III SA/Łd 843/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-08	
Data wpływu	2022-12-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Anna Dębowska
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Teresa Rutkowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Oświata
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1428; § 1 ust. 1, § 2, § 4 ust. 1 zd. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 - 4, § 8 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1526; art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 82 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 268a; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082; art. 4 pkt 16, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 36a ust. 6 pkt 1, art. 63 ust. 1 i 10, 14; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 265; § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c; Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych	
Sentencja
Dnia 8 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak ( spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Zarządu Powiatu Poddębickiego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr 214/1264/22 w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. Marii Konopnickiej w Poddębicach 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Powiatu Poddębickiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526; dalej jako: "u.s.p.") wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Poddębickiego z 2 sierpnia 2022 r., nr 214/1264/22 w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. Marii Konopnickiej w Poddębicach, zarzucając jej naruszenie prawa, tj. art. 63 ust. 14 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U, z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że w skład komisji konkursowej jako przedstawiciel organu prowadzącego szkołę lub placówkę może być powołany członek organu stanowiącego w powiecie (radny), podczas gdy ze względu na określony w ustawie podział zadań i kompetencji niedopuszczalnym jest udział członka organu stanowiącego w czynnościach związanych z przeprowadzeniem konkursu.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż w skład komisji konkursowej powołanej zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu Poddębickiego jako przedstawicieli organu prowadzącego powołał:

1) B. P. - przewodniczącego, przedstawiciela organu prowadzącego;

2) D. P. - członka, przedstawiciela organu prowadzącego;

3) P. K. - członka, przedstawiciela organu prowadzącego.

Organ nadzoru wskazał, iż B. P. jest członkiem Zarządu Powiatu Poddębickiego (a do tego radną Rady Powiatu Poddębickiego), D. P. jest radną Rady Powiatu Poddębickiego, zaś P. K. jest członkiem Zarządu Powiatu Poddębickiego (a do tego radnym Rady Powiatu Poddębickiego). W ocenie skarżącego, udział D. P. jako radnej Rady Powiatu Poddębickiego (a przy tym nie będącej członkiem Zarządu Powiatu Poddębickiego tak jak dwaj pozostali przedstawiciele organu prowadzącego) w pracach komisji konkursowej w istotny sposób narusza art. 63 ust. 14 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Wojewoda zaznaczył, że powyższe stanowisko bierze pod uwagę treść ww. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i związany z tym podział zadań i kompetencji organu wykonawczego i organu stanowiącego w jednostce samorządu terytorialnego oraz bogate orzecznictwo w tym zakresie. W judykaturze podkreśla się, że określony w ten sposób ścisły podział zadań i kompetencji organu prowadzącego pomiędzy organ stanowiący (radę gminy) oraz organ wykonawczy w gminie (wójta) prowadzi do wniosku, że przy wykonywaniu przez wójta przypisanych mu zadań m.in. w zakresie powierzenia stanowiska dyrektorowi szkoły - art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, czy też przeprowadzenia wcześniej postępowania konkursowego i powołania w tym celu komisji konkursowej - art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe, niedopuszczalnym jest udział radnego (członka organu stanowiącego w gminie) w czynnościach związanych z przeprowadzeniem konkursu. Treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wskazuje, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1 i ust. 14 należą do wójta. Zatem jego przedstawicielem w komisji konkursowej nie może być osoba sprawująca mandat radnego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 347/20, por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 15/21). Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, w tym radnych, norma wyrażona w art. 63 ust. 14 pkt 1 Prawa oświatowego zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem powołać piastuna tego organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej członków organu stanowiącego rady gminy (wyrok WSA w Opolu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 398/18). W istniejącym stanie prawnym nie ma więc podstaw do powołania do składu komisji konkursowej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (...) jako swojego przedstawiciela - radnej, albowiem nie jest ona w żaden sposób powiązana z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, działającym w niniejszej sprawie jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę/przedszkole, nie działa w jego imieniu ani na jego rzecz i nie jest również jego pracownikiem (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 313/19). Wojewoda Łódzki podniósł, iż powyższe orzeczenia zapadły na kanwie stanów faktycznych dot. gmin, ale w ocenie skarżącego uwzględniając różnice pomiędzy gminami i powiatami mają również odpowiednie zastosowanie do radnych rady powiatu.

