Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2023 r. sprawy ze skargi P S na pismo Prezydenta Miasta K z dnia 19 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa pierwszeństwa do najmu lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Pismem z 19 stycznia 2022 r. znak [...] Prezydent Miasta K. odmówił P. S. (dalej: Skarżący) pierwszeństwa wynajmu gminnego lokalu mieszkalnego po opuszczeniu przez najemcę.

Z akt administracyjnych wynika, że najem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. (dalej: lokal mieszkalny) został nawiązany 23 sierpnia 1989 r. na podstawie umowy najmu mieszkania zakładowego pomiędzy A. S. (ojciec Skarżącego) a KWK "[...]" w K., na czas pracy w kopalni.

W tej umowie najmu jako osoby uprawnione do zamieszkania w lokalu z najemcą wskazana była U. S. (żonę najemcy) oraz dzieci A. S. i U. S.: A. S., T. S. oraz P. S.

Stosownie do obowiązującej do 10 sierpnia 2001 r. regulacji art. 7 ustawy z 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz .U. Nr 120 poz. 787 z 1998r. z późn. zm.) małżonkowie wspólnie zajmujący lokal są z mocy prawa współnajemcami lokalu pomimo, że umowa najmu została zawarta tylko przez jednego z nich. Wobec tego U. S. uzyskała status współnajemcy lokalu przy ul. [...] w K. Na podstawie art. 58 cyt. ustawy, umowy najmu dotychczasowych mieszkań zakładowych, bez względu na ich treść, stawały się z mocy prawa umowami zawartymi w rozumieniu ustawy na czas nieoznaczony.

W dniu 1 czerwca 1997r. Gmina K. przejęła od G. Spółki Węglowej KWK "[...]." w K. budynek przy ul. [...], a lokal mieszkalny nr [...] został włączony w zasób mieszkaniowy gminy. W konsekwencji Gmina K. stała się w miejsce G. Spółki Węglowej KWK "[...]" w K. stroną umowy najmu lokalu przy ul. [...] w K., zawartej z małżonkami A. S. i . S.,

Współnajemca przedmiotowego lokalu - A. S., zmarł [...]r. Tym samym U. S. była jedynym najemcą lokalu. Uprawnione do wspólnego zamieszkania w nim A. S. (obecnie A. K.) oraz T. S. (obecnie T. M.) opuściły ww. lokal, co potwierdziły dokonując wymeldowania z pobytu stałego pod ww. adresem.

Porozumieniem z 1 grudnia 2020r. U. S. rozwiązała z Gminą K. - Miejskim Zespołem Gospodarki Lokalowej i Administracji w K., najem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K., potwierdzając opuszczenie lokalu i pozostawienie w nim Skarżącego.

W dniu 12 października 2021 r. Skarżący złożył wniosek w sprawie pierwszeństwa wynajmu zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K., po opuszczeniu przez najemcę – U. S., z uwagi na stałe zamieszkiwanie z najemcą od 1989 roku tj. przez okres dłuższy niż 5 lat i trudną sytuację rodzinną. Wskazał w nim siebie jako osobę zamieszkującą i zameldowaną pod w/w adresem. Do wniosku dołączył oświadczenie o nie posiadaniu tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, oświadczenie o nie posiadaniu majątku, zaświadczenie Nr [...] z 8 czerwca 2021 r. z Zakładu Karnego w N. potwierdzające odbywanie kary pozbawienia wolności od dnia 1 stycznia 2021 r., której koniec przypada na dzień 1 maja 2023r. oraz zaświadczenie z 17 czerwca 2021 r. Zakładu Karnego w N., że Skarżący nie jest zatrudniony w ww. jednostce. Na podstawie tych dokumentów organ uznał, że Skarżący w okresie od 1 lipca 2021 r. do 30 września 2021 r., znajdował się w niedostatku finansowym, natomiast swoją trudną sytuację rodzinną uzasadniał zajmowaniem ww. lokalu bez tytułu prawnego,

Dodatkowo, na podstawie informacji uzyskanych w piśmie Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w K. z 13 stycznia 2022 r. została ustalona na dzień 13 stycznia 2022r. wysokość zadłużenia w opłatach za lokal przy ul. [...] w K. w wysokości 7 768,37 zł, w tym zaległość bieżąca oraz zaległość objęta pozwem o zapłatę. Zadłużenie to powstało w okresie bezumownego zajmowania przez Skarżącego lokalu mieszkalnego.

