II SAB/Wa 11/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-17	
Data wpływu	2024-01-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Pośpiech-Kłak
Joanna Kube
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 200 i art. 209; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia pkt 1 i 3 wniosku A.L. z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu pkt 2 i 4 wniosku A. L. z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego A.L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2023 r., który dotyczył udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. Korespondencji wymienianej z Urzędem [...] (Zarząd Woj. [...]) dotyczącej GPR po dacie [...] kwietnia 2023 r. 2. Informacji, czy na ten moment wskazany GPR został przyjęty do wykazu przez [...]? 3. Korespondencji wymienianej z firmą [...] dotyczącej GPR lub uwag z karty oceny GPR po dacię [...] kwietnia 2023 r. 4. Informacji, czy Urząd ponownie wnioskował o przyjęcie GPR do wykazu [...]?

W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...] listopada 2023 r. otrzymał odpowiedź, w której do pytań z punktów 1 oraz 3 organ nie przekazał wnioskowanych informacji, stwierdzając, że korespondencja nie stanowi informacji publicznej, bowiem ma charakter dokumentu wewnętrznego. Oba pytania dotyczyły wprowadzanego przez Urząd Gminy [...] Gminnego Programy Rewitalizacji (GPR), opracowywanego przy udziale zewnętrznej firmy [...] i kierowanego przez Urząd Gminy [...] do Urzędu [...], celem wpisania tego programu do stosownego wykazu.

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji,

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten za informację podlegającą udostępnieniu uznaje każdą informację o sprawach publicznych, w tym dokument, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu, mimo że informacja ta nie stanowi dokumentu wewnętrznego, zaś przepisy u.d.i.p. nie dają podstaw do przyjęcia, iż dokumenty wewnętrzne nie podlegają udostępnieniu,

4. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Skarżący wskazał, że żądane informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym konstytucyjnego prawa do informacji, a w konsekwencji podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.

Zaznaczył, że pojęcie dokumentu wewnętrznego, na jaki powołuje się Wójt uzasadniając odmowę udostępnienia żądanych informacji, nie jest terminem ustawowym i w przepisach u.d.i.p. nie znajduje się normatywna podstawa dla przyjęcia takiej interpretacji ograniczenia prawa do informacji. Pojęcie to, a wraz z nim pogląd o braku obowiązku udostępniania dokumentów wewnętrznych w trybie u.d.i.p., wypracowane zostało przez doktrynę i orzecznictwo niejako contra legem. Nie sposób przyznać słuszności linii argumentacyjnej, która ogranicza prawo do informacji bez wyraźnej podstawy prawnej. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie; brak jest natomiast w u.d.i.p. przepisu przewidującego ograniczenie w udostępnianiu dokumentów wewnętrznych.

Powyższą tezę potwierdza literalne brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie zaś do ust. 3 tego artykułu, ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Koresponduje to ze wspomnianą już ogólną normą wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, stanowiącą tzw. zasadę proporcjonalności.

Konstytucyjna podstawa prawna do informacji, podobnie jak u.d.i.p., nie wprowadza rozróżnienia na dokumenty wewnętrzne i zewnętrzne, z kolei art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nie przewiduje możliwości odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tzw. procesu decyzyjnego. Tym samym nieuprawnione jest w świetle ustawy zasadniczej, ale także na tle u.d.i.p., powoływanie się na tego typu argumentację w celu nieudostępnienia informacji.

W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie korespondencja objęta żądaniem nie stanowi dokumentu wewnętrznego w rozumieniu wypracowanym przez orzecznictwo i literaturę przedmiotu oraz nie zachodzą podstawy mające uzasadnić odmowę jej udostępnienia. Wskazał na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, w myśl którego korespondencja z zewnętrznym wykonawcą danego zadania publicznego nie jest dokumentem wewnętrznym i podlega udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 717/22, publik. LEX nr 3451669).