Organ nadzoru podkreślił, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W literaturze podkreśla się, że kompetencja każdego organu władzy publicznej powinna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Konsekwencją tak rozumianej zasady legalizmu jest też prawna reglamentacja działalności prawodawczej, oznaczająca, że akty prawotwórcze powinny mieć legitymację w Konstytucji albo też w aktach prawnych podjętych na jej podstawie, właściwych do przydzielania w jakimś zakresie kompetencji. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wyrastające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji.

Tym samym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Poddębickiego wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że mając na uwadze treść art. 63 Prawa oświatowego oraz § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją", który kieruje jej pracami. Organ wyjaśnił, że prawodawca w wymienionych przepisach nie zawarł żadnych unormowań dotyczących kwestii wyłączenia tzn. brak jest przepisów wskazujących podmioty, które nie mogą być przedstawicielami organu prowadzącego szkołę lub placówkę (nie sprecyzowano kręgu przedstawicieli organu prowadzącego).

Powiat Poddębicki podkreślił, iż w treści art. 63 Prawa oświatowego brak jest również odesłania, które wskazywałoby na możliwość odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 268a) w zakresie wyznaczenia przedstawiciela organu prowadzącego do składu komisji konkursowej. W konsekwencji stwierdzić trzeba, zdaniem organu, że żaden z obowiązujących przepisów Prawa oświatowego nie określa zakazu powoływania do komisji konkursowej radnego jako przedstawiciela organu prowadzącego, czy też obowiązku spełnienia przez przedstawiciela organu prowadzącego szkołę lub placówkę w komisji konkursowej wymogu pozostawania w stosunku pracy z jednostką organizacyjną zapewniającą obsługę i pomoc w wykonywaniu zadań. To zaś prowadzi do wniosku, że chociaż osoby pełniące funkcję radnych nie są bezpośrednio związane z organem prowadzącym (organizacyjnie), to nie świadczy to jeszcze o tym, że nie mogą być przedstawicielami organu prowadzącego. Organ podkreślił przy tym, że teza ta znajduje swoje odzwierciedlenie w judykaturze tj. wyroku WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2021 r. IV SA/Wr 414/20 i jest przykładem odmiennej od przytoczonej przez organ nadzoru linii orzeczniczej, na której to linii oparł swoje stanowisko Zarząd Powiatu Poddębickiego. Także inne wyroki wskazują na odmienną ocenę dotyczącą składu komisji konkursowej, m.in. wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. I OSK 560/14, czy wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r. II SA/Po 711/19.

Zdaniem organu, kluczowym w obu powołanych sprawach, nie jest pełnienie określonej funkcji w ramach sprawowanego mandatu radnego - lub funkcji wiceburmistrza, ale scedowanie uprawnień samego organu na taką właśnie osobę. Scedowanie jest podstawą brania udziału w pracach komisji konkursowej, a nie wykonywanie mandatu radnego, w tym przypadku Radna nie działała jako przedstawiciel organu stanowiącego - Rady Powiatu, ale jako przedstawiciel Zarządu tegoż Powiatu. Przedstawicielem takiego organu będzie osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, w ocenie Powiatu zarzuty odnoszące się do powołania w skład komisji osoby będącej radnym, ale działającej jako przedstawiciel organu prowadzącego znajdują oparcie w przepisach prawa, bowiem nie są one w przypadku radnego zabronione a umocowanie pochodziło od uprawnionego organu i w zakresie jego kompetencji.

