że funkcje art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jako przepisu penalizującego naruszenie zasad organizowania i urządzania gier na automatach określonych w art. 14 ust. 1 tej ustawy nie wyrażają się w represji i odwecie, jako reakcji na ich naruszenie, lecz samoistnie zmierzają do restytucji niepobranych należności i podatku od gier oraz kompensowania w ten sposób strat budżetu Państwa poniesionych w związku z nielegalnym urządzaniem gier hazardowych na automatach. Preferencje ustawodawcy, gdy chodzi o dobór czynników kształtujących skuteczność, zwłaszcza zaś funkcje sankcji określonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a tym samym i funkcje samego tego przepisu zmierzały bowiem do tego, aby przyjęte w tym zakresie rozwiązania prawne wprost ukierunkowane zostały na to, aby orzekana na podstawie wymienionego przepisu kara pieniężna za urządzanie gier na automatach niezgodnie z tą ustawą rekompensowała brak wpływu do budżetu Państwa nieopłaconego podatku od gier oraz innych należnych opłat, dokonując jednocześnie ich restytucji w takim zakresie, jak określone to zostało w przywołanym przepisie. W tym względzie w uzasadnieniu przywołanej uchwały odwołano się między innymi do stanowiska projektodawcy, z którego wynika, że propozycja odnośnie do wysokości projektowanej kary pieniężnej stanowiła konsekwencję trudności w ustaleniu przychodu uzyskiwanego z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, stąd doszło do określenia jej wysokości w formie swoistego rodzaju ryczałtu.

W konsekwencji powyższego, w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w punkcie 1 jej sentencji stwierdzono, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy."

Rozważając i rozstrzygając kwestię związaną z oceną technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym uznał, że przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela ten pogląd prawny, jak i argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu, a mianowicie, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie ustanawia żadnych warunków determinujących skład, właściwości lub sprzedaż produktu, a tym samym, że przepis ten nie jest przepisem technicznym, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko prezentowane w przywołanej uchwale odnośnie do oceny charakteru relacji między przepisami art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Samoistny charakter funkcji realizowanej przez ten przepis, o czym już była mowa, nadaje mu samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 u.g.h., co uzasadnia twierdzenie o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

W korespondencji do powyżej przywołanych argumentów, w odpowiedzi na omawiane zarzuty kasacyjne, a także w odpowiedzi na wniosek o zainicjowanie procedury pytania prejudycjalnego, który należy uznać za nieuzasadniony, trzeba także podnieść, że – niezależnie od tego, że przepis taki, jak art. 14 ust. 1 u.g.h. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE (pkt 25), co potwierdził również w orzeczeniu z 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-98/14 (pkt 98) – nie ma jednak podstaw, aby wnioskować o istnieniu dalej idących konsekwencji judykatu wydanego w sprawach połączonych C–213/11, C–214/11 oraz C–217/11 niż te, które jasno wynikają z jego treści oraz z treści zawartych w tym orzeczeniu wytycznych, które wprost i wyraźnie – co należy podkreślić – są adresowane właśnie do sądu krajowego (por. pkt 37 – 40). Rozstrzygając na podstawie powierzonych mu Traktatem kompetencji "spór prawny" o treść prawa unijnego, który w sprawach połączonych C–213/11, C–214/11 oraz C–217/11 dotyczył interpretacji art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, Trybunał Sprawiedliwości – właśnie ze względu na tenże zakres kompetencji orzeczniczych, obejmujący na zasadzie wyłączności wiążące rozstrzyganie sporów o treść (interpretację) prawa unijnego oraz jego ważność – nie mógł wkraczać w domenę, która nie została mu powierzona, lecz została wyraźnie zastrzeżona dla sądów krajowych. To do nich bowiem należy wykładnia przepisów prawa krajowego. Jako sądy unijne zostały zobowiązane również do realizowania, między innymi, funkcji prounijnej wykładni prawa krajowego realizującej efekt uzupełniający w relacji do bezpośredniej skuteczności norm prawa unijnego oraz do pozostającej z nią w bezpośrednim związku funkcji oceny zgodności norm prawa krajowego z normami prawa unijnego, której realizacja, w zależności od rezultatu tejże oceny, może – lecz nie musi – być realizacją funkcji integracyjnej, to jest stosowaniem normy prawa unijnego.

