Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skarg M. P., W. P., K. P., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K., A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie obejmującym orzeczenie o uchyleniu pkt. II decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] i o odmowie zwrotu działki [...], II. oddala skargę Miasta P. , III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących W. P., K. P., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K., A. W. 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] listopada 2017 r., [...]. Została ona wydana na skutek odwołania Miasta [...] od decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] 2017 r., [...] Decyzją Starosty:

I. orzeczono o zwrocie na rzecz W. P. w [...] części, J. P. w [...] części, A. P. w [...] części, M. P. w [...] części, L. H. P. w [...] części, M. P. w [...] części, H. F. w [...] części, K. P. w [...] części, M. Z. w [...] części, A. W. w [...] części i T. K. w [...] części - działki [...], arkusz mapy [...], obręb [...] [...], położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta [...],

II. orzeczono o zwrocie na rzecz wyżej wymienionych osób (w takich samych udziałach) - działki [...], arkusz mapy obręb [...] [...]. położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta [...].

III. nie zobowiązano wyżej wymienionych osób do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art 140 ust 1 i ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W swym rozstrzygnięciu Wojewoda utrzymał decyzję Starosty w zakresie punktów I i III, natomiast uchylił punkt II. W tym zakresie orzekł jednocześnie o odmowie zwrotu działki [...] wskazanym osobom.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach.

Umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1959 r., rep. [...] sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w P. przed notariuszem C. L., do którego stawili się S. J., K. J., W. P., C. P., M. P., M. P., współwłaściciele nieruchomości oraz A. R. działający w imieniu Państwa Polskiego, zawarto umowę o bezpłatne przeniesienie prawa własności nieruchomości. Małżonkowie S. i K. J., byli wpisanymi właścicielami nieruchomości, położonej w [...], dla której byłą urządzona w Sądzie Powiatowym w P. księga wieczysta [...]. Prawo własności dwóch nieruchomości, dla których urządzono księgi wieczyste o numerach [...] wpisane było na rzecz S. P.. W. P., C. P., M. P. i M. P. jako współwłasność w niepodzielonej wspólności spadkowej. Stawający odstąpili Skarbowi Państwa Polskiego - Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] w wykonaniu zobowiązań ustawy z 25 czerwca 1948 r. (Dz. U. Nr 55, poz. 240 oraz przepisów prawa budowlanego i ustawy z 22 maja 1958 r. (Dz. U. Nr 31 poz. 138) z wyżej opisanych nieruchomości działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni około 38046 m2. Celem przekazania nieruchomości było przeznaczenie ich na ulice i zieleń publiczną. Działki przeznaczone na ulice są – jak wskazano w części tekstowej aktu – miało zostać na załączonym planie oznaczone kolorem czerwonym (kopia aktu notarialnego zob. k. 2-5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, tom 1, reprodukcja wykonana przez Archiwum Państwowe, k. 1103 – 1109 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, tom 3.).

Pismem z dnia 18 czerwca 2002 r. M. P., H. F.. M. P.. M. P.. A. P., M. P. , L. P., W. P., J. P., Z. P. i I. M. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zapisanej w księgach wieczystych [...] i [...].

Obecnie prowadzone postępowanie obejmuje, po wielokrotnych podziałach, współcześnie istniejące działki [...] i [...] wywodzące się z niegdysiejszych działek [...], [...] i [...] zapisanych w księgach wieczystych [...] i [...]. Zaznaczyć też trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r., [...] dotyczy jednego z wielu postępowań zainicjowanych wnioskiem z dnia 18 czerwca 2002 r. Postępowania te, po wieloletnim i rozbudowanym postępowaniu łącznym, zostały rozdzielone z uwagi na znaczące różnice w stanie prawnym poszczególnych działek.

Względem daty wniosku z dnia 18 czerwca 2002 r. zaszły też zmiany podmiotowe po stronie wnioskodawców. Obecnie ubiegającymi się o zwrot działek [...] i [...] są W. P., J. P., A. P., M. C. P., L. P., M. P., [...], K. P., M. Z., A. W. i T. K.. Osoby te są następcami prawnymi osób, które przystąpiły do aktu notarialnego z dnia [...] 1959 r.