Niezależnie od podniesionych powyżej okoliczności natury jurydycznej, organ wskazał, że badanie ważności wskazanej uchwały, jest o tyle bezcelowe, że nie doszło do wyboru dyrektora placówki w wyniku działania tak wyłonionej komisji konkursowej. To postępowanie zakończyło się bez dokonana wyboru kandydata na dyrektora, w związku z czym z daleko idącej ostrożności w przypadku przyjęcia, że uchwała Zarządu Powiatu została podjęta z naruszeniem prawa, organ wniósł o stwierdzenie, że w realiach sprawy nie miała ona charakteru istotnego.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 t.j.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 t.j., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uprawnionego podmiotu na tego rodzaju akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Stosownie do treści art. 81 ust. 1 u.s.p., legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt posiada wojewoda jako organ nadzoru, gdy w terminie 30 dni od daty doręczenia mu tego aktu nie skorzysta z uprawnień nadzorczych przewidzianych w art. 79 tej ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p., powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, przy czym zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie powierzenie powiatom zadań z zakresu edukacji publicznej, w tym powoływanie i odwoływanie przez organ prowadzący szkołę ich kierowników, mieści się w ramach powoływania i odwoływania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2475/12, dostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego, ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W myśl natomiast art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20 tej ustawy, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, a zatem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Przy czym kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (art. 63 ust. 10 zdanie pierwsze Prawa oświatowego). Stosownie zaś do art. 63 ust. 14 w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w określonym składzie, w którym zasiadają m. in. trzej przedstawiciele organu prowadzącego szkołę lub placówkę (art. 63 ust. 14 pkt 1a ustawy Prawo oświatowe).

Zasady organizacji konkursu na stanowisko dyrektora szkoły określają przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia, konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej, zwanych dalej "szkołami", lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Organ ten wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami (§ 2 rozporządzenia). Komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia). Komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje ich merytorycznej oceny, której podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość obecnych członków komisji. Jeśli natomiast pierwsze głosowanie nie wyłoni kandydata, a do konkursu przystąpiło co najmniej dwóch kandydatów, przeprowadza się drugie głosowanie. Do drugiej tury przechodzą dwaj kandydaci, którzy uzyskali najwięcej głosów, a jeżeli według powyższej zasady nie można wyłonić dwóch kandydatów, wszyscy kandydaci, którzy uzyskali dwie największe liczby głosów (§ 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Jeżeli w drugim głosowaniu kandydat nie zostanie wyłoniony zgodnie z ust. 2, komisja konkursowa zarządza jeszcze jedno głosowanie według reguł określonych w ust. 3 albo stwierdza nierozstrzygnięcie konkursu (§ 6 ust. 4).

Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Według zaś § 8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W niniejszej sprawie podmiotem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego, a więc w rozpatrywanej sprawie Powiat Poddębicki (art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe). Z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku szkół prowadzonych przez powiat, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1 i ust. 12 - 14 wykonuje zarząd powiatu. Zarząd Powiatu Poddębickiego realizuje zatem wobec Liceum Ogólnokształcącego im. Marii Konopnickiej w Poddębicach kompetencje władcze przewidziane w przepisach Prawa oświatowego oraz rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie spór między skarżącym (Wojewodą Łódzkim) a Powiatem Poddębickim dotyczy tego, czy w świetle art. 63 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa oświatowego dopuszczalne było powołanie w skład komisji konkursowej radnej Rady Powiatu Poddębickiego jako przedstawiciela organu prowadzącego szkołę.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela zapatrywanie Wojewody Łódzkiego, że w skład komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora szkoły nie mogła zostać powołana radna Rady Powiatu Poddębickiego - p. D. P.

Pogląd prawny, zgodnie z którym w składzie komisji konkursowej nie może brać udziału radny jest ugruntowany w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 313/19, wyjaśnił, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może powołać piastuna tego organu w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej jako swych przedstawicieli członków organu stanowiącego, to jest rady gminy. W skład komisji konkursowej nie może bowiem wejść przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu, niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe. W świetle zaś art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe, rada gminy nie jest uprawniona do wskazywania swoich przedstawicieli do komisji konkursowej (por. także wyrok WSA w Opolu z 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Op 366/19 oraz wyrok WSA w Lublinie z 19 stycznia 2021 r. sygn. III SA/Lu 347/20). Powyższe orzeczenia odnoszą się do radnych rady gminy, jednak argumentacja w nich zawarta jest również adekwatna do sytuacji radnych rady powiatu. Nie jest zatem dopuszczalne, aby zarząd powiatu powołał jako swego przedstawiciela w składzie komisji konkursowej członka rady powiatu, który wszak jako członek organu stanowiącego nie spełniałby wymogu bycia należycie umocowanym przedstawicielem organu wykonawczego gminy, a jednocześnie w istocie stanowiłby w komisji reprezentację organu, którego udział w komisji nie jest uprawniony.