Opierając się na danych zawartych w ewidencji ludności Miasta K. Prezydent Miasta K. potwierdził zameldowanie Skarżącego na pobyt stały od 9 października 1989r. do nadal pod adresem lokalu przy ul. [...] w K. Skarżący jest stanu cywilnego kawaler i jest synem A. S. i U. S.,

Pismem 19 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta K. odmówił Skarżącemu prawa pierwszeństwa do najmu lokalu mieszkalnego. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego potwierdził spełnienie przesłanek stałego zamieszkiwania z najemcą oraz trudnej sytuacji rodzinnej. Skarżący nie był w trudnej sytuacji materialnej, uprawniającej do ubiegania się o pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.

Powołując się na § 17 załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 06 lipca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. 4973; dalej: uchwała) wskazał, że w razie opuszczenia lokalu mieszkalnego przez najemcę lub wszystkich współnajemców, potwierdzonego rozwiązaniem najmu i pozostawienia w nim stale zamieszkujących przez okres nie krótszy niż 5 lat: pełnoletnich dzieci, dzieci małżonków, osób przysposobionych, osób dla których do uzyskania pełnoletności najemca lub współnajemca był ustanowiony jako rodzina zastępcza, rodziców najemcy lub rodziców małżonka, osoby te mogą ubiegać się o pierwszeństwo wynajmu zajmowanego lokalu. Warunkiem przyznania uprawnień pierwszeństwa wynajmu jest trudna sytuacja materialna lub rodzinna gospodarstwa domowego, określona w niniejszej uchwale. Zgodnie z § 31 ust. 2 załącznika do ww. uchwały zawarcie umowy najmu lokalu w opisanym trybie nie wymaga uzyskania opinii Komisji Mieszkaniowej i umieszczenia w wykazie osób zakwalifikowanych do wynajmu gminnych lokali mieszkalnych. Pierwszeństwo wynajmu nie przysługuje, jeżeli najemca zamieszkał w lokalu lub budynku, do którego posiada tytuł prawny i istnieje możliwość wspólnego zamieszkania z wyżej wymienionymi osobami lub osoby pozostawione w lokalu mogą zamieszkać w innym niż dotychczas zajmowany.

O pierwszeństwo wynajmu w wyżej opisanym trybie mogą ubiegać się osoby spełniające łącznie wszystkie wyżej opisane przesłanki.

Skarżący stale zamieszkiwał z najemcą i jest w trudnej sytuacji rodzinnej. Nie ustalono natomiast istnienia trudnej sytuacji materialnej Skarżącego, uprawniającej go do ubiegania się o pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W skardze Skarżący wniósł o przyjęcie wniosku o pierwszeństwo prawo najmu lokalu mieszkalnego i zobowiązał się do uregulowania zadłużenia po opuszczeniu jednostki penitencjarnej.

Podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Gdy jego matka wypowiedziała umowę najmu, pozostał jako osoba w nim zameldowana na pobyt stały. Jego konkubina w tym okresie była w ciąży. W dniu 15 grudnia 2020 r. złożył oświadczenie, że w lokalu przebywa z konkubiną. Z powodu zatrzymania do odbycia kary pozbawienia wolności nie mógł uzupełnić go osobiście. Wobec nie uregulowania sprawy najmu konkubina musiała opuścić lokal mieszkalny. Wówczas zadłużenie wynosiło 1000 zł i konkubina mogłaby uiszczać odszkodowanie za pobyt w lokalu bez tytułu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o odrzucenie skargi w całości lub jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jego ocenie sprawa objęta skargą nie jest sprawą administracyjną. Prowadzone przez Gminę K. postępowanie w sprawie uprawnień pierwszeństwa wynajmu gminnego lokalu mieszkalnego po opuszczeniu przez dotychczasowego jest sprawą cywilną, dotyczy postępowania cywilnego i zastrzeżona jest dla niej kognicja sądu cywilnego. Wobec tego skarga powinna zostać odrzucona, jako niepodlegająca rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw).

Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest pismo Prezydenta Miasta K. z 19 stycznia 2022 r. o odmowie Skarżącemu prawa pierwszeństwa wynajmu gminnego lokalu mieszkalnego po opuszczeniu przez najemcę. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zasadnie Prezydent Miasta K. odmówił Skarżącemu prawa pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że pismo to stanowi akt z zakresu wykonywania zadania publicznego. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 NSA porównywał zakresy obowiązywania art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a., uznając że akty te, prócz formy podjęcia, odróżnia to, czy dany akt wykazuje cechy aktu indywidualnego, czy generalnego a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, stanowisko organu administracji publicznej, dotyczy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16, czy wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1873/15). W konsekwencji przedmiotowy akt odmawiający pierwszeństwa wynajmu gminnego lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy po opuszczeniu przez najemcę jest aktem z zakresu administracji publicznej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy uchwały.