Działki [...] i [...], których dotyczy sprawa stanowią własność Miasta P. . Nie są obciążone prawami rzeczowymi ani obligacyjnymi. Nie znajdują się w administracji Zarządu [...] ani też Zarządu [...].

Jak zostało wskazane, po wieloletnim postępowaniu, Starosta decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] orzekł o zwrocie działek [...] i [...].

Na skutek rozpoznania odwołania Miasta [...] Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., [...] orzekł częściowo reformatoryjnie (zob. wstęp do niniejszego uzasadnienia), w motywach decyzji podkreślając, że rozpoznał sprawę w drugiej instancji w pełnym zakresie.

Przedstawiwszy szeroko uwarunkowania prawne organ odwoławczy zaznaczył, że rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu działek [...] i [...] wymaga analizy przesłanek podmiotowych i przedmiotowych.

Rozpoznając sprawę w aspekcie podmiotowym Wojewoda nie miał wątpliwości, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili wszyscy spadkobiercy zbywców nieruchomości z 1959 r. Jako prawidłową ocenił również wielkość udziałów przypadających poszczególnym spadkobiercom w spadku po byłych właścicielach, a składa się na to ustalenie, że:

1. spadkobiercy W. P. dziedziczący odpowiednio to: K. P. w [...] części, M. P. w [...] części i H. F. w [...] części.

2. spadkobiercy C. P.: A. P., M. P. i L. P., dziedziczący każdy w [...] części.

3. spadkobiercy M. P.: W. P. i J. P., każdy w [...] części.

4. spadkobiercy M. P.: w zakresie roszczeń o zwrot nieruchomości M. Z. w [...], A. W. w [...] i T. K. w [...].

Wojewoda nie miał także wątpliwości, że działki [...] i [...] zapisane obecnie w księgach wieczystych [...] oraz [...] stanowią własność Miasta [...].

W ocenie organu odwoławczego sytuacja podmiotowa nie stoi więc na przeszkodzie zwrotowi działek [...] i [...].

Odrębną uwagę Wojewoda poświęcił płaszczyźnie przedmiotowej. Wyjaśnił, że zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej "u.g.n."), występuje wówczas, gdy upłynęły terminy 7 i 10 lat, liczone od zdarzeń wskazanych w tym przepisie.

W sprawie pojawia się pewna trudność w ocenie zastosowania przytoczonych reguł z uwagi na to, że umowa zbycia miała miejsce w 1959 r., a art. 137 u.g.n. dotyczy stanu prawnego zaistniałego po 1 stycznia 1998 r. (w zakresie okresu lat 7), a odnośnie okresu lat 10 dopiero (na skutek nowelizacji przepisu) od daty 22 września 2004 r. Wojewoda podkreślił, że trudność ta była na tyle istotna, że poświęcono jej wiele uwagi w doktrynie jak i w judykaturze traktującej o skutkach wprowadzenia tych przepisów do porządku prawnego w stosunku do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie rzeczonych przepisów. Analiza orzecznictwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 oraz z dnia 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 nie pozostawia jednak zdaniem Wojewody wątpliwości co do tego, że prawidłowe jest podejście polegające na tym, że przepisy te stosuje się tylko odpowiednio, co oznacza, że terminy z art. 137 nie mają zastosowania do stanów faktycznych sprzed ich wejścia w życie, a mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r.. bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Innymi słowy, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to terminy określone w art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania.

Dalej Wojewoda ustalił, że działka [...] stanowi część dawnej działki działki [...], a działka o numerze [...] działki [...] objętej aktem notarialnym z dnia [...] 1959 r. Zgodnie z brzmieniem § 3 tejże umowy cały przedmiot odstąpienia został objęty skomasowanym planem podziału z dnia 15 grudnia 1958 r., [...] sporządzonym przez geodetę C. G., a Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Wydział [...] potwierdziło, że plan podziału nie jest sprzeczny z zamierzeniami planu koordynacyjnego tej części miasta. Starosta nie uzyskał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, na czym konkretnie miała polegać inwestycja, która była przyczyną wywłaszczenia nieruchomości. W treści aktu notarialnego wskazano, że "Odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną. Działki przeznaczone na ulice, oznaczone są na wspomnianym planie podziału kolorem czerwonym". Dokument udało się zlokalizować, jednak bez ustalenia rzeczonego zaznaczenia kolorem czerwonym.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie poszukiwań materiałów źródłowych nie udało się uzyskać planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego fragmentu [...] [miasta] na dzień dokonania wywłaszczenia. Najstarszy plan, jaki udało się odszukać, jest datowany na 1966 r. Teren obejmujący wskazane działki był oznaczony symbolem W16MN jako teren mieszkalnictwa o niskiej intensywności, z tym, że działka [...] znalazła się wówczas na obszarze oznaczonym symbolem [...], co oznacza teren usług z zielenią towarzyszącą, a w planie perspektywicznym do roku 1980 teren był przewidziany na posadowienie szpitala.