W związku z powyższym należy uznać, że obecne przepisy prawa nie dają normatywnej podstawy do ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji z uwagi na charakter dokumentu wewnętrznego. Nawet gdyby jednak przyjąć, że koncepcja ta jest do pogodzenia z konstytucyjnymi podstawami prawa do informacji, to w realiach niniejszej sprawy żądana korespondencja nie stanowi dokumentu wewnętrznego oraz nie jest spełniona przesłanka ochrony procesu decyzyjnego będąca argumentem mającym stać za ograniczaniem udostępniania dokumentów wewnętrznych.

Zaznaczył, że w dniu [...] listopada 2023 r. organ popadł w stan bezczynności, bowiem żądanie udostępnienia informacji dostarczono do organu w dniu [...] października 2023 r., a termin na udostępnienie informacji upłynął w dniu [...] listopada 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie wskazując, że pismem z dnia [...] listopada 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie punktów 2 i 4, natomiast do punktów 1 i 3 poinformował, że wnioskowane informacje stanowią dokumentację o charakterze wewnętrznym i nie są nośnikami informacji publicznej, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Dotyczą one etapu zbierania zasobu niezbędnych informacji, uzgodnienia stanowisk do podjęcia ostatecznej decyzji. Organ uznał, że procesowi podejmowania decyzji nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Kontrola taka mogłaby nawet zakłócić przebieg procesu podejmowania decyzji, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby przedwczesnemu osądowi. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 przyjął, że muszą istnieć nawet jeśli przepis prawa o tym nie mówi mechanizmy pozwalające organom władzy na zagwarantowanie ochrony procesu decyzyjnego przed zakłóceniami wynikającymi z ujawnienia przebiegu tego procesu decyzyjnego zwłaszcza, że jest jasne, iż organom władzy publicznej należy zapewnić swobodę rozstrzygania po zgromadzeniu informacji, ustaleniu stanowiska i przeanalizowaniu wszystkich za i przeciw. Stąd też korespondencja wewnętrzna rozumiana jako "dokumenty wewnętrzne" nie są "dokumentami urzędowymi" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p, nawet jeśli służą one realizacji zadań publicznych, ale nie przesądzają o kierunkach działania tego urzędu (nie wyrażają jego stanowiska).

Organ uznał, że wnioskowane informacje w zakresie punktów 1 i 3 wniosku należy rozumieć jako informacje o charakterze roboczym, które stanowią proces rozważań, etap wypracowywania ostatecznego stanowiska. W tym przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Wnioskowane informacje służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu gminnego – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie

i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym

w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności),

a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Odnoszą stan bezczynności do obowiązku udostępnienia informacji publicznej należy podkreślić, iż jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, - wszystkie powołane wyroki są dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zakres przedmiotowy u.d.i.p. określa art. 1 ust. 1 stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Ustawodawca w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

W analizowanym przypadku organ, w odniesieniu do pkt 1 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. dotyczącego udostępnienia "Korespondencji wymienianej z Urzędem [...] (Zarząd Woj. [...]) dotyczącej GPR po dacie [...] kwietnia 2023 r." oraz "Korespondencji wymienianej z firmą [...] dotyczącej GPR lub uwag z karty oceny GPR po dacię [...] kwietnia 2023 r.", udzielił w dniu [...] listopada 2023 r. lakonicznej odpowiedzi, że korespondencja nie stanowi informacji publicznej, bowiem ma charakter dokumentu wewnętrznego.

Jak podkreślił skarżący, Gmina [...] opracowuje Gminny Program Rewitalizacji (GPR) przy udziale zewnętrznej firmy "[...]" i podejmuje działania zmierzające do wpisania tego Programu do wykazu prowadzonego przez Urząd [...]. Zatem przedmiotowy Program stanowi realizację zadania własnego Gminy [...], angażuje publiczne środki finansowe, zaś zlecenie opracowania Programu podmiotowi prywatnemu, jako wykonawcy zadań gminnych realizowanych ze środków publicznych włącza ten podmiot w sferę działania administracji publicznej. Oznacza to, że informacje dotyczące realizacji GPR stanowią sprawę publiczną.

