Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Sądu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 stycznia 2024 r. nr 1/24 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. nr 1/24 Minister Rozwoju

i Technologii utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia 22 listopada 2023 r. nr 30/23 w przedmiocie umorzenia postępowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Minister Rozwoju i Technologii decyzją nr 30/23 z dnia 22 listopada 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu, zainicjowane wnioskiem Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2023 r., w którym zwrócono się

o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, uzyskanego z mocy prawa na podstawie art. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.), dalej: UGN, w związku z nabyciem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego

w [...] przy ul. [...].

Przedmiotowy lokal o powierzchni 70,20 m2 był wykorzystywany dla zapewnienia bezpłatnego zakwaterowania sędziom stale zamieszkującym poza [...].

W świetle nowelizacji przepisów o Sądzie Najwyższym lokal stracił przydatność

na ww. cele, z uwagi na potrzebę zakwaterowania sędziów w lokalach o mniejszej powierzchni, do wyłącznej dyspozycji sędziego.

W rozstrzygnięciu z dnia 22 listopada 2023 r. Minister uznał, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, zaś jego nabycie przez Sąd Najwyższy nie skutkowało powstaniem trwałego zarządu z mocy prawa w trybie art. 17 UGN, jak to zostało przedstawione we wniosku z dnia 1 marca 2023 r, o wygaszenie trwałego zarządu. W konsekwencji Minister nie mógł w przedmiotowej sprawie orzec o wygaśnięciu trwałego zarządu

i wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Sąd Najwyższy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister stwierdził, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności. Organ włączył na wniosek strony do akt sprawy decyzję Ministra Rozwoju i Technologii nr 43/21 z dnia 29 grudnia 2021 r. o wygaśnięciu trwałego zarządu Sądu Najwyższego do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Pomimo pozostawania w obrocie prawnym tej decyzji, nie ma ona wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. W zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że prowadzenie niniejszego postępowania jest bezprzedmiotowe, co wyczerpuje przesłanki z art. 105 § 1 KPA i skutkuje umorzeniem postępowania

w sprawie.

Wobec zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wskazał, że sformułowane przez stronę zarzuty w postaci naruszenia

art 8 § 2 KPA poprzez odstąpienie przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

a w konsekwencji naruszenia art. 8 § 1 KPA poprzez procedowanie w sposób podważający zaufanie strony do organów władzy publicznej, nie znajdują uzasadnienia. Zgodnie z art. 8 § 2 KPA, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przede wszystkim Minister podkreślił, że wydana przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzja nr 43/21 z dnia 29 grudnia 2021 r. miała charakter jednostkowy i nie wpisywała się w ugruntowaną linię orzeczniczą organu. Nie można zatem uznać za utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Świadczy o tym również wystąpienie do Prokuratorii Generalnej RP o opinię co do możliwości gospodarowania przez Ministra Rozwoju i Technologii ograniczonym prawem rzeczowym.

Ponadto nie jest możliwe powołanie się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 KPA

w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest prawidłowa i zgodna

z prawem. Zachowanie zasady praworządności w takiej sytuacji jest ważniejsze niż oczekiwanie otrzymania przez stronę decyzji analogicznej do rozstrzygnięć wydawanych w podobnych stanach faktycznych i prawnych. Oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 2964/20). Zatem przez sam wzgląd na zachowanie zasady praworządności, która ma priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, decyzja Ministra Rozwoju i Technologii orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu Sądu Najwyższego do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, jako prawidłowa i zgodna z prawem powinna zostać utrzymana w mocy.

Strona sformułowała także zarzut naruszenia art. 6 i 7 KPA poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji o takiej treści. Art. 6 KPA formułuje zasadę praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie

z art. 7 KPA, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Stosowanie się do powyższych zasad obliguje organ do umorzenia postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 KPA, gdy postępowanie

z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio

w całości albo w części. Bezprzedmiotowość należy rozumieć jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Generalnie przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu

art. 1 pkt 1 KPA. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła ten charakter w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe, bo przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta dopiero w toku postępowania,

w drugim zaś dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości zaistniała po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. W niniejszej sprawie przyczyna bezprzedmiotowości ujawniła się w toku postępowania, a więc należało wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania.