W art. 268a k.p.a. zostało uregulowane tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Przepis art. 268a k.p.a. jest uznawany za podstawę do wyznaczenia przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli w komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 313/19).

W świetle omówionych przepisów stwierdzić należy, że uchwała, którą Zarząd Powiatu Poddębickiego powołał radną Rady Powiatu Poddębickiego do komisji konkursowej jako przedstawiciela organu prowadzącego, pozostawała w sprzeczności z art. 63 ust. 14 ust. 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe.

Zasadnie zatem podniósł Wojewoda, że opisana sytuacja spełniała przesłankę określoną w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, stanowiąc nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu. Wymaga podkreślenia, że delegowani przez właściwe organy członkowie komisji konkursowej nie tylko głosują w ich imieniu, ale też merytorycznie oceniają kandydatów, zadają w ich imieniu pytania kandydatom, czuwają także nad przestrzeganiem prawa podczas konkursu. Nie ulega zatem wątpliwości, że winni być do działania w imieniu organów, które reprezentują, należycie umocowani (por. wyrok WSA w Lublinie z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 606/18). Natomiast na organie prowadzącym szkołę ciąży obowiązek weryfikacji tych upoważnień.

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, niezgodne z art. 63 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy Prawo oświatowe jest również, aby w skład komisji konkursowej, mającej na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, powoływani byli jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę członkowie organu prowadzącego, w tym przypadku chodzi o dwóch członków Zarządu Powiatu Poddębickiego, którzy jednocześnie są przy tym radnymi Rady Powiatu Poddębickiego. W ocenie sądu, skoro w przepisie mowa jest o przedstawicielu organu prowadzącego szkołę, to nie powinien być przez to rozumiany członek tego organu.

Wobec tego, ustalony przedmiotową uchwałą skład komisji konkursowej stanowi naruszenie przepisu art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. w związku z § 8 rozporządzenia MEN. Niedopuszczalne jest bowiem, by członkowie organu powiatu najpierw sami zadecydowali o swoim udziale w komisji konkursowej (głosując nad uchwalą w sprawie powołania komisji i ustalenia jej składu), następnie uczestniczyli w procedurze konkursowej (biorąc udział w pracach komisji i wyłaniając kandydata na dyrektora szkoły), by wreszcie mieć decydujący głos przy dokonywaniu oceny prawidłowości postępowania konkursowego i powołaniu dyrektora szkoły. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia to organ prowadzący (tu. Zarząd Powiatu Poddębickiego) zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udział 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W przekonaniu sądu, brak unormowań prawnych dotyczących wyłączeń członków komisji konkursowej, nie oznacza, że przy powołaniu komisji konkursowej oraz w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły nie należy stosować ogólnych standardów dobrej administracji mających zapewnić bezstronność i obiektywizm procesowania, a nie może być mowy o tym mowy kiedy w pracach komisji konkursowej uczestniczą dwaj członkowie zarządu powiatu, nawet jeżeli nie stanowią oni większości w zarządzie. W sytuacji, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy członek zarządu powiatu, mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia, jak i unieważnienia wyników tego konkursu oraz bezpośredni zwierzchnik osoby starającej się o wygranie tego konkursu, to powstaje uzasadniona wątpliwość co do bezstronności postępowania konkursowego i obiektywizmu dokonywanej oceny postępowania konkursowego.

Zdaniem sądu, niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym organu prowadzącego szkołę dotyczy zarówno organu monokratycznego, jak i wieloosobowego. Należy bowiem stwierdzić, że wszystkie funkcje i zadania członka zarządu powiatu wynikają z faktu, że pozostaje w składzie kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Zarówno przepisy prawa ustrojowego, jak i pozostałe przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują zadań członka zarządu powiatu, których nie wykonywałby on jako osoba współtworząca organ jednostki samorządu terytorialnego. W wyroku z 14 maja 2013 r. (I OSK 324/13) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 u.s.o., bo jest osobą piastującą funkcję danego organu (...). Ponadto, takie znaczenie art. 36a ust. 6 u.s.o. znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni systemowej".