Kluczowym w niniejszej sprawie pozostaje rozstrzygnięcie kwestii, czy korespondencja prowadzona pomiędzy podmiotami publicznymi i realizującymi zadania publiczne stanowi dokument wewnętrzny niebędący informacją publiczną.

Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 – publik. OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest m.in. to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:

• wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13);

• korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13).

W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Mając powyższe na uwadze nie sposób przyjąć, jak uczynił to organ, że każda korespondencja wymieniana pomiędzy podmiotami realizującymi zadania publiczne stanowi dokument wewnętrzny. Przeciwnie, będąca przedmiotem żądania skarżącego korespondencja, jako kierowana do podmiotów zewnętrznych względem Urzędu Gminy [...], do Urzędu [...] i firmy realizującej zlecone zadania publiczne, z założenia posiada walor oficjalności. Organ administracji publicznej (wójt gminy, marszałek województwa) i podległe im aparaty pomocnicze oraz pracownicy nie załatwiają spraw prywatnych (w sposób dowolny, nieoficjalny) lecz działają w sferze publicznoprawnej, w formach prawem przypisanych. W świetle zaś orzecznictwa sądów administracyjnych dokument wewnętrzny nie przedstawia stanowiska organu na zewnątrz i ma charakter stricte roboczy. Z tego też względu nie sposób przyjąć, iż lakoniczna, wymijająca odpowiedź na pkt 1 i 3 wniosku skarżącego stanowi prawidłowe wykonanie obowiązku informacyjnego na gruncie przepisów u.d.i.p. Organ nie wskazał w tej odpowiedzi, po między jakimi podmiotami (wójtem, marszałkiem województwa, pracownikami tych urzędów, osobami reprezentującymi firmę zewnętrzną, jej specjalistami), czego dotyczyła (zgody, stanowiska, oceny, uzgodnienia, ustalenia, itp.) i w jakiej formie (oficjalne pisma, e-meile robocze, itp.) była wymieniania korespondencja w ramach realizacji GPR. Bez podania tych podstawowych informacji wnioskodawca, a następczo Sąd, nie ma możliwości oceny dokonanej przez organ kwalifikacji żądanej informacji jako dokumentacji wewnętrznej, niepodlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Odpowiedź organu nie jest poparta wymaganą w tym względzie argumentacją, co stawia organ pod zarzutem wydania dowolnego rozstrzygnięcia. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem.

Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w realizacji pkt 1 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r., co obliguje Sąd do zobowiązania organu do rozpatrzenia punktu 1 i 3 tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jeśli w ocenie organu zachodzą podstawy do zakwalifikowania w tym zakresie żądania skarżącego jako informacji nie będącej informacją publiczną, powinien on w pisemnej odpowiedzi przedstawić argumentację przemawiającą za słusznością wyrażonego stanowiska. W przeciwnym razie, realizując obowiązek informacyjny z u.d.i.p., powinien udostępnić wnioskowaną informację publiczna, bądź stwierdzając przesłanki do zastosowania wyłączenia dostępu do informacji publicznej określone w art. 5 u.d.i.p. rozstrzygnąć w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Co zaś się tyczy realizacji pkt 2 i 4 wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. stwierdzić należy, iż organ udzielił na te pytania wyczerpującej odpowiedzi z przekroczeniem ustawowego terminu 14 dniu. Termin na realizację wniosku pływał z dniem [...] listopada 2023 r., a zatem udzielona w dniu [...] listopada 2023 r. odpowiedź nastąpiła z kilkudniowym opóźnieniem.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął w tej sprawie działania zmierzające do realizacji obowiązku informacyjnego i udzielił odpowiedzi nieznacznie przekraczając wymagany termin jego realizacji. Nie zastosował wprawdzie prawidłowo przepisów u.d.i.p., to jednak sama ta okoliczność nie daje podstaw do przypisania bezczynności w rozpatrzeniu wniosku charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwy sposób zastosowania u.d.i.p. nie stanowi w tej sprawie przesłanki kwalifikowania bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Z treści odpowiedzi organu nie wynika, aby zmierzano do celowego pozbawienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach sądowych, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.