II OSK 600/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-06-11	
Data wpływu	2012-03-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Łuczaj /przewodniczący/
Jacek Hyla
Wojciech Mazur /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1431/09	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 par 4; art. 147 par 1; art. 174 pkt 1 i 2; art. 183 par 1 i 2; art. 185 par 1; art. 203 pkt 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 9 ust. 4; art. 15 ust. 2 pkt 12; art. 20; art. 28 ust. 1; art. 36 ust. 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Wolbromiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1431/09 w sprawie ze skarg J. M., M. H., M. M. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Wolbromiu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. M., M. H., M. M. i M. K. na rzecz Gminy Wolbrom kwoty po 110 (sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1431/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg J. M., M. H., M. M. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Wolbromiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rada Miejska w Wolbromiu w dniu [...] października 2008r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom.

Radca prawny M. S. działający w imieniu J. M. (właściciela działki nr [...]), Marii Hat (właścicielki działki nr [...]) i M. M. (właściciela działki nr [...]) wezwał w dniu 19 czerwca 2009 r., Radę Miejską w Wolbromiu do usunięcia naruszenia ich interesów prawnych spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Naruszenie to polegało na przeznaczeniu działek skarżących na tzw. zieleń urządzona i pozbawienia możliwości jakiegokolwiek ich zainwestowania. Przy czym dotychczas przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną.

Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie J. M., M. H. i M. M. wnieśli skargę z dnia 4 sierpnia 2009 r. na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem interesu prawnego skarżących, gdyż ich działki były poprzednio przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, tymczasem obecnie obowiązujący plan objął te działki obszarem ZR – tereny zieleni nieurządzonej. Takie określenie przeznaczenia terenów stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, dalej jako "u.p.z.p."), albowiem w treści tekstowej planu nie określono precyzyjnie przeznaczenia obszarów określonych na rysunku symbolem ZR. Ponadto uchwała ta została podjęta z naruszeniem procedury opracowywania planu miejscowego, albowiem nie zaopiniowano ponownie zmienionego tekstu i rysunku planu, jak i prognozy oddziaływania na środowisko przed kolejnym drugim wyłożeniem, co zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych stanowi naruszenie art. 19 u.p.z.p. i powoduje nieważność uchwały w powodu rażącego naruszenia prawa. Nadto uchwała sprzeczna jest ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom zarówno w zakresie obszaru określonego symbolem ZR jak i obszarów określonych symbolem A4PU, A5PU i A7PU, co również skutkuje jej nieważnością.

Równolegle w dniu 25 sierpnia 2009r. M. K., zastępowana przez radcę prawnego J. M., wezwała Radę Miejską w Wolbromiu do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom.

Rada Miejska w Wolbromiu uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2009r., doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 25 września 2009 r., uznała przedmiotowe wezwanie za bezzasadne i odmówiła uchylenia zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do uchwały.

