Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zygmunt Niewiadomski (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 102/03 w sprawie ze skargi T. R. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu mieszkalnego na cele niemieszkalne oddala skargę kasacyjną

OSK 1081/04

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt II S.A./Lu 102/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. R. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2002 r., Nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu mieszkalnego na cele niemieszkalne. Zaskarżonym postanowieniem organ ten utrzymał w mocy, po rozpatrzeniu zażalenia T. R., postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 15 października 2002 r., nakazujące wstrzymanie użytkowania pomieszczeń lokalu mieszkalnego użytkowanego w części jako pomieszczenie biurowe w budynku położonym przy ul.[...] w Chełmie.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga T. R. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ powyższe postanowienie nie narusza prawa. Wbrew podniesionym zarzutom, skarżąca miała – zauważa sąd – możliwość aktywnego uczestniczenia w postępowaniu. Przechodząc następnie do zarzutów merytorycznych skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, iż należący do skarżącej lokal mieszkalny położony jest w budynku, który zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest przeznaczony na inne cele. Skoro skarżąca w swoim lokalu prowadziła biuro rachunkowe, bez wymaganego pozwolenia, to samowolnie zmieniła jego przeznaczenie z mieszkalnego na niemieszkalne.

W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje przy tym, że na świadczenie tych usług skarżąca przeznaczyła tylko jeden pokój w lokalu mieszkalnym. Sąd I instancji stwierdził, że prowadzenie przez skarżącą w jej mieszkaniu biura rachunkowego zmienia zakres bezpieczeństwa pożarowego obiektu, wpływa na jego warunki sanitarno-higieniczne i zdrowotne oraz powoduje nadmierne uciążliwości dla sąsiadów, co również oznacza zmianę sposobu użytkowania. Mieści się to w hipotezie przepisu art. 71 prawa budowlanego, który to przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania, a wyliczenie tym przepisem unormowane ma charakter przykładowy, co wynika z użytego określenia "w szczególności". W tym zakresie sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. (sygn. akt IV S.A. 1876/96).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. R., reprezentowana przez radcę prawnego T. P.. Zaskarżyła ona w całości wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie zaskarżonego aktu organu administracji, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej stawia się następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie ustalenia wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Chełma decyzji z dnia 19 grudnia 2002 r. nr [...] oraz brak oceny tego faktu w świetle art. 71 ust.3 oraz art. 50 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), jak również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 10 § 1, art. 81 i art., 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie zapewniono właściwie czynny udział w postępowaniu oraz umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, pomimo że T. R. nie dano do wiadomości, kiedy postępowanie dowodowe przed organem I instancji zostało zakończone; 2. naruszenie prawa materialnego, czyli art. 71 ust.3 w związku z art. 50 ust.1 i ust.4 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię w postaci wadliwego przyjęcia, iż możliwym było wydanie w dniu 16 grudnia 2002 r. postanowienia przez organ II instancji pomimo, że do tego czasu nie została wydana decyzja wymagana przez przepis art. 71 ust. 3 zd.ostatnie w zw. z art. 51 ust.1 tej ustawy, jak również naruszenie art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 71 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i wadliwe przyjęcie, że czasowe przeznaczenie jednego z pokoi lokalu strony na prowadzenie biura rachunkowego wymagało zgody na zmianę przeznaczenia lokalu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Chełmie, wnosząc "o odrzucenie skargi kasacyjnej". Wspólnota wskazała na dodatkowe okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, m.in. na długotrwały okres funkcjonowania biura rachunkowego prowadzonego przez T. R. , negatywne stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej w tej sprawie, fakt zatrudnienia w biurze dwojga pracowników oraz faktycznego korzystania przez tych pracowników oraz klientów biura z większej części lokalu niż jeden pokój.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, o których mowa w § 2 przywołanej regulacji. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. przepisów art. 71 ust.3 w związku z art. 50 ust.1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez organ administracji publicznej zaskarżonego postanowienia. Stosownie do regulacji art.50 ust.4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust.1 tego prawa, tj. nakazująca zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu w całości lub części albo nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem, stosownie do regulacji art. 71 ust.3 Prawa budowlanego , przepisy art. 50 i 51 tego Prawa stosuje się odpowiednio w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, to również w przypadku wstrzymania użytkowania obiektu lub jego części określony w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego 2-miesięczny termin obowiązuje organ odwoławczy w przypadku zaskarżenia w/w postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu lub jego części. Ma rację strona skarżąca stwierdzając, że jeżeli w tym terminie nie zostanie rozpatrzone zażalenie, przy założeniu, że organ pierwszej instancji nie wyda decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 Prawa budowlanego, to organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 15 października 2002 r. zostało rozpoznane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w terminie ważności w/w postanowienia i postanowieniem tego organu z dnia 16 grudnia 2002 r. utrzymane w mocy. Jeżeli tak to bez znaczenia dla oceny legalności postanowienia wstrzymującego użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia (lokalu) przez organ odwoławczy miał fakt późniejszej decyzji wydanej w trybie art. 51 ust.1 Prawa budowlanego. Z kolei sąd kontrolując postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnie doszedł do przekonania, że na dzień orzekania w sprawie organ odwoławczy miał możliwość i obowiązek oceny legalności pozostającego wówczas w obrocie prawnym postanowienia organu pierwszej instancji. Jeżeli tak to nie można skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni przywołanych w skardze przepisów Prawa budowlanego, również w zakresie przyjęcia, że czasowe przeznaczenie części lokalu mieszkalnego strony skarżącej na prowadzenie biura rachunkowego wymagało zgody na zmianę przeznaczenia lokalu. Stosownie do brzmienia art. 71 ust.1 Prawa budowlanego pozwolenia właściwego organu wymaga zmiana sposobu użytkowania zarówno całego obiektu budowlanego (lokalu) jak i jego części i to niezależnie od zamierzonego czasu innego użytkowania obiektu. Nie znajduje w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw i ten zarzut skargi kasacyjnej, który odnosi się do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd rozstrzygnął w granicach sprawy.

Co do zaś zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych w skardze kasacyjnej, to mając na uwadze, iż sąd tych przepisów nie stosował, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie oznacza to, że sancji ulegają uchybienia proceduralne w postępowaniu administracyjnym. Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub lit.c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie uwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu jednak strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie postawiła, a mając na uwadze szczególny charakter skargi kasacyjnej, uniemożliwiający domniemanie jej zarzutów, a także jej późniejsze po terminie do wniesienia, uzupełnienie (art. 183 § 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co w niniejszej sprawie miało miejsce, sąd – mając także na uwadze utrwalające się orzecznictwo NSA w tej mierze (zob. np. postanowienie z dnia 16 marca 2004 r. – FSK 209/04) orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 przywoływanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.