Zgodnie z § 17 ust. 1 załącznika do uchwały w razie opuszczenia lokalu mieszkalnego przez najemcę lub wszystkich współnajemców, potwierdzonego rozwiązaniem najmu i pozostawienia w nim stale zamieszkujących przez okres nie krótszy niż 5 lat dotychczas z najemcą lub współnajemcami ich: pełnoletnich dzieci, dzieci małżonków, osób przysposobionych, osób dla których do uzyskania pełnoletności najemca lub współnajemca był ustanowiony jako rodzina zastępcza, rodziców najemcy lub rodziców małżonka, osoby te mogą ubiegać się o pierwszeństwo wynajmu zajmowanego lokalu. Warunkiem przyznania uprawnień pierwszeństwa wynajmu – o czym stanowi § 17 ust. 2 załącznika do uchwały - jest trudna sytuacja materialna i rodzinna gospodarstwa domowego, określona w niniejszej uchwale.

Pojęcie osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej zostało określone w § 25 ust. 2 załącznika do uchwały w ten sposób, że rozumie się przez nie osoby, których średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia i rozpatrzenia wniosku o wynajem lokalu oraz datę wynajmu lokalu, nie przekracza w gospodarstwie jednoosobowym 60%, a w gospodarstwie wieloosobowym 50% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku. Za dochód, stosownie do § 25 ust. 3 załącznika do uchwały uważa się dochody członków gospodarstwa domowego określone w trybie przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast przez gospodarstwo domowe rozumie się osobę samodzielnie ubiegającą się o wynajem mieszkania oraz osobę ubiegającą się z małżonkiem lub innymi osobami zgłoszonymi do wspólnego zamieszkania i wspólnie gospodarującymi (§ 25 ust. 3 załącznika do uchwały). Zgodnie z § 25 ust. 6 załącznika do uchwały trudna sytuacja rodzinna gospodarstwa domowego wymaga uzasadnienia i może dotyczyć stanu zdrowia wnioskodawcy lub osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, zamieszkiwania z osobami przewlekle chorymi, samotnego wychowywania dzieci przez jednego z rodziców, ustanowienia gospodarstwa domowego wnioskodawcy jako rodziny zastępczej, bezdomności, rozpadu rodziny, zajmowania lokalu bez tytułu prawnego.

Z kolei według § 31 ust. 2 załącznika do ww. uchwały zawarcie umowy najmu lokalu w opisanym trybie nie wymaga uzyskania opinii Komisji Mieszkaniowej i umieszczenia w wykazie osób zakwalifikowanych do wynajmu gminnych lokali mieszkalnych. Pierwszeństwo wynajmu nie przysługuje, jeżeli najemca zamieszkał w lokalu lub budynku, do którego posiada tytuł prawny i istnieje możliwość wspólnego zamieszkania z wyżej wymienionymi osobami lub osoby pozostawione w lokalu mogą zamieszkać w innym niż dotychczas zajmowany. O pierwszeństwo wynajmu na czas nieoznaczony w wyżej opisanym trybie mogą ubiegać się osoby spełniające łącznie wszystkie wyżej opisane przesłanki.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący spełnia wymagania wyznaczone w § 17 ust. 1 załącznika do uchwały. Wykazane zostało przez Prezydenta Miasta K., że po opuszczeniu lokalu mieszkalnego przez matkę Skarżącego, potwierdzonego rozwiązaniem najmu, pozostał w nim Skarżący stale zamieszkujący w nim od 9 listopada 1989 r. czyli dłużej niż 5 lat z najemcą.

Skarżący nie spełnia drugiego warunku niezbędnego do uzyskania prawa pierwszeństwa do najmu lokalu mieszkalnego, a mianowicie nie wykazał, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Nie jest bowiem osobą, której średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia i rozpatrzenia wniosku o wynajem lokalu tj. 12 października 2021 r. przekracza 30% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej wynoszącego 1550,24 zł w gospodarstwie jednoosobowym i nie przekracza 60% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarstwie jednoosobowym, wynoszącego 3100,48 zł. Skarżący nie jest zatrudniony, w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku skarżący nie osiągał żadnych dochodów. Dodatkowo na dzień 13 stycznia 2022r. zadłużenie lokalu powstałe w okresie bezumownego zajmowania lokalu mieszkalnego przez Skarżącego wyniosło 7 768,37 zł. Skoro Skarżący nie osiąga żadnego dochodu, to tym samym po jego stronie jest brak możliwości pokrywania kosztów utrzymania lokalu i ponoszenia opłat z nim związanych.

W takim stanie sprawy zdaniem Sądu Prezydent Miasta K. zasadnie odmówił wydania Skarżącemu skierowania do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Sąd w składzie orzekającym podziela dokonaną oceną sytuacji finansowej Skarżącego i jej wpływie na brak możliwości zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.