Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 94/17 o odrzuceniu skargi G.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 94/17 odrzucił skargę G.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedstawiona, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS"), propozycja, nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 718, dalej jako "P.p.s.a."). Nie dotyczy bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Propozycja nie stanowi również decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Propozycja stanowi zatem ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sąd wskazał przy tym, że organy KAS nie miały obowiązku złożenia każdemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby. Z art. 170 p.w.KAS wynika natomiast, że funkcjonariusz celny może otrzymać propozycję pracy lub propozycję służby, może też nie otrzymać propozycji kontynuowania zatrudnienia, wówczas jego stosunek służbowy wygaśnie. Reasumując, Sąd stwierdził, że skoro organ nie był zobowiązany do złożenia skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby, skarga na bezczynność polegająca na braku złożenia takiej propozycji nie przysługuje.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła G.B., zaskarżając postanowienie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1, 4, 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwą interpretację "propozycji" nawiązania stosunku pracy skierowaną do skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a wyrażającą się w przyjęciu, że brak było podstaw do potraktowania pisma organu jako decyzji administracyjnej (ewentualnie jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej), a tym samym brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącej w oparciu o wadliwe ustalenie, wedle którego pismo Dyrektora nie stanowi aktu władczego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy brak nadania "propozycji pracy" w sposób formalnie jednoznaczny postaci decyzji administracyjnej (innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej) i akceptacja dla takiego stanu rzeczy przez organy administracji publicznej oraz przez Sąd pierwszej instancji - zobligowane do bezpośredniego stosowania norm Konstytucji RP - prowadzi do naruszenia (ograniczenia) praw konstytucyjnych skarżącej artykułowanych w ww. normach ustawy zasadniczej;

III. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe uznanie, że wniesienie przez G.B. skargi jest niedopuszczalne, co skutkowało naruszeniem zasady równości oraz ograniczeniem prawa skarżącej do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jej sprawy oraz zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedłożona skarżącej kasacyjnie propozycja zatrudnienia nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Kwestia ta została bowiem rozstrzygnięta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której podkreślono, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę."

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej wskazał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Ponadto podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze z nich można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugim z przyjętych w p.w.KAS rozwiązań jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. (...) Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Z powyższego wynika, że organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby, albowiem ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja oraz jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby.

Brak jest zatem możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Reasumując, skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a ponadto organ ma prawo decydowania o tym czy w ogóle przedstawić propozycję oraz jaka to ma być propozycja, to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi nie może być objęta skargą na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi bowiem jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę. Oznacza to w konsekwencji, że właściwość sądów administracyjnych co do żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona.

Skoro organ nie miał obowiązku złożenia propozycji służby, albowiem skorzystał z innego rozwiązania prawnego przewidzianego w tej ustawie, tj. przedstawił skarżącej kasacyjnie propozycję pracy, to niemożliwe było również dopuszczenie się przez organ stanu bezczynności, którego wystąpienie mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że właściwość sądów administracyjnych co do żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).