W dniu 26 października 2009r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia [...] października 2008r. Nr [...]. Zakwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. poprzez pozbawienie skarżącej wcześniej uzyskanego uprawnienia, polegającego na formalnoprawnym umożliwieniu rozpoczęcia zamierzonego przez skarżącą procesu budowlanego na działkach nr [...] oraz [...] położonych w Z. kol. R., gmina Wolbrom, jak i na działkach [...] oraz [...] położonych w Z. kol. N. Ł., gmina Wolbrom - co stanowi zbyt daleko idące ograniczenie realizacji prawa własności skarżącej. Naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.p.z.p. poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącej, polegające na wprowadzeniu niemalże całkowitego zakazu zabudowy na działkach nr [...] oraz [...] położonych w Z. kol. R., gmina Wolbrom, oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego i zróżnicowanie jej sytuacji w sposób nierówny i niekorzystny w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, a także art. 18 w zw. z art. 20 u.p.z.p. poprzez zupełne pominięcie przez Radę Gminy Miejskiej Wolbrom uwag do projektu planu miejscowego wniesionych przez skarżącą, a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] położonych w Z. kol. R., gmina Wolbrom jak również - działek [...] oraz [...] położonych w Z. kol. N. Ł, gmina Wolbrom oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Skarżąca podała, iż jest właścicielką działek nr [...] oraz [...] położonych w Z. kol. R., gmina Wolbrom oraz działek [...] oraz [...] położonych w Z. kol. N. Ł., gmina Wolbrom. W dniu [...] stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wydał decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: budynku mieszkalnego, budowy dwóch budynków mieszkalno-usługowych, budowy pawilonu handlowego, budowy hurtowni artykułów spożywczych i przemysłowych z zapleczem socjalno-administracyjnym, budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...] oraz [...] oraz w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowy budynku mieszkalnego, budowy budynku usługowego na działkach nr [...] oraz [...]. Skarżąca wskazała, iż Starosta Olkuski w dniu [...] marca 2009r. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków w postaci pawilonu handlowego artykułów spożywczych oraz hurtowni artykułów przemysłowych. Przyczyną wydania powyższej decyzji była niezgodność wniosku skarżącej z treścią § 9 ust. 2 miejscowego planu gospodarowania przestrzennego Miasta i gminy Wolbrom, która nie została przez skarżącą usunięta w zakreślonym przez organ administracyjny terminie. Niezgodność wynikała z okoliczności, iż teren na którym planowana była inwestycja budowlana zgodnie z zapisami wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego został oznaczony symbolem ZR jako teren zieleni nieurządzonej, w obszarze której obowiązuje zakaz zabudowy. Skarżąca wskazała, iż przedmiotowa uchwała naruszyła jej interes prawny, bowiem działki nr [...] (Z. kol. R.), nr [...] (Z. kol. R.) znalazły się mocą uchwały na obszarze oznaczanym symbolem ZR - tereny zieleni nie urządzonej, na której obowiązuje zakaz zabudowy, a działki nr [...] (Z. kol. N. Ł.), nr [...] (Z. kol. N. Ł.) na obszarze Y2U - tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Skarżąca podniosła, iż powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niweczą skutki decyzji Burmistrza Miasta Gminy Wolbrom z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nadto skarżąca podniosła, że niedopuszczalna jest ingerencja ustaleń miejscowego planu w istotę prawa własności. Wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność zanegowania praw właścicielskich. W przedmiotowej sprawie wobec okoliczności, iż nieruchomości sąsiadujące z działkami skarżącej, jak i inne tereny położone w tej samej lokalizacji, nie zostały objęte całkowitym zakazem zabudowy i oznaczone symbolem ZR, należy uznać, że nie ma uzasadnionego interesu publicznego, który uzasadniałby tak daleko idące zanegowania praw właścicielskich skarżącej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, określonych w art. 18 w zw. z art. 20 u.p.z.p. poprzez zupełne pominięcie przez Radę Gminy Miejskiej Wolbrom uwag do projektu planu miejscowego wniesionych przez skarżącą w dniu 24 października 2007 r., a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wolbromiu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż zarzut pozbawienia skarżącej uprzednio uzyskanego uprawnienia, polegającego na formalnoprawnym umożliwieniu rozpoczęcia zamierzonego procesu budowlanego na działkach nr [...] oraz nr [...], położonych w Z. kol. N. Ł. - jako daleko idące ograniczenie realizacji prawa własności, jest nieuzasadniony w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zgodnie z art. 65 u.p.z.p., wydana decyzja o warunkach zabudowy ulega wygaśnięciu, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wszedł w życie 15 stycznia 2009 r., czyli dwa lata po uzyskaniu przez M. K. decyzji ustalającej warunki zabudowy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę. M. K. w tym terminie nie złożyła wniosku o pozwolenie na budowę, wobec czego zaczęły obowiązywać ustalenia planu miejscowego - odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Rady zarzut pozbawienia skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego i zróżnicowanie jej sytuacji w sposób nierówny i niekorzystny w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej - jest nieprawdziwy i nieadekwatny do zaistniałej sytuacji w terenie, ponieważ nie znajduje odzwierciedlenia ani w zapisach planu ani na sąsiednim terenie. Wskazano, że uwagi wniesione przez skarżącą w dniu 24 października 2007 r. do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, zostały rozpatrzone przez Burmistrza Miasta i Gminy w dniu 18 grudnia 2007 r. Burmistrz wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie ich nieuwzględnienia. Projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z załącznikami, w tym także załącznikiem nr 2, w którym uwidoczniono uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza, był przedmiotem obrad Komisji d/s Budżetu i Praworządności oraz Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji w dniu 21 października 2008 r., Komisji Rolnictwa oraz Komisji d/s Pomocy Społecznej i Zdrowia w dniu 22 października 2008 r. oraz Komisji Rewizyjnej i Komisji d/s Rozwoju, Infrastruktury Komunalnej, Komunikacji i Ochrony Środowiska, w dniu 23 października 2008 r. Uwaga Marii Kowalik do projektu planu została rozpatrzona negatywnie z powodu lokalizacji przedmiotowych działek poza terenami rozwoju zabudowy wyznaczonymi w Studium, w zwartych terenach zalewowych. Zdaniem Rady w świetle powyższych faktów plan miejscowy został uchwalony przez Radę Miejską w takim kształcie, jaki został przedłożony do publicznej wiadomości, po rozpatrzeniu uwag wniesionych podczas jego wyłożenia. Podkreślono, iż procedura opracowania planu została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, o czym świadczy fakt, iż Wojewoda Małopolski opublikował zaskarżoną uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2008 r., nr 852, poz. 6358, nie stwierdzając naruszenia prawa podczas weryfikacji przedmiotowej uchwały.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. Sąd I Instancji połączył sprawę ze skargi M. K. prowadzoną pod sygn. akt II SA/Kr 1694/09 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 1431/09 ze skargi J. M., M. H. i M. M. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Na rozprawie w dniu 17 września 2010 r., Sąd I instancji dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie Zwykłe "[...]" na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku z dnia 20 września 2011 r. wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd istotnego naruszenia procedury planistycznej, które z istoty dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego, istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności całego planu, nawet w przypadku jego zaskarżenia w części (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06). Sąd I instancji uznał, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Sąd wskazał także, iż wszyscy skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Sąd I instancji podkreślił, iż nie jest przy tym zasadne stanowisko skarżącej M. K. w zakresie, w jakim upatruje ona naruszenia jej interesu prawnego w okoliczności pozbawienia jej w drodze zaskarżonego planu miejscowego wcześniej nabytego uprawnienia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy terenu, który stanowią wskazane działki skarżącej. Sąd I instancji wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, która nie rodzi praw do terenu, a jej adresatem może być wnioskodawca, który nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Tym samym decyzja ta nie kształtuje prawa własności nieruchomości. Sąd I instancji zaznaczył, że skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego, to nie można mówić o jego naruszeniu w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy. Musiałby bowiem istnieć bezpośredni związek pomiędzy ukształtowanym w drodze decyzji prawem własności nieruchomości należącej do skarżącej a zaskarżoną uchwałą, co w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca. Prawo własności na skutek decyzji o warunkach zabudowy nie ulega żadnej modyfikacji. Sam fakt, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości, co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza, iż z tego tytułu jest ona legitymowana do złożenia skargi w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z treścią tej decyzji. Sąd I instancji wskazał również, iż kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji stwierdził naruszenie zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko skarżących wskazujące na brak zgodności pomiędzy postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego a ustaleniami studium gminnego. W szczególności brak takiej zgodności dla obszarów oznaczonych w studium jako parki i zieleńce; tereny cmentarzy, zieleni działkowej i parków; urządzeń obsługi gospodarki, a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), R (tereny rolnicze), A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszczącą się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową. Sąd I instancji stwierdził również, iż zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą obszary np.: A 3U, A 23U, A 34 MU, A 37 MU. Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W sytuacji, gdy studium przewiduje tereny istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na danym obszarze, nie może być uznane za zgodne z postanowieniami studium przeznaczenie tego obszaru w postanowieniach planu miejscowego pod zabudowę usługową realizowaną bez funkcji mieszkaniowej. Sąd wskazał, iż taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Oczywiście ustalenia Studium mają charakter generalny, kierunkowy i są uszczegóławiane w planie zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 20 u.p.z.p. (w brzmieniu na dzień uchwalania zaskarżonego planu), że projekt planu miejscowego musi być zgodny z postanowieniami studium. Sąd I instancji wskazał, iż z zawartej w aktach sprawy części graficznej studium wyraźnie wynika, że wokół obszaru (w planie w całości oznaczonego symbolem A 7PU) przemysłu, składów, urządzeń usuwania ścieków, usuwania i przeróbki nieczystości przewidziano obszary o charakterze parków i zieleńców. Podobnie studium nie przewidywało przeznaczenia w planie obszarów A 4PU, A 5PU i A 6PU na cele produkcyjno-usługowe. Podobne zarzuty można odnieść do innych wskazanych wyżej obszarów. Być może Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom nie przystaje do aktualnych potrzeb, rozwoju i wyzwań przed jakimi stoi Gmina. Zwłaszcza, że Studium uchwalone było w 2002 r., a więc na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy i nie w pełni odpowiada wymogom regulacji ustawowej obowiązującej od 2003 r. W ocenie Sądu I instancji w pierwszej kolejności należało zweryfikować aktualność obowiązującego Studium (zmienić go w stosownym zakresie lub uchwalić nowe), a dopiero później na podstawie zaktualizowanego studium przyjmować nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezwykle ogólne zapisy studium sprawiają, że podstawowym źródłem kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom jest mało czytelny załącznik graficzny do studium w skali 1 : 20 000. Zdaniem Sądu nie wszystkie oznaczenia kolorystyczne obszarów wskazanych na tym załączniku graficznym do studium znajdują swoje konkretne odpowiedniki w zamieszczonym tam opisie. Sąd I instancji wskazał, iż wątpliwości budzi zarówno użyta kolorystyka niektórych obszarów, jak i inne użyte oznaczenia graficzne – co nie zawsze pozwala na jednoznaczne odczytanie zapisów studium. Co więcej zgodnie z art. 32 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt (burmistrz albo prezydent miasta) jest zobowiązany dokonywać analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceniać postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowywać wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Takie wyniki analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) przekazuje radzie gminy co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Sąd zaznaczył, iż na rozprawie sądowej pełnomocnik organu nie był w stanie wskazać kiedy po raz ostatni została dokonana analiza studium. W ocenie Sądu I instancji nie może budzić w tym stanie rzeczy wątpliwości, że nie istnieje zgodność pomiędzy ustaleniami studium gminnego dla obszarów oznaczonych w studium jako parki i zieleńce; tereny cmentarzy, zieleni działkowej i parków; urządzeń obsługi gospodarki, a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), R (tereny rolnicze), A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszcząca się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową. Sąd I instancji uznał, iż zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą także inne obszary wskazane w planie, co powoduje, że uchwalony został plan miejscowy o wadliwie ukształtowanej treści. Sąd I instancji wskazał, iż stwierdzenie powyższej niezgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium gminnego oznacza również, że organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wolbrom przyjętego w dniu [...] sierpnia 2002 r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Wolbromiu, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podjęcie takiej uchwały – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się bowiem bezpośrednio na treść zaskarżonego planu. Sąd I instancji przyjął, że w przypadku prawidłowej oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium na etapie badania tej zgodności, tj. dostrzegającej wykazaną wyżej niezgodność, nie zostałby podjęta uchwała o zgodności projektu planu z ustaleniami studium, co zapobiegłoby uchwaleniu planu w obecnym kształcie. Oznacza to z kolei, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) doprowadziło do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne byłyby odmienne od tych, które zostały podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu na etapie oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Sąd I instancji wskazał, że w § 38 zaskarżonej uchwały określono stawki opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (renty planistycznej) w wysokości 30% dla terenów U, PU, P, KS, RU oraz 20% dla terenów MU, MN, MW, MWU. Dla pozostałych obszarów w ogóle nie ustanowiono takiej stawki, a nieustalenie stawki renty planistycznej dla części obszarów objętych planem miejscowym jest niedopuszczalne. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej, zaś nieustalenie stawki tej opłaty dla części obszarów, jest sprzeczne z tym obowiązkiem. W ocenie Sądu I instancji nawet gdyby przyjąć, że część z pozostałych obszarów obejmuje grunty będące własnością Gminy, to nie sposób a priori założyć, że nie będzie ustalana renta planistyczna od pozostałych gruntów - wówczas, gdy z okoliczności faktycznych wynikać będzie, że renta planistyczna z powodu wzrostu wartości nieruchomości powinna być ustalana. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej i wynikający z tego zakaz ustalenia tej stawki w wysokości 0% lub zaniechanie jej ustalania uznać należy za zasadę sporządzania planu miejscowego i, co za tym idzie, ustalenie stawki w wysokości 0% lub jej nieustalenie za naruszenie tej zasady skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. W ocenie Sądu I instancji, również ta dostrzeżona wada powodowałaby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały co najmniej w tej części, dla której stawka renty planistycznej nie została uchwalona (a zastanawiając się czy braki te nie powodują dezintegracji planu – stwierdzić jego nieważność w całości). Nadto Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 6 i 11 u.p.z.p. warunkiem ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, który jest ustalany w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc przy użyciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby już rada gminy w chwili uchwalania planu decydowała o tym czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Wolbromiu reprezentowana przez radcę prawnego S. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- przepisu art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miejska w Wolbromiu naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ukształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom,

- przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, powinny zostać ustalone w planie miejscowym dla wszystkich terenów nim objętych,

- przepisu art. 28 ust. 1 u.pz.p., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu pomimo braku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz braku istotnego naruszenia trybu ich sporządzania,

oraz naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie uchwały gminy, pomimo braku naruszenia przepisu art. 9 ust. 4, 20 ust. 1 oraz 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia [...] października 2008 r. pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia [...] października 2008 r. pomimo braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżących,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte uzasadnienie wskazywanych naruszeń prawa,

- art. 1 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na błędnym uznaniu działań Rady Miejskiej w Wolbromiu za niezgodne z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w sprawie brak jest podstaw do uznania niezgodności postanowień planu miejscowego z zapisami studium. Organ, planistyczny był bowiem uprawniony do dokonania na rysunku planu miejscowego korekt linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach zagospodarowania oraz zmiany sposobu użytkowania terenów określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze, że wskazane przez Sąd I instancji modyfikacje dotyczyły głównie terenów usługowych lub produkcyjnych stwierdzić należy, że przedmiotowa korekta względem części graficznej studium nie jest przy tym sprzeczna z jego częścią tekstową, a szczególnie z celami i kierunkami rozwoju przestrzennego gminy, które zakładają miedzy innymi wykorzystanie walorów gospodarczych i komunikacyjnych w rozwoju gminy, tworzenie nowych miejsc pracy zwłaszcza w sektorach transportowym, przemysłowym i usługowym. Podniesiono, że plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, jednakże jego treść z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem pełnomocnika organu stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W niniejszej sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obwiązującego na terenie gminy Wolbrom jest aktem o dużym stopniu ogólności, co w konsekwencji wymusza istnienie słabszego stopnia omawianego związania organu przy uchwalaniu planu miejscowego. Pełnomocnik organu wskazał, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy nie naruszyły w trakcie procedury planistycznej zasad sporządzania planu miejscowego. Uchwalony plan miejscowy został bowiem ukształtowany zgodnie z ogólnymi założeniami wynikającymi ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obwiązującego na terenie gminy Wolbrom. Podniesiono, iż uznanie przez Sąd I instancji niezgodności postanowień planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom, powinno co najwyżej skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenów oznaczonych w planie i miejscowym symbolem A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU oraz A 3U, A 23U, A 34 MU, A 37 MU, bowiem tylko wobec przedmiotowych terenów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się niezgodności. Pełnomocnik organu wskazał, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji stwierdzenie istotnego naruszenia procedury planistycznej poprzez podjecie przez organ uchwały stwierdzającej zgodność projektu planu miejscowego z ustaleniami studium nie skutkuje nieważnością całego planu miejscowego. Uznanie za zasadne stanowiska Sądu I instancji prowadziłoby do zbyt daleko idących konsekwencji. Każda bowiem niezgodność postanowień planu miejscowego z ustaleniami zawartymi w studium, prowadziłaby do konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zdaniem pełnomocnika organu przedmiotowe twierdzenie zaprezentowane przez Sąd I instancji należy uznać za bezzasadne. W ocenie pełnomocnika organu analiza treści planu wskazuje, że stawka renty planistycznej została wyznaczona dla wszystkich terenów, których wartość mogła wzrosnąć na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ planistyczny odstąpił od wyznaczenia przedmiotowej stawki jedynie dla terenów, które są własnością gminy, oraz terenów, które ze względu na ich przeznaczenie w planie miejscowym nie zmieniły swojej wartości lub też ich wartość zmalała. Są to przede wszystkim tereny przeznaczone pod różnego rodzaju zieleń, infrastrukturę techniczną, czy też tereny dróg publicznych. Pełnomocnik organu wskazał, że Sąd I instancji stwierdził nieważność dopatrując się niezgodności planu miejscowego z obowiązującym studium w zakresie obszarów, w których nie znajdują się działki skarżących. W związku z tym wskazywana przez Sąd niezgodność nie naruszała w jakikolwiek sposób interesu prawnego skarżących ani ich uprawnienia. Nie miał wpływu na posiadany przez te osoby zakres uprawnień także brak określenia stawki procentowej renty planistycznej dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym. Zdaniem pełnomocnika organu mając na uwadze art. 101 u.s.g. skargi skarżących powinny zostać oddalone. Pełnomocnik organu zaznaczył, iż Wojewoda Małopolski będący organem nadzoru nad samorządem terytorialnym nie złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w związku z czym brak było podstaw do dokonywania przez Sąd I instancji kompetencji nadzorczych przysługujących Wojewodzie i w związku z tym przeprowadzenia kontroli legalności całej uchwały. Nadto pełnomocnik organu podniósł, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w wystarczający sposób dlaczego uznał, że w sprawie konieczne było stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie jedynie jej części. Ponadto z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dla których obszarów nie została wyznaczona stawka procentowa renty planistycznej i czy dla tych wszystkich obszarów było to zdaniem Sądu konieczne bez względu na ich przeznaczenie oraz stan własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji.

W sprawie niniejszej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przede wszystkim usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma ta określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Wskazać należy, iż niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie powołano się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, skoro w motywach zaskarżonego wyroku przedstawione rozważania dla uzasadnienia wskazanych naruszeń prawa nie mogą być uznane za przekonujące.

Przede wszystkim podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie nabiera kwestia wyjaśnienia zgodności uchwalonego prawa miejscowego ze studium, albowiem uchwalony w tej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być zgodny z ustaleniami zawartymi w studium zgodnie z dyspozycją art. 20 u.p.z.p. Konsekwencją braku takiej zgodności jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Oceniając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał że "analizowana uchwała została wydana w sprzeczności z zasadami sporządzania planu miejscowego polegającymi na obowiązku utrzymania zgodności z obowiązującym studium, a także z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust 4 u.p.z.p. Sąd I instancji uznał, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, co powoduje, że uchwała ta jest nieważna".

Należy jednak zwrócić uwagę, iż redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu.

Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób dlaczego stwierdzono w całości nieważność zaskarżonego planu, mimo tylko częściowej jego niezgodności. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż twierdzenia Sądu I instancji co do zgodności pozostałych terenów ze studium są bardzo ogólne. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo lakonicznie stwierdził, że "zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą obszary np. A 3U, A 23U, A 34MU, A 37MU", co także będzie wymagało uzasadnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W tym miejscu podkreślić należy, iż regulacja zawarta w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje, wprost obowiązku podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, a zatem nie daje podstaw ku temu, by samo podjęcie takiej uchwały, czy też nie podjęcie jej w ogóle, uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dyspozycja art. 20 u.p.z.p. wskazuje jedynie na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności, gdy rada gminy stwierdzi tą zgodność w uchwale podejmującej plan.

Zasadne jest zatem twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że skoro Sąd I instancji stwierdził nieważność całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to powinien uzasadnić podstawy stwierdzenia jej nieważności w całości. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie tej części zaskarżonej uchwały, w której stwierdził jej wadliwość. Tym samym podniesiony zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego pozostaje usprawiedliwiony, gdyż Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uwzględnił wniesione skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a., czym również naruszył na tym etapie postępowania w/w normę prawa procesowego.

Co do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego interesu prawnego skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest fakt, że przedmiotowa sprawa należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a także to, że skarżący wypełnili wymóg złożenia wezwania do usunięcia naruszenia. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż wszyscy skarżący mają interes prawny do złożenia skargi na podstawie art. 101 u.s.g., ponieważ nastąpiło ograniczenie ich prawa własności, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest nieusprawiedliwiony. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż błędne jest także stanowisko Sądu I instancji co do legitymacji procesowej M. K., bowiem Sąd I instancji przyjął, że "sam fakt, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości, co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy nie oznacza, iż z tego tytułu jest ona legitymowana do złożenia skargi w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z treścią tej decyzji". Takie stanowisko w istocie wskazywałoby, iż M. K. jest w gorszej sytuacji, niż pozostali skarżący, z uwagi na okoliczność wydania na jej rzecz decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono kwestii rozważenia uwag zarówno M. K. jak i pozostałych skarżących, mimo sformułowania tego zarzutu w skardze do Sądu I instancji.

Natomiast należy przyznać rację Sądowi I instancji co do braku ustalenia stawek procentowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p dla przeważającego obszaru objętego planem. Stwierdzić bowiem należy, iż rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny (np. drogi, cmentarze) oraz na terenach, których przeznaczenie w planie nie ulega zmianie

Podkreślenia jednak wymaga, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Takiego uzasadnienia w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł. W tym miejscu należy również przypomnieć, iż brak jest podstaw w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia stawki procentowej "0".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.