Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje adw. W. T. prowadzącego kancelarię adwokacką w W. przy ul. [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

IV SA/Wa 854/05

U Z A S A D N I E N I E

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2005r., po rozpatrzeniu odwołania B. K., w punkcie 1 -utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r. wyrażającą zgodę na przeznaczenie 0,2770 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne,

w punkcie 2 – odmówił wznowienia postępowania z urzędu – na podstawie art. 145

§ 1 pkt 1 i art. 147 kpa.

W uzasadnieniu decyzji podano, że organ pierwszej instancji na wniosek Prezydenta W. z dnia 16 marca 2004r., uzupełniony kolejnymi pismami z dnia 26 kwietnia, z dnia 23 czerwca, z dnia 26 lipca oraz z dnia 30 czerwca 2004r., po zapoznaniu się opinią [...] Izby Rolniczej z dnia 5 listopada 2004r., wyraził zgodę na przeznaczenie wnioskowanych gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z następującymi warunkami:

- normatyw powierzchniowy nowoutworzonej działki nie może być mniejszy niż

0,2000 ha,

- ograniczenie powierzchni na cele inwestycyjne do 400 m², pozostawienie pozostałej powierzchni leśnej pod uprawą leśną,

- ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce,

- lokalizacja inwestycji na zapewnienie maksymalną ochronę wartościowego drzewostanu leśnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że uwzględnienie wniosku Prezydenta W. było możliwe tylko w stosunku do pow. 0,2770 ha, stanowiącej część działki nr [...] o powierzchni całkowitej 1, 8408 ha, będącej własnością skarżącej, gdyż tylko ta część wskazanej działki położona jest w strefie urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Pozostała część tej działki znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Wniosek Prezydenta uzyskał pozytywną opinię [...] Izby Rolniczej pod warunkiem zachowania: minimum 80 % powierzchni biologicznie czynnej, minimalnej powierzchni działki – 2000 m², posadowienia na działce wyłącznie jednego budynku oraz utrzymania jej leśnego charakteru. Podkreślono, że normatyw powierzchniowy dla działki budowlanej – 2000 m² - został określony zgodnie z normatywem ustalonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym w 1996 roku. Pozostałe ograniczenia, określające wielkość działki budowlanej, powierzchnię zabudowy do jednego budynku, obowiązek zachowania leśnego charakteru działki, wynikają z tego, że grunty leśne będące przedmiotem wniosku Prezydenta są lasami ochronnymi, podlegającymi szczególnej ochronie przed przeznaczeniem ich na cele nieleśne.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem odwołania nie może być kwestia ustalenia wielkości powierzchni leśnej wnioskowanej do przeznaczenia na cele nieleśne. Brak jest również podstaw do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa i art. 147 kpa, bowiem decyzja Wojewody [...] nie jest decyzją ostateczną.

Skargę na powyższą decyzję wniosła, B. K., podnosząc zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa przez różnicowanie uprawnień właścicieli takich samych rodzajowo gruntów oraz art. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 12 § 1, 36 § 1 i 2, 107 § 3 i art. 136 kpa.

W ocenie skarżącej Minister Środowiska dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego na skutek zignorowania dowodów i nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim nie wziął pod uwagę, że obszar, na którym znajduje się działka był przeznaczony przed 1939 roku na działki budowlane, w okresie powojennym przymusowo zalesionym, faktycznie działka zadrzewiona jest brzozą samosiejką. Cała działka nr [...], a nie jej część, jak twierdzi organ, zaliczana jest do lasów ochronnych [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym dopuszczenie zabudowy zależy od zgody Wojewody. Skarżąca podniosła, że z uwagi na brak map stanowiących załącznik do rozporządzenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. Wojewody [...] sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego im. C. L. nie można dokładnie określić przebiegu granic tego Parku, a tym samym nie można było dokładnie określić jaka powierzchnia działki znajduje się w części Parku, w której dopuszczona jest zabudowa. W tej sytuacji wniosek Prezydenta został oparty na domniemaniu, że otulina obejmuje dwie nowoutworzone działki w wyniku zatwierdzonego w 2002 roku podziału geodezyjnego.