Dalej Wojewoda podjął się próby określenia celu wywłaszczenia. Zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym powołano ustawę z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 55, poz. 240, dalej "u.p.n."), prawo budowlane oraz ustawę z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138). Jednocześnie jednak organ zauważył, że zestawienie aktów prawnych z lat 1948 i 1958 jest nieprawidłowe, gdyż wykluczają się one wzajemnie (zob. art. 36 ustawy z 1958 r.). Po dokonaniu dalszych ustaleń (odniesienie się do treści planu podziału) Wojewoda stwierdził ostatecznie, że akt notarialny z dnia [...] 1959 r. należy łączyć przede wszystkim z u.p.n.

Organ odwoławczy wskazał dalej na treść art. 13 ust. 1 u.p.n. zaznaczając, że zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Wojewoda przyjął, że rozważeniu w sprawie podlega ocena realizacji obydwu celów z art. 13 ust. 1 u.p.n., ponieważ w umowie z dnia [...] 1959 r. powołano się w pierwszej kolejności na wykonanie zobowiązań wynikających u.p.n. a dopiero w dalszej wskazano w sposób enumeratywny cel wywłaszczenia. Ponadto z uwagi na specjalne wyróżnienie terenów przeznaczonych na drogi poprzez zakreślenie ich na czerwono na załączonym do aktu notarialnego planie, w sposób uzasadniony i logiczny należy wnioskować, że zbycie obejmowało również tereny przeznaczone na inne cele.

Przechodząc do ustaleń faktycznych Wojewoda zaznaczył, że na działce [...] nie wybudowano ulic, nie została ona w ogóle w żaden sposób zagospodarowana; od dnia wywłaszczenia do wydania decyzji stanowi nieużytek porośnięty dziką roślinnością. Nieruchomość nie jest objęta żadnymi działaniami Zarządu [...].

Z kolei na działce [...] zrealizowany cel to zagospodarowanie jej na boisko szkolne, które od końca 2002 r. jest zadaszone. Cel ten w ocenie organu również nie wyczerpuje pojęcia realizacji celu w postaci budowy dróg, ulic czy zieleni publicznej.

Zdaniem Wojewody skoro na działkach nie zrealizowano drób, ulic czy zieleni publicznej, to powstała zatem konieczność odrębnego ustalenia, czy na działkach zrealizowano "cele przyszłej polityki terenowej osiedla" (zob. art. 13 ust. 1 u.p.n.).

Organ rozważył w sposób bardzo wnikliwy w jaki sposób może kształtować się treść polityki terenowej osiedla. Wywiódł na podstawie dokumentacji, że taka polityka istniała, a swoją genezą sięga okresu przedwojennego. Wojewoda przyjął, że podział nieruchomości stanowiących niegdyś własność S. P. i jego żony W. nawiązuje do przedwojennego planu parcelacyjnego. Z kolei dokument zawierający plan parcelacyjny części obrębu [...] to odrys planu parcelacyjnego zatwierdzonego przez Starostwo Powiatowe P. w dniu [...] r. pod L.dz. [...] Widnieje na nim adnotacja, że plan parcelacyjny został "uzgodniony z zamierzeniami Biura Planu Regionalnego (pisownia oryginalna) Miasta [...], dnia [...]1936 r.". Zdaniem Wojewody oznacza to tyle, że plan parcelacyjny został sporządzony na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202). Na podstawie tego rozporządzenia został wprowadzony wymóg zatwierdzania przez organy samorządu terytorialnego planu parcelacji prywatnych gruntów na wypadek, gdyby ich właściciele zmierzali dokonać ich podziału na działki budowlane. Zgodnie z art. 52 rozporządzenia taki podział mógł nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji, a organem właściwym do zatwierdzenia takiego planu były ówczesne magistraty gmin miejskich oraz wydziały powiatowe.