Z kolei w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. I OSK 369/15 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "z artykułu 5a pkt 2 ustawy wynika, że przez organ prowadzący szkołę należy rozumieć wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu i zarząd województwa, Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, nie może powołać siebie do składu komisji, bowiem jest on zobligowany – jako organ prowadzący szkołę powołać swego przedstawiciela. Skoro tak, to trudno czynić rozróżnienie między organem monokratycznym, jakim jest wójt i w takim przypadku uznać, że nie może on być członkiem komisji konkursowej, a organami kolegialnymi – zarządami powiatu i województwa i w ich wypadku zgodzić się na uczestnictwo członków organu prowadzącego szkołę w komisji konkursowej jako jednocześnie przedstawicieli tego organu".

NSA podkreślił, iż w sprawie prawidłowości powołania przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli trzeba też spojrzeć przez pryzmat upoważnień – obowiązków przypisanych temu organowi w postępowaniu konkursowym, mającym doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, którą to funkcję ten organ potem powierza. Organ prowadzący szkołę z mocy art. 36a ustawy oraz przepisów rozporządzenia, ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, powołuje komisję konkursową, wyznacza przewodniczącego komisji, przyjmuje zastrzeżenia kandydatów co do naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia konkursu, unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie, powierza stanowisko dyrektora szkoły. Zatem z racji sprawowanych funkcji organizacyjnych i kontrolnych, ale przede wszystkim tych ostatnich – upoważnienia do: przyjęcia i rozpatrzenia zarzutów przedstawionych przez kandydatów oraz unieważnienia konkursu z uczestnictwa w komisji konkursowej jako jej członka wyklucza organ prowadzący szkołę, czy to jednoosobowy – wójt (burmistrz, prezydent miasta), czy to kolegialny – zarząd powiatu czy województwa w całości lub poszczególnych członków zarządu. W przeciwnym razie organ prowadzący szkołę działałby w roli podwójnej – członek komisji konkursowej i organ uprawniony do kontroli prac tej komisji.

Uznać zatem należy, zdaniem sądu, iż w skład komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora szkoły nie mogli zostać powołani, jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę (Zarządu Powiatu Poddębickiego) dwaj członkowie tego organu. W takiej sytuacji bowiem nie została w należyty sposób zapewniona rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej (podobnie: WSA w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Wa 1824/18 w odniesieniu do udziału w komisji trzech członków zarządu stanowiących większość w składzie zarządu). W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wszelkie zastrzeżenia dotyczące udziału w komisji konkursowej członków zarządu powiatu, którzy stanowią większość w składzie tego zarządu mają także zastosowanie do członków zarządu powiatu, którzy tej większości nie posiadają, ponieważ nie jest dopuszczalne, aby członkowie zarządu powiatu najpierw brali udział w głosowaniu decydującym o własnym udziale w komisji konkursowej, następnie uczestniczyli w procedurze konkursowej, a na koniec dokonywali oceny prawidłowości swojego postępowania w procedurze konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły i powołaniu dyrektora szkoły - a tak miało miejsce w niniejszej sprawie.

Naruszenie art. 63 ust. 14 pkt 1a ustawy Prawo oświatowe należy uznać za istotne - skoro nieprawidłowo powołano do składu komisji konkursowej jako przedstawicieli organu prowadzącego szkołę członków tego organu, oznacza to, że skład całej komisji jest nieprawidłowy. Komisja w składzie "niepełnym" nie mogła bowiem działać skutecznie. Na ocenę tego naruszenia nie ma wpływu fakt, iż komisja powołana zaskarżoną uchwałą nie dokonała wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. Marii Konopnickiej w Poddębicach, bowiem jak wynika z zapisów ustawy Prawo oświatowe oraz rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, brak wyłonienia kandydata na dyrektora przez komisję ma wpływ na dalszą procedurę związaną z powołaniem dyrektora danej szkoły.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przewidujący niedopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, nie ma w sprawie zastosowania. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta 2 sierpnia 2022 roku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania, należnych stronie skarżącej i obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł – orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

R.T-M.