Zgodnie z art. 21 UGN, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Własność i użytkowanie wieczyste są zdefiniowane przez prawo cywilne. Według tego prawa spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie zalicza się do żadnej z powyższych instytucji,

a wręcz przeciwnie należy do odrębnej kategorii ograniczonych praw rzeczowych. Przepisy UGN nie nadają innego, szczególnego znaczenia tym pojęciom. Zatem

w świetle obowiązujących przepisów lokal mieszkalny objęty spółdzielczym własnościowym prawem nie należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa

w rozumieniu art. 21 UGN, zaś jego nabycie przez Sąd Najwyższy nie skutkowało uzyskaniem trwałego zarządu z mocy prawa w trybie art. 17 UGN, gdyż wiąże się to wyłącznie z nabyciem przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nieruchomości - na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa. W konsekwencji Minister nie może w przedmiotowej sprawie orzec

o wygaśnięciu trwałego zarządu, który w ogóle nie powstał. Nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, Z powyższych względów zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co skutkuje jego umorzeniem. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 KPA, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W takiej sytuacji, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1972/20).

Strona wskazała również na zarzut naruszenia art. 21, art. 17 ust. 1 i ust 3 UGN w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 1 - 3 UGN poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż lokal, w stosunku do którego przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a w konsekwencji, że Sąd Najwyższy nie nabył z mocy prawa i nie uzyskał do nabytego lokalu trwałego zarządu z mocy prawa z dniem ich nabycia, i tym samym, iż Minister Rozwoju i Technologii nie posiada jurysdykcji w tej sprawie. Zgodnie z przepisami UGN Minister Rozwoju i Technologii, jako organ właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, gospodaruje nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby państwowych jednostek organizacyjnych wskazanych w art. 60 ust. 1 UGN, w tym Sądu Najwyższego. Jak stanowi art. 21 UGN do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane

w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jako ograniczone prawo rzeczowe, odrębne od własności i użytkowania wieczystego prawo rzeczowe, nie zostało wskazane tym przepisie. Nie składa się więc na zasób nieruchomości Skarbu Państwa w rozumieniu art. 21 UGN. Uzyskanie trwałego zarządu z mocy prawa wiąże się z nabyciem przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nieruchomości - na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, co wynika literalnie z art. 17 UGN. W świetle obowiązujących przepisów spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jako ograniczone prawo rzeczowe nie zalicza się do żadnej z ww. instytucji. Powyższe stanowisko potwierdza opinia prawna Prokuratorii Generalnej RP z dnia 19 października 2023 r. dotycząca wykonywania praw Skarbu Państwa do lokali będących przedmiotem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, z treści której wynikają następujące wnioski:

1. Sąd Najwyższy, nabywając w 2009 r. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, nie nabył z mocy prawa trwałego zarządu, o którym mowa w art. 17 UGN, gdyż trwały zarząd powstaje tylko w przypadku nabycia praw do nieruchomości wskazanych w art. 21 UGN, tj. prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną w imieniu Skarbu Państwa własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, czyli ograniczonego prawa rzeczowego, ww. skutku nie wywołuje.

2. Kompetencje ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania

i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dotyczą nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21 UGN, zajmowanych m.in. przez Sąd Najwyższy. Z uwagi na to, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zakwalifikowane do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, Minister Rozwoju i Technologii nie może rozstrzygać

o sposobie zagospodarowania takiego prawa.