Z powyższego Wojewoda wywiódł, że nieruchomości będące własnością S. i W. P. podlegały podziałowi w roku 1936 na mniejsze działki w celu zorganizowania na nich osiedla mieszkaniowego. Twierdzenia o planowaniu osiedla są uprawnione, z uwagi na rozmiar planowanej parcelacji, która objęła w przypadku nieruchomości z księgi wieczystej [...] - [...] działek, a księgi wieczystej [...] - [...]. Zatem tylko z nieruchomości stanowiącej własność małżonków P. miało powstać 178 odrębnych działek.

Wojewoda zauważył też, że plan parcelacyjny z 1936 r. pozostawał aktualny w roku 1949. Wskazuje na to treść aktu notarialnego, sporządzonego w dniu 9 lutego 1949 r. zawierającego udzielenie pełnomocnictwa pomiędzy panami P. a małżonkami J. do zbywania parcel zgodnie z planem parcelacyjnym z dnia [...] 1936 r.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że 15 grudnia 1958 r. został wykonany nowy plan podziału gruntu o powierzchni [...] ha., objętego księgami wieczystymi [...], [...] i [...], zatwierdzony w dniu [...] r. Stał się on podstawą zawarcia umowy odstąpienia gruntów w dniu [...] 1959 r.

Oceniając, w świetle powyższego wywodu, czy spełniony został cel wywłaszczenia w postaci "realizacji przyszłej polityki terenowej osiedla" Wojewoda wykluczył, iż nastąpiło to względem działki [...]. Nie została ona bowiem zagospodarowana w żadnym czasie i w żaden sposób. Dlatego stwierdził, że przedmiotowa przesłanka zwrotu (brak realizacji celu wywłaszczenia) jest w odniesieniu do niej spełniona.

Jeżeli chodzi o działkę [...], to Wojewoda doszedł do przekonania, że skoro na działce znajduje się obiekt sportowy (szkolny), to można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Zarazem organ odwoławczy zaznaczył, że ustalony cel wywłaszczenia zrealizowano wiele lat po wywłaszczeniu, a przede wszystkim po dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wniosek o zwrot nieruchomości nosi datę 18 czerwca 2002 r., a złożono go [...] r. Wojewoda zwrócił uwagę, że wówczas stan prawny (art. 216 u.g.n.) nie regulował obowiązku zwrotu nieruchomości w odniesieniu do gruntów wywłaszczonych na podstawie u.p.n. Wywłaszczenie na podstawie u.p.n. pojawiło się treści art. 216 u.g.n. na mocy nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Powyższe doprowadziło Wojewodę do przekonania, że w dniu złożenia wniosku, zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie u.p.n. nie był możliwy, ale stal się możliwy na skutek upływu czasu podczas którego nastąpiła zmiana przepisów. Organ stwierdził następnie, iż ustalony stan faktyczny w zakresie stanu zagospodarowania działki [...] wskazuje jednoznacznie, że cel wywłaszczenia zaczął być realizowany dopiero od dnia [...] sierpnia 2002 r. (poprzedzony czynnościami formalno-prawnymi umożliwiającymi wykonanie hali sportowej począwszy od uchwały z dnia [...] 2002 r.).

To wszystko – zdaniem Wojewody – rodzi pytanie, jakie znaczenie ma fakt, że zwrot nieruchomości stał się możliwy dopiero 22 września 2004 r. Organ odwoławczy uznał, że uprawnienie wnioskodawców do żądania zwrotu nieruchomości zagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. nie istniało. Z kolei po tej dacie nie może być uwzględnione z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Dlatego w ocenie Wojewody stwierdzić, że w stosunku do działki [...] nie wystąpiły przesłanki do jej zwrotu.

Skargę na decyzję Wojewody wniosło Miasto P. oraz mająca przeciwny interes grupa skarżących W. P., K. P., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K. i A. W.. Początkowo skargę wniesiono także w imieniu A. P., w zakresie dotyczącym tej osoby dotknięta była ona brakami formalnymi i została odrzucona postanowieniem Sądu.