Zdaniem skarżącej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu z 1996 roku kwestię normatywów działek pozostawia do ustalenia w planach zagospodarowania przestrzennego. Sytuację prawną otuliny określa § 5.2.1 rozporządzenia Wojewody Nr [...] a z dnia [...] stycznia 2001r., który dopuszcza zabudowę jednorodzinną lub bliźniaczą z zachowaniem 70 % powierzchni biologicznie czynnej. Skarżąca nadto podniosła, że w sąsiedztwie znajdują się na gruntach leśnych w otulinie przeznaczonych na cele nieleśne działki o różnej wielkości, których powierzchnie nie przekraczają 2000 m². Skarżąca wniosła o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał nadto, że przedmiotem wniosku Prezydenta była część działki nr [...] o pow. 0,2770 ha wyłączonej z [...] Parku Krajobrazowego, położonej w strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Normatyw powierzchniowy działek budowlanych na gruntach leśnych wchodzących w skład działki leśnej nr [...], wynoszący 2000 m² określony został w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta W. z 1996r., a to oznacza, że przyjęty podział geodezyjny ww. działki jest niezgodny z tym ustaleniem. Normatyw działki budowlanej Wojewoda [...] ustalił w oparciu o w/w Studium. W planie zagospodarowania terenu normatyw działek określany jest w oparciu o ustalenia zawarte w Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany zarzutem i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną, a zatem z urzędu bierze pod rozwagę okoliczności nie podniesione w skardze.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) ma charakter uznaniowy.

Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego przed podjęciem rozstrzygnięcia obowiązany jest zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia organu od podani pełnego uzasadnienia prawnego. W szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień, a więc przedstawić przesłanki jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego.

Podnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji nie dokonały wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim rzeczą organów było wyjaśnienie jakich działek dotyczyć ma zgoda na zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Bezsporne jest, że Prezydent W. we wniosku z dnia 16 marca 2004r., występował o taką zgodę dla gruntów o pow. 0,2270ha, które mają stanowić część działki [...], będącej własnością skarżącej B. K.. Tymczasem organom orzekającym obu instancji uszło uwadze, że Prezydent w piśmie z dnia 26 kwietnia 2004r. podał, że dla wskazanej działki [...] został przeprowadzony podział geodezyjny, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 23 grudnia 2003 roku, w wyniku którego zostały utworzone nowe działki geodezyjne o numerach: [...], [...] i [...]. Oznacza to, że w projekcie planu zagospodarowania terenu zamiast działki o nr ew. [...] powinny być ujawnione nowe wydzielone geodezyjnie ww. działki, a więc zgoda na zmianę przeznaczenia 0,2270 ha gruntów leśnych na cele nieleśne powinna prawidłowo dotyczyć działek o numerach ew. [...], [...] i [...].

W tej sytuacji obowiązkiem organów orzekających było wystąpić w trybie art. 64 § 2 kpa do Prezydenta W. o dokładne sprecyzowanie, czy treść żądania zawarta we wniosku, który kilkakrotnie uzupełnianio, dotyczy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne o pow. 2770 ha , stanowiących części powierzchni działki o byłym numerze ew. [...], czy też stanowiących część działek o nr [...],[...], [...] powstałych w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...]. Wyjaśnienie tej kwestii jest istotne z punktu widzenia skarżącej, jak też organów orzekających, bowiem sprecyzowanie przez Prezydenta treści wniosku określi właściwy przedmiot postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, ignorując podnoszona przez skarżąca okoliczność, że z uwagi na brak załączników mapowych do rozporządzenia Nr [...] a Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego im. C. L., Prezydent nie mógł dokładnie określić przebieg granic Parku przez działki stanowiące jej własność. W konsekwencji tego powierzchnia 0,2270 ha została we wniosku określona w przybliżeniu. Natomiast, zdaniem skarżącej, wniosek powinien dotyczyć co najmniej 0, 4602 ha powierzchni jej działek.

Organ drugiej instancji nie ustosunkowując się do zarzutów odwołania naruszył w sposób istotny zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 kpa. Przypomnieć zatem należy, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania sprowadza się nie tylko do kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, ale przede wszystkim do obowiązku dwukrotnego rozpoznawania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy, przy czym na organie drugiej instancji ciąży obowiązek nie tylko prowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego, ale również ciąży obowiązek rozważenia zarzutów strony odwołującej i ustosunkowania do nich w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego Sąd uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Poza tym podnieść należy, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania w sentencji zaskarżonej decyzji orzekł odnośnie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania należy do trybów nadzwyczajnych i nie jest dozwolone, aby w decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie zwykłym (odwoławczym) rozstrzygać kwestie dotyczące postępowania nadzwyczajnego. Wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, a co trafnie zostało podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z urzędu mógł być rozpatrzony przez właściwy organ w odrębnym postępowaniu dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.