3. Wykonywanie praw do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego przez państwową jednostkę organizacyjną nie podlega regulacjom ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Gospodarowanie prawem do takiego lokalu (ograniczonym prawem rzeczowym) określają przepisy regulujące funkcjonowanie określonej jednostki organizacyjnej, w tym przypadku: ustawa o Sądzie Najwyższym oraz ustawa o finansach publicznych. Dodatkowo, zastosowanie znajdą również przepisy ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym dotyczące zasad prawidłowej gospodarki mieniem państwowym.

Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 21, art. 17 ust. 1 i ust. 3 UGN w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 1-3 UGN poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż lokal,

w stosunku do którego przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a w konsekwencji, że Sąd Najwyższy nie nabył z mocy prawa i nie uzyskał do nabytego lokalu trwałego zarządu z mocy prawa z dniem ich nabycia i tym samym, iż Minister Rozwoju i Technologii nie posiada jurysdykcji w tej sprawie.

Dodatkowo strona podniosła zarzut naruszenia art. 4 pkt 9 UGN, art. 11 ust. 1 UGN oraz art. 11a UGN poprzez niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy Prezydentowi Miasta [...], a w konsekwencji nieuzasadnione umorzenie postępowania w sprawie. Na gruncie przepisów art. 11 ust 1 i 11a UGN starosta uprawniony jest do wykonywania przysługujących Skarbowi Państwa praw, w tym ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości (starosta działa więc w tym zakresie w sferze dominium), nie występuje zaś w roli organu administracyjnego, który rozstrzyga w drodze decyzji sprawę administracyjną. Zarówno wykonywanie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, jak i przekazanie tego prawa między jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa nie stanowią sprawy administracyjnej, która może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w trybie art. 65 § 1 KPA przekazywane są wyłącznie podania zawierające żądania rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w tym odwołania i zażalenia, nie zaś wszelkie inne podania i inne pisma. Zatem nie jest zasadne przekazanie tej sprawy na podstawie art. 65 § 1 KPA do starosty - Prezydenta Miasta [...], który stosownie do art. 11a UGN reprezentuje Skarb Państwa w zakresie przysługujących Skarbowi Państwa praw do nieruchomości, w tym ograniczonego prawa rzeczowego w postaci przedmiotowego spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego (sfera dominium).

Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, uwzględniając w szczególności stanowisko wobec zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister uznał, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21 UGN, a jego nabycie przez Sąd Najwyższy nie skutkowało uzyskaniem trwałego zarządu z mocy prawa w trybie art. 17 UGN. Nie ma równocześnie przepisu materialnego prawa administracyjnego, który kształtowałby kompetencje ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do załatwienia jej w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, Minister nie może

w przedmiotowej sprawie orzec o wygaśnięciu trwałego zarządu.

Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł Sąd Najwyższy zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, i zaniechanie wyczerpującego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej przyczyny odstąpienia od przyjętej, utrwalonej przez organ praktyki orzeczniczej, podczas gdy odstąpienie takie wymaga wskazania uzasadnionej przyczyny, czego w niniejszej sprawie organ zaniechał;

2. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób podważający zaufanie Skarżącego do organów władzy publicznej i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowego, podczas gdy w sprawach w analogicznym stanie faktycznym

i prawnym ten sam organ dokonywał merytorycznego rozpoznania sprawy, bez jednoczesnego wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia przesłanek, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co w istotnym stopniu narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów przewidzianych w tym przepisie, w szczególności poprzez:

a) zaniechanie wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia w zakresie uznania, że starosta działa w sferze dominium, a nie jako organ administracji, a ponadto

b) zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia, z jakiego powodu, w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, organ wydaje dwie różne decyzje tj. decyzję nr 43/21

z dnia 29 grudnia 2021 roku, zgodnie z którą orzeczono wygaśnięcie trwałego zarządu Sądu Najwyższego do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego

i decyzję nr 30/23 z dnia 22 listopada 2023 roku umarzającą postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu Sądu Najwyższego do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego i utrzymuje ją w mocy.

4. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 7,77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji znaczenia faktu wystąpienia do Prokuratorii Generalnej RP o wydanie opinii co do możliwości gospodarowania przez Ministra Rozwoju i Technologii ograniczonym prawem rzeczowym, podczas gdy organ wskazuje, że owo wystąpienie - bez sprecyzowania, na jakie konkretnie wystąpienie

i z jakiej daty organ się powołuje - miało, w ocenie organu, zasadniczy wpływ na zasadność odstąpienia od dotychczasowej praktyki orzeczniczej;

5. art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11, 11a oraz 4 pkt 9 u.g.n.3 poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i nieprzekazanie sprawy do rozpoznania staroście - Prezydentowi [...], jako organowi właściwemu do rozpoznawania spraw dotyczących wykonywania w imieniu Skarbu Państwa praw do nieruchomości, obejmujących m. in. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, co w konsekwencji skutkowało wydaniem i utrzymaniem w mocy wadliwego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu;

6. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania.

II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 21 u.g.n., art. 17 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 1-3 u.g.n. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż lokal, w stosunku, do którego przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa,

a w konsekwencji, że Sąd Najwyższy nie nabył z mocy prawa i nie uzyskał do nabytego lokalu trwałego zarządu z mocy prawa z dniem ich nabycia i tym samym, iż Minister Rozwoju i Technologii nie posiada jurysdykcji w tej sprawie;

2. art. 11 ust. 1 i art. 11a u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się

w przyjęciu, że w sprawach gospodarowania nieruchomościami starosta, jako reprezentant Skarbu Państwa, działa wyłącznie w sferze dominium i nie występuje

w roli organu administracji publicznej, a w konsekwencji, że wykonanie ograniczonego prawa rzeczowego, jak i przekazanie tego prawa między jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa nie stanowią sprawy administracyjnej, podczas gdy fakt ten w żaden sposób nie wynika z treści powołanych przepisów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, na zasadzie art.106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

1. decyzji nr 42/21 Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 grudnia 2021 roku, znak DN- IV.7771.31.2021, zgodnie z którą orzeczono wygaśnięcie trwałego zarządu Sądu Najwyższego do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] oraz spółdzielczego własnościowego prawa do miejsca postojowego położonego w [...] przy ul. [...],

2. decyzji nr 43/21 Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 grudnia 2021 roku, znak DN- IV.7771.32.2021, zgodnie z którą orzeczono wygaśnięcie trwałego zarządu Sądu Najwyższego do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] oraz spółdzielczego własnościowego prawa do miejsca postojowego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] (niniejsza decyzja była dołączona przez Skarżąca do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy

z dnia 11 grudnia 2023 r.), dla wykazania faktu istnienia utrwalonej praktyki organu

w przedmiocie orzekania o wygaśnięciu trwałego zarządu do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, istnienia podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, możliwości

i kompetencji organu do orzekania w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Jednocześnie wskazano, że dopuszczenie i przeprowadzenie wnioskowanych dowodów

z dokumentów jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, jak również nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości - na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa (ust. 1). W przypadku nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, prawo to wygasa (ust. 2). Jednocześnie jednostki organizacyjne, o których mowa wyżej, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (ust. 3). Nabycie trwałego zarządu

w trybie art. 17 jest nabyciem z mocy prawa, następuje automatycznie z chwilą nabycia przez daną jednostkę organizacyjną nieruchomości dla Skarbu Państwa lub danej jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższe nabycie nie może być potwierdzone odrębną decyzją administracyjną. Kwestię tą przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 309/10, Lexis.pl nr 2483729), stwierdzając, że "w przypadku gdy ustawa stanowi o nabyciu z mocy prawa, a jednocześnie nie przewiduje wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej potwierdzającej nabycie tego prawa, to decyzja administracyjna nie może być wydana, choćby ze względu na brak podstawy prawnej

i regulacji przewidującej umocowanie organu do jej wydania".