Miasto P. zaskarżyło decyzję Wojewody w części w jakiej organ odwoławczy utrzymał w mocy punkt I decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r., [...] Skarżąca jednostka samorządu terytorialnego zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia (to jest działki [...]), art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie na jego podstawie, że przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione, podczas gdy dokumentacja wskazuje na fakt zrealizowania celu wywłaszczenia. Zdaniem Miasta [...] naruszono także art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. Wskazując na powyższe Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wskazane wyżej osoby – W. P., K. P., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., M. Z., T. K. i A. W. – wnieśli w swej skardze o uchylenie decyzji Wojewody w części uchylającej punkt II decyzji Starosty i orzekającej o odmowie zwrotu działki [...]. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Decyzji Wojewody zarzucili naruszenie

- art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został wskazany w umowie z dnia [...] 1959 r. i konieczne jest odwołanie się do ogólnych celów wywłaszczenia nieruchomości opisanych w art. 13 ust. 1 u.p.n., podczas gdy cel wywłaszczenia w umowie został określony precyzyjnie (ulice i zieleń publiczna), a zastosowana przez Wojewodę rozszerzająca wykładnia celu wywłaszczenia jest niedopuszczalna w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżących błędnie nadto Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia nieruchomości wynikający z art. 13 ust. 1 u.p.n. w postaci: "przyszłej polityki terenowej osiedla" można ustalać w oparciu o plan parcelacyjny z dnia [...] 1936 r., czyli dokument powstały 23 lata przed wywłaszczeniem nieruchomości. Tymczasem prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 1 u.p.n. prowadzi do wniosku, że "przyszłą politykę terenową osiedla" mogą wyznaczać jedynie dokumenty powstałe po dokonaniu wywłaszczenia;

- art. 80 K.p.a. poprzez sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego, polegającą na tym, że umowa z dnia [...] 1959 r. nie wskazuje precyzyjnie celu wywłaszczenia nieruchomości. Tymczasem cel ten został wskazany jednoznacznie jako "ulice i zieleń publiczna". Zdaniem skarżących błędnie też przyjęto, że plan parcelacyjny z dnia [...] 1936 r. wskazuje cel wywłaszczenia nieruchomości w postaci "przyszłej polityki terenowej osiedla".

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda także wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r. sprawę ze skargi W. P., K. P., H. F., M. P., J. P., M. P., L. P., A. P., M. Z., T. K. i A. W. zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Po 116/18 połączono ze sprawą II SA/Po 115/16 ze skargi Miasta [...]. Jak już wcześniej zasygnalizowano, postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r. (wydanym już pod sygnaturą II SA/Po 115/18) prawomocnie odrzucono skargę A. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga W. P., K. P., H. F., M. P., [...], M. P., L. P., M. Z., T. K. i A. W. okazała się zasadna.

Nie była natomiast trafna skarga Miasta [...].

Na wstępie poczynić należy pewną uwagę porządkującą. Sąd zaznacza, że sprawa będąca przedmiotem kontroli, a zakończona decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r., [...] miała niezwykle rozbudowany przebieg. Początkowo bowiem wystąpienie osób ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objęło znaczące obszary, składające się z wielu nieruchomości i działek. Procedowanie Starosty zaowocowało zebraniem znacząco ponad półtora tysiąca stron dokumentów skompletowanych w pięciu segregatorach. Sąd zweryfikował cały przebieg postepowania i zapoznał się ze wszystkimi dokumentami, jednakże doszedł do przekonania, że szczegółowe relacjonowanie całej sprawy i odnoszenie się do wszystkich jej wątków uczyniłoby wyrok nieprzejrzystym.

W tym miejscu wystarczy wskazać, że Wojewoda przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji obszernie, rzetelnie i wnikliwie zarówno przebieg postępowania, jak i ustalenia faktyczne dotyczące sfery podmiotowej (przede wszystkim praw skarżących) oraz sfery przedmiotowej sprawy. Ustalenia faktyczne organu odwoławczego – w każdym razie, gdy chodzi o treść sprawozdawczą – zdaniem Sądu są prawidłowe i mogą stanowić podstawę do rozstrzygnięcia wynikłych w sprawie zagadnień prawnych.

Relacjonowanie całego postępowania w niniejszym uzasadnieniu Sąd uznał za zbędne także z tego powodu, że decyzja z dnia [...] listopada 2017 r., [...] dotyczy zaledwie wycinka sprawy "zwrotowej", a konkretnie dwóch działek [...] i [...], których historia i stan nie są przedmiotem sporu.

