Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant straszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 372/23 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 30 marca 2023 r. nr WOP.7721.39.2023.AH w przedmiocie wykonania ściany oporowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy

ze skargi E. Z. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie)

na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki, organ) z 30 marca 2023 r. nr WOP.7721.39.2023.AH

w przedmiocie wykonania ściany oporowej, wyrokiem z 7 września 2023 r. o sygn.

II SA/Bk 372/23, oddalił skargę.

Sąd wyjaśnił, że nie może być podważona okoliczność ciążącego

na inwestorach obowiązku przebudowy płyty gnojowej na działce nr [...]

w miejscowości [...] poprzez wykonanie żelbetowej ściany oporowej. Jak wynika bowiem z wyroku sądu wydanego w sprawie II SA/Bk 108/22, bezspornie inwestorzy dysponowali pozwoleniem na budowę z 15 czerwca 2016 r. na wykonanie przebudowy budynku gospodarczo-garażowego na budynek inwentarski, budowy szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i budowy płyty gnojowej. Realizując tę zabudowę nie działali w warunkach samowoli budowlanej, przy czym nie zastosowali się do wszystkich rozwiązań przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, przede wszystkim w zakresie wykonania ściany oporowej. Poprzedni skład orzekający sądu przesądził, że niewykonanie ściany oporowej przewidzianej w projekcie budowlanym stanowi zrealizowanie robót budowlanych

na podstawie pozwolenia na budowę, ale w sposób istotnie odbiegający od ustaleń

i warunków określonych w pozwoleniu. W konsekwencji możliwe było nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W uzasadnieniu poprzedniego wyroku podano też, że inwestor zawsze może zrezygnować z realizacji pewnych elementów projektu budowlanego, o ile nie będą one wymagane przepisami prawa jako obligatoryjne.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów zawartych w skardze, zmierzających,

po raz kolejny, do wykazania racjonalności rezygnacji przez inwestorów na etapie realizacji inwestycji z wykonania ściany oporowej na płycie gnojowej. Jak stwierdził, organy nadzoru budowlanego nie mogły uwzględnić wniosku skarżącej

o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność wykazania trudności jakie wykonanie ściany będzie stwarzało dla właściwego prowadzenia działalności rolniczej. Nie zachodziła też potrzeba przeprowadzania dowodu z opinii biegłego dla wykazania innego miejsca czy sposobu wykonania ściany oporowej albowiem jej usytuowanie przesądziły bezwzględnie obowiązujące normy odległościowe.

Sąd podał również, że spór co do rzeczywistego przebiegu granicy został zgłoszony już po wydaniu decyzji, o czym świadczy wynikająca z operatu rozgraniczeniowego data wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a na gruncie linię graniczną między nieruchomościami tworzy ściana ogrodzenia wzniesionego przez inwestorów, które to ogrodzenie stanowiło odnośnik do określenia odległości położenia otworu okiennego budynku mieszkalnego sąsiada względem granicy

a w konsekwencji określenia usytuowania ściany oporowej płyty