Stosownie zaś do treści art. 43 ust.1 wskazanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez trwały zarząd rozumie się prawną formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej w myśl art. 45 ust. 1 ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 3.

W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, pod pojęciem "właściwego organu" ustawodawca rozumie starostę (jak również prezydenta miasta na prawach powiatu), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 pkt 9 i pkt 9 b1).

Gospodarowanie nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele statutowe podmiotów wymienionych

w ust.1 art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym Sądu Najwyższego przekazane jest natomiast ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania

i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2. (ust. 1). Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości o których mowa w ust. 1 (ust. 3).

Jeżeli nieruchomości oddane w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym,

o których mowa w ust. 1, stały się im zbędne, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, po uprzednim wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, rozstrzyga o sposobie zagospodarowania nieruchomości lub o przekazaniu jej do zasobu, którym gospodaruje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub wojewoda. Nieruchomość może być również przekazana do Agencji Mienia Wojskowego lub Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Do czasu protokolarnego przekazania nieruchomości nieruchomość jest administrowana przez dotychczasowego trwałego zarządcę. (ust. 6).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia czy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a jego nabycie przez Sąd Najwyższy skutkowało powstaniem trwałego zarządu z mocy prawa w trybie art. 17 ugn, co zostało podniesione we wniosku Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2023 r. o wygaszenie trwałego zarządu.

Minister umorzył postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem jako bezprzedmiotowe (art.105 par. 1 k.p.a.) uznając, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, zaś jego nabycie przez Sąd Najwyższy nie skutkowało powstaniem trwałego zarządu z mocy prawa w trybie art. 17 ugn, przy czym Minister powołał się na opinię Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 października 2023 r.

Prokuratoria w swojej opinii wskazała zaś, że Sąd Najwyższy, nabywając

w 2009 r. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, nie nabył z mocy prawa trwałego zarządu, o którym mowa w art. 17 ugn, gdyż trwały zarząd powstaje tylko w przypadku nabycia praw do nieruchomości wskazanych w art. 21 ugn, tj. prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną w imieniu Skarbu Państwa własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, czyli ograniczonego prawa rzeczowego, ww. skutku nie wywołuje.

Kompetencje ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania

i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dotyczą nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21 ugn, zajmowanych m.in. przez Sąd Najwyższy. Z uwagi na to, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zakwalifikowane do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, Minister Rozwoju i Technologii nie może rozstrzygać

o sposobie zagospodarowania takiego prawa.

Ponadto wykonywanie praw do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego przez państwową jednostkę organizacyjną nie podlega regulacjom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gospodarowanie prawem do takiego lokalu (ograniczonym prawem rzeczowym) określają przepisy regulujące funkcjonowanie określonej jednostki organizacyjnej, w tym przypadku: ustawa o Sądzie Najwyższym oraz ustawa o finansach publicznych. Dodatkowo, zastosowanie znajdą również przepisy ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym dotyczące zasad prawidłowej gospodarki mieniem państwowym.

Sąd w składzie orzekającym podziela opinię przedstawioną przez Prokuratorię, co w konsekwencji oznacza, że rozstrzygnięcie Ministra o umorzeniu postępowania

w niniejszej sprawie odpowiada prawu.

Jeżeli bowiem w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie zasadne było więc umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu, bowiem organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, w której nie jest kompetentny rozstrzygnąć w drodze władczego aktu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego związania organów określonego

w art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, Sąd uznał go za bezzasadny. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1016/22 przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne

z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych

i prawnych (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 8).

W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, bowiem

w ocenie Sądu wydane przez Ministra decyzje wygaszające trwały zarząd w odniesieniu do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nie mogą być uznane w świetle wyżej przedstawionych rozważań za odpowiadające prawu. Inaczej mówiąc, jeżeli organ wyda decyzję naruszającą prawo, to powielanie błędnych decyzji

w następnych sprawach wydawanych w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie znajduje uzasadnienia.

Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze uznając, że nie mają one żadnego znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.