Rozważania dotyczące podstaw zwrotu rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 137 u.g.n. (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Wreszcie art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. stanowi (od nowelizacji obowiązującej od 22 września 2004 r.), że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (w tej części ustawy zawierają się art. 136 i 137 u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172).

W niniejszej sprawie pozostaje bezspornym, że działki [...] i [...] zostały zbyte na podstawie umowy z dnia [...] 1959 r., rep. [...] (obejmującej większe połacie gruntów) zawartej przez poprzedników prawnych osób obecnie ubiegających się o zwrot. Z aktu notarialnego tego wynika, że został on zawarty "w wykonaniu zobowiązań" ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Wojewoda trafnie zwrócił uwagę, że przywołanie w akcie ustaw z 1948 i 1958 r. budzi wątpliwości, gdyż art. 36 tej drugiej stanowi, że te akty prawne wzajemnie się wykluczają.

W ocenie Sądu – uwzględniając całokształt sprawy, treść umowy z dnia [...] 1959 r. i zapisane w niej literalnie cele wywłaszczenia (przeznaczenie działek na ulice i na zieleń publiczną) – uzasadnione jest przyjęcie, że wspomniana umowa została zawarta w warunkach art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (u.p.n.). Stanowisko takie zajął Wojewoda i nie jest ono przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Powyższe oznacza, że sprawa powinna być oceniona przez pryzmat art. 216 ust. 1 pkt 2 u.g.n., który do działek zbytych w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał stanowisko Wojewody, w zakresie w jakim dotyczyło ono przesłanek zwrotu działki [...]. W odniesieniu do tego gruntu organ odwoławczy przedstawił bardzo szeroki wywód, który sprowadzić można do następujących tez:

- na działce [...] nie zrealizowano celu literalnie zapisanego w umowie z dnia [...] 1959 r., rep. [...], to jest nie przeznaczono jej pod ulice i na zieleń publiczną;

- skoro umowę z dnia [...] 1959 r. zawarto w wykonaniu zobowiązań z u.p.n., to należy brać pod uwagę także kolejny cel umownego "wywłaszczenia" zapisany w art. 13 ust. 1, to jest przeznaczenie nieruchomości "na cele przyszłej polityki terenowej osiedla";

- o tym, że nieruchomość zbyto z myślą o polityce terenowej osiedla otaczającego działkę [...] można wnioskować na podstawie zebranych dokumentów, które nawiązują do przedwojennego planu parcelacyjnego - urzędowego dokumentu określającego plany podziału gruntów pod osiedla;

- wreszcie, gdy chodzi o współczesne realia, to (zdaniem Wojewody) zaznaczyć należy, że na działce zrealizowano w 2002 r. halę sportową. W dacie, gdy złożono wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (5 lipca 2002 r.) hala ta co prawda nie była zrealizowana, jednak na tą datę nie istniało jeszcze materialne prawo do zwrotu nieruchomości zbytej na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.n. Powstało ono dopiero w dacie wejścia w życie nowelizacji art. 216 u.g.n., to jest w dniu 22 września 2004 r., a wówczas hala sportowa była już ukończona.

Powyższe doprowadziło Wojewodę do przekonania, że na działce [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany (mieści się on celach przyszłej polityki terenowej osiedla), i choć nie nastąpiło to do daty złożenia wniosku o zwrot działki, to jednak inwestycję ukończono przed datą wprowadzenia do przepisów prawa uprawnienia określonego w art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Innymi słowy, zdaniem organu odwoławczego, nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., a w każdym razie cel ten był zrealizowany, gdy hipotetyczne uprawnienie do zwrotu ziściło się.