Wobec tego za uzasadniony należy uznać wniosek, że zakres związania omawianym judykatem Trybunału Sprawiedliwości z natury rzeczy ogranicza się do wykładni prawa unijnego, to jest do określonego w tym orzeczeniu sposobu rozumienia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Rzeczą sądu krajowego jest natomiast ustalenie – co stanowi kwestię o charakterze stricte jurydycznym – czy przepisy ustawy o grach hazardowych, jako "potencjalnie" techniczne, rzeczywiście wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu. Stąd też Trybunał Sprawiedliwości nie bez powodu zawarte w wyroku z 19 lipca 2012 r. wytyczne adresował właśnie do sądu krajowego, stwierdzając, że "zadaniem sądu krajowego jest ustalić (...)" (pkt 37), "sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność (...)" (pkt 38), "Sąd krajowy powinien również ustalić, czy (...)" (pkt 39), a w końcu, że "Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego" (pkt 40).

Za nieusprawiedliwione należało również uznać zarzuty zawarte w pkt 2-5 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca – jak wynika to ze sposobu, w jaki zarzuty te zostały postawione oraz uzasadnione – zmierza z kolei do wykazania, że art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. nie mógł być stosowany w rozpatrywanej sprawie i nie mógł tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry również z tego powodu, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie obowiązywał on już w porządku prawnym, a jednocześnie nie obowiązywała (nie istniała) – jak podnosi strona – żadna norma prawna, w tym zwłaszcza norma intertemporalna, która mogłaby w jakimkolwiek sensie uzasadniać stosowanie przywołanego przepisu prawa, a nie było jednocześnie podstaw do stosowania art. 89 przywołanej ustawy w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 grudnia 2016 r., czego miał nie dostrzec WSA, doprowadzając również do tego, że poprzez wykreowanie podstawy uzasadniającej stosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 89 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy w brzmieniu dotychczasowym, wykroczył poza zakres przyznanych mu kompetencji.

Odnosząc się do wymienionych zarzutów kasacyjnych oraz stawianej na ich gruncie kwestii – która, jak należałoby przyjąć, najogólniej rzecz ujmując wiąże się z potrzebą ustalenia reżimu prawa właściwego dla oceny zachowania adresata kontrolowanej decyzji, w tym z potrzebą ustalenia znaczenia oraz konsekwencji zmian wprowadzonych do ustawy o grach hazardowych ustawą nowelizującą z 15 grudnia 2016 r. dla oceny sytuacji prawnej strony skarżącej, jako (potencjalnego) adresata kontrolowanej decyzji – trzeba stwierdzić, że podejście WSA do wskazanej kwestii oraz propozycja rozstrzygnięcia rysującego się na jej tle problemu prawnego nie są nieprawidłowe. Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie oraz bez naruszenia przepisów prawa wskazanych przez stronę skarżącą, jako naruszone przyjął, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry jest zgodna z prawem. Przede wszystkim podnieść należy, że w uchwale z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSA i WSA 2006/3/71) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jakkolwiek wydając decyzję administracyjną organ administracji publicznej stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, a reguła ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślając w tym kontekście znaczenie tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy deklaratoryjna, skład siedmiu sędziów NSA wyjaśnił, że w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku natomiast decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, należy stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie), co następnie odniósł do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną. W tym też kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa.

Aprobują w pełni przywołany pogląd prawny – przyjmując, że jest on również aktualny w rozpatrywanej sprawie – należy w konsekwencji stwierdzić, że stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia podlegającego rozpatrzeniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jest stan prawny z daty jego zaistnienia, co jednak nie wyklucza w okolicznościach danej sprawy możliwości stosowania ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego (por. wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3074/15).

W świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione należy więc uznać twierdzenie, że sąd pierwszej instancji nie miał podstaw, aby podważać zgodność z prawem kontrolowanej decyzji, w tym zwłaszcza w związku z potrzebą wyjaśnienia przez organ administracji przesłanek, którymi kierował się w rozpatrywanej sprawie w zakresie odnoszącym się do ustalenia jej stanu prawnego, to jest reżimu prawa właściwego dla jej załatwienia, skoro działanie organu administracji publicznej korespondowało z przedstawionym powyżej podejściem do omawianej kwestii, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o braku przesłanek naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego należy więc stwierdzić, że stan prawny, który organ administracji był zobowiązany uwzględnić w rozpatrywanej sprawie – i który prawidłowo uwzględnił, jak w pełni zasadnie ocenił to również sąd pierwszej instancji – był właściwym stanem prawnym. Jeżeli bowiem, działanie (czyn; zdarzenie) polegające na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry zaistniało oraz zostało ujawnione pod rządami ustawy o grach hazardowych, w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. – co nastąpiło w związku z czynnościami kontrolnymi przeprowadzonymi 21 marca 2015 r., ujawniającymi zamknięty w tej dacie stan faktyczny – to za oczywiste w świetle przywołanego poglądu prawnego należało uznać, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie, organy powinny stosować przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu dotychczasowym, to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia wymienionego działania (czynu; zdarzenia) niezależnie od tego, że w dacie orzekania przez ten organ przywołany przepis obowiązywał już w nowym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.

Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że konsekwencją zmian wprowadzonych do ustawy o grach hazardowych przywołaną nowelą, z całą pewnością nie była depenalizacja zachowania polegającego na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. Jest to oczywiste, gdy zestawić treść tego przepisu prawa z treścią pkt 1 ust. 1 art. 89 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r. Urządzaniem gier hazardowych bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia jest również ich urządzanie na automatach poza kasynem gry (por. w tej mierze również uchwała w sprawie II GPS 1/16). Za niewątpliwy należy również uznać wniosek, że ustawa o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r., gdy chodzi o wysokość sankcji administracyjnej nakładanej na jej podstawie za urządzanie gier hazardowych na automatach poza kasynem, jest również względniejsza w relacji do stanu prawnego ukształtowanego nowelą z 15 grudnia 2016 r., na gruncie którego wskazane zachowanie również podlega karze administracyjnej. Jest to oczywiste, gdy zestawić art. 89 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. z – obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2017 r. – treścią art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Kara pieniężna w wysokości 12.000 zł od każdego automatu jest bowiem z całą pewnością niższa od kary w wysokości 100.000 zł od każdego automatu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 11 p.p.s.a. (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej), którego miał dopuścić się sąd pierwszej instancji na skutek nieuwzględnienia związania prawomocnym wyrokiem karnym skazującym inną, niż skarżący, osobę za przestępstwo urządzania gier na automatach poza kasynem gry, do którego to czynu doszło 21 marca 2015 r. w lokalu przy ul. [...] w S. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Sąd administracyjny jest więc związany ustaleniami prawomocnego wyroku zapadłego w postępowaniu karnym, ale dotyczy to tylko wyroku skazującego. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" zgodnie z art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej czynu zabronionego, miejsca i czasu jego popełnienia. W konsekwencji obowiązywania tej zasady procesowej przyjąć należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy do naruszenia art. 11 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia organów administracji niekorespondujące z zasadą związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, bowiem zarówno sąd pierwszej instancji, jak też organy administracji, nie czyniły ustaleń związanych z przestępstwem, którego miał dopuścić się prezes zarządu B. spółki z o.o. w B. Okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie, gdyż odpowiedzialność karna wskazanej osoby, jak też jej ewentualna odpowiedzialność za delikt administracyjny za urządzania gier na automatach poza kasynem gry - w miejscu i czasie, jak w przypadku skarżącego kasacyjnie (21 marca 2015 r. w lokalu przy ul. [...] w S.) - nie wpływały na odpowiedzialność skarżącego kasacyjnie, mającą charakter zindywidualizowany i niezależny od odpowiedzialności innych osób.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). NSA rozpoznając sprawę podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym art. 15zzs4 ust. 3 cyt ustawy należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.