II OSK 699/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-06-15	
Data wpływu	2010-03-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Zofia Flasińska	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 43/10	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 321;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 43/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 22 listopada 1999 r. nr XVI/532/99 w przedmiocie zmiany D.80 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego D.38, na obszarze dzielnicy Prawobrzeże w Szczecinie oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Szczecinie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 listopada 1999 r. nr XVI/532/99 w sprawie zmiany D.80 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina (Dz. Urz. Woj. Zachodniego Nr 46, poz. 711) w części określonej w § 2 pkt 43 tej uchwały. Zarzucił rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i rażące naruszenie obowiązującego w dacie podjęcia uchwały przepisu art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), przez zdefiniowanie w § 2 pkt 43 pojęcia "wysokości zabudowy", pomimo braku przepisu prawa obowiązującego rangi ustawy, który przyznawałby kompetencje organom gminy do regulowania tego zagadnienia oraz wykorzystanie definicji "wysokości obiektu budowlanego" – a w tym "budynku" – do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", pomimo iż w sposób odmienny zagadnienie "wysokości budynku", zostało zdefiniowane w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały akcie prawnym wyższego rzędu – w § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a obecnie przepis § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w przywołanym wyżej akcie prawa miejscowego Rada Miasta Szczecina zdefiniowała w jego § 2 pkt 43 pojęcie "wysokości zabudowy" poprzez odwołanie się do pojęcia "wysokości obiektu budowlanego". Przepis ten określił "wysokości zabudowy" jako: "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu po stronie ulicy (placu) od górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierająca pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. W rozumieniu planu poddasze użytkowe nie jest kondygnacją".

Dalej Prokurator podniósł, że zawarcie w uchwale definicji wysokości zabudowy zastąpiło bez stosownego upoważnienia ustawowego, w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Brak jest bowiem takich przepisów prawa wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie), które dawałyby radzie gminy kompetencje, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalała przepisy definiujące sposób dokonywania pomiaru wysokości budynku. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu.

Zagadnienia, które powinny zostać uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wskazane w art. 10 obowiązującej w dacie

podjęcia uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który nie przewidywał możliwości, ani konieczności definiowania przez organy gminy pojęcia wysokości zabudowy. Rada Miasta Szczecina doprowadziła do sytuacji, w której akt prawa miejscowego reguluje istotne zagadnienie prawne bez właściwej delegacji ustawowej a ponadto czyni to w sposób zasadniczo odmienny od aktu prawnego wyższego rzędu. Definicja "wysokości budynku", do której przez definicję "wysokości obiektu budowlanego" odwołuje się uchwała określając pojęcie "wysokości zabudowy", zawarta była w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa unormowało w § 7 zagadnienie "wysokości budynku", która liczona jest od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad te płaszczyzną maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Obecnie definicja tego zagadnienia zawarta jest w przepisie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Powyżej wskazane okoliczności wskazują, iż Rada Miasta Szczecina doprowadziła do sytuacji, w której wykorzystała własną definicję "wysokości budynku" do zdefiniowania "wysokości zabudowy". Narusza to art. 94 Konstytucji RP i powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje "wysokości budynku", co ma konsekwencje dla właściwej interpretacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecina, wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 43/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z 22 listopada 1999 r. nr XVI/532/99 w przedmiocie zmiany D. 80 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego D. 38,na obszarze dzielnicy Prawobrzeże w Szczecinie, stwierdził nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przepisy § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta Szczecina z 25 października 1999 r. nr XVI/532/99 naruszają prawo.

Sąd wywodził, że w świetle przyjętej hierarchii źródeł prawa, akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nim.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a w obecnym stanie prawnym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami dokonanymi przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. – Dz. U. Nr 109, poz. 1156, oraz przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. – Dz.-U. Nr 56, poz. 461). Przepis § 6 cyt. rozporządzenia stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

W § 2 pkt 43 uchwały nr XVI/532/99 Rada Miasta Szczecin z dnia 22 listopada 1999 r. zdefiniowała pojęcie wysokości zabudowy odnosząc to pojęcie do wysokości obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego za obiekt budowlany należy rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek, a definicja pojęcia "wysokość budynku" zawarta jest we wskazanym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1549/08, w którym stwierdzono, że w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników dotyczące zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza wymieniony w tym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynku, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości budowlanych innych niż budynki mogło by być niewykonalne. Nawet w treści samej definicji wykluczono ten sposób pomiaru w odniesieniu do niektórych kategorii obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wprost odnieść do rozpoznawanej sprawy, w której "wysokość zabudowy" zdefiniowano poprzez pojęcie "wysokości obiektu budowlanego", a zatem w tym i budynku, poza tym w sposób, który jak podkreślił NSA, czyni niemożliwym dokonywanie pomiaru innych obiektów budowlanych.

Zatem zawarcie w planie uregulowań nieznajdujących umocowania w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 uchwały nr XVI/532/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 listopada 1999 r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo.

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały.

Rada Miasta Szczecina wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.:

1) art. 94 i art. 92 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię sprowadzająca się do uznania, iż do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych dotyczących określeń zawartych w tych aktach wymagane jest upoważnienie ustawowe, zwłaszcza w przypadku określenia w ustawach bądź wydanych na ich podstawie rozporządzeniach definicji legalnych niezależnie od zakresu obowiązywania tych definicji określonych w przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto uznania, iż rozporządzenia mają wyższą rangę od planu zagospodarowania miejscowego mimo, iż oba akty mają charakter podstawowy,

2) § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu, mimo, iż przepisy obu rozporządzeń – zgodnie z ich treścią ukształtowaną upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków.

3) art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż zapis przepisy § 2 pkt 43 uchwały nr XVI/532/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 22 listopada 1999 r. narusza prawo,

4) naruszenia art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ocenę prawidłowości zaskarżonego zapisu uchwały poprzez pryzmat zapisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , mimo, że z istoty kontroli wynika, że Sąd winien wziąć pod uwagę regulacje obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wydane w oparciu o nią przepisy wykonawcze, a nie przepisy wykonawcze podjęte w oparciu o ustawę, która aktualnie reguluje kwestie planów zagospodarowania przestrzennego.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,

ewentualnie

uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie.

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono co do występujących w doktrynie zagadnień. Wskazano, że definicje zawarte w § 2 uchwały nr XV/532/99 odnoszą się wyłącznie do planu w części objętej zmian. Wskazano to wprost poprzez zapis "Uchwala się definicje terminów używanych w zmianie planu uchwalonej niniejsza uchwałą, zawartą w "Słowniku terminów użytych w tekście planu". Zapis definiuje na użytek planu pojęcie "wysokości zabudowy".

W § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały nie określono sposobu pomiaru budynku i sposobu tego nikomu nie narzucano. W przepisie tym określono jedynie, iż pod pojęciem "wysokości zabudowy" użytym w tymże planie miejscowym rozumie się wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu terenu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnia kondygnacja zawierająca pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywana w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu. Kwestionowanie definicji "wysokości zabudowy" przez odwołanie do definicji "wysokości budynku" jest całkowicie irracjonalne. W przepisach obowiązujących nie zdefiniowano pojęcia "wysokości zabudowy".

Wywodzono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem nie ma podstaw do oceny na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut zasadniczy naruszenia art. 94 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest usprawiedliwiony. Według art. 94 Konstytucji "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Art. 94 Konstytucji stanowi, że kompetencja wyznaczona jest ustawami co do podstaw i granic regulacji. Granice regulacji to granice przedmiotowe regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji normującego kompetencje do wydawania rozporządzeń art. 94 Konstytucji nie stanowi, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje podstaw do pozostawienia swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Art. 94 Konstytucji stanowi expressis verbis o granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres przedmiotowy materii uregulowanej aktem prawa miejscowego wyznacza ustawa. Ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie umocowała do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotowy materii uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczał art. 10 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa.

Powoduje to, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, a powołane w tym wyroku przepisy prawa przez odesłanie do linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej przepisów obowiązujących pod rządami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie podważa tej zgodności.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.