Wywód Wojewody dotyczący działki [...] jest imponujący i rzetelny, jeśli chodzi o płaszczyznę przeprowadzonych dogłębnie wyjaśnień. Sąd jednak nie zgadza się z wnioskami organu, gdyż przeprowadzona analiza zasadza się na nieprawidłowym kierunku rozumowania. Zaznaczyć należy – co uwypuklają skarżący W. P., K. P., H. F., M. P., [...], [...], L. P., M. Z., T. K. i A. W. stawiając zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i art. 80 K.p.a. – że zbycie działki [...] nastąpiło na podstawie umowy z dnia [...] 1959 r., która nader precyzyjnie określa, że "odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną". Wszelkie wywody ukierunkowane na doszukiwanie się innych celów zbycia, w szczególności przez odwołanie się do treści art. 13 ust. 1 u.p.n. stanowią w ocenie Sądu niedopuszczalną próbę rozszerzającego rozumienia precyzyjnego celu wywłaszczenia. Sąd w tym miejscu pragnie dopowiedzieć, że jest mu znane bardzo obszerne orzecznictwo, w którym bada się, mgliste niekiedy, funkcjonalne związki nieruchomości z celami wywłaszczenia. Tego rodzaju rozważania są dopuszczalne, gdy akt wywłaszczający (ewentualnie jedna z umów na podstawie ustaw z art. 216 u.g.n.) nie precyzuje, albo nawet w ogóle nie wskazuje, celu, ze względu na który uprawnionego pozbawiono własności. Jak wskazano, w niniejszej sprawie umowa, w oparciu o którą poprzednicy prawni osób obecnie ubiegających się o zwrot działki [...] odstąpili swoją własność, jednoznacznie precyzuje cele na jakie to nastąpiło. Oznacza to, że takie właśnie te cele powinny być brane pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. ("odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną").

Uzupełniająco Sąd zaznacza też, że podstawą doszukiwania się w akcie notarialnym z dnia [...] 1959 r., rep. [...] innych niż wprost w nim wyrażone celów zbycia nieruchomości nie może być wzmianka, że zawarcie umowy następuje "w wykonaniu zobowiązań" z ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. (u.p.n.), ani to, że w szerszym kontekście nieruchomości będące przedmiotem transakcji mogły wpisywać się w szeroko rozumiane, długookresowe cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Wyrażony w akcie notarialnym zamiar odstąpienia gruntów "na ulice i na zieleń publiczną" mógł przecież zostać wyrażony właśnie "w wykonaniu zobowiązań" u.p.n. i wpisywać się w wieloletnią strategię przestrzenną obszaru [...]. Nie można natomiast rozumować odwrotnie – to jest z podstawy prawnej i kontekstu umowy wywodzić, że cele zbycia nieruchomości są szersze, aniżeli w niej wskazano.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne zarzuty W. P., K. P., H. F., M. P., [...], [...], L. P., M. Z., T. K., A. W. dotyczące naruszenia art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 80 K.p.a. Wojewoda bowiem przyjął zbyt daleko idące wnioski, gdy chodzi o cele zbycia działki [...] w umowie z dnia [...] 1959 r., w sytuacji, gdy cel odstąpienia nieruchomości został sprecyzowany ("odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną"). Z tych względów Sąd uwzględniając skargę wymienionych wyżej skarżących uchylił zaskarżoną decyzję w zaskarżonym zakresie, a więc w zakresie obejmującym orzeczenie o uchyleniu punktu II decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r., nr [...] i o odmowie zwrotu działki [...].

Niezasadna okazała się z kolei skarga Miasta [...] skierowana przeciwko decyzji Wojewody, w zakresie w jakim ten utrzymał w mocy punkt I decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r. Z akt sprawy, a konkretnie z protokołu z oględzin z dnia [...] marca 2014 r., [...] na k. 866-867 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że działka [...] jest terenem niezabudowanym i niezagospodarowanym, porośniętym dziko rosnącą roślinnością. W tym stanie rzeczy nie sposób twierdzić, że na działce tej kiedykolwiek zrealizowano cel wywłaszczenia (w istocie – umownego odstąpienia). Oczywiście Sąd dostrzega, że nie podjęcie jakichkolwiek działań na terenie działki od lat 60 tych powoduje, iż jest ona porośnięta spontaniczną roślinnością, czyli potocznie "zielenią". Nie można jednak uznać, że w ten sposób zorganizowano na niej "zieleń publiczną" w rozumieniu umowy z dnia [...] 1959 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że trafne jest stanowisko Wojewody (a wcześniej Starosty), iż działka [...] – jako nigdy nie zagospodarowana – powinna podlegać zwrotowi w oparciu o art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą prawną uwzględniania skargi (punkt I) był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), natomiast skargę Miasta [...] oddalono w oparciu o art. 151 P.p.s.a. (punkt II).

O zwrocie kosztów orzeczono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się wpis od skargi (k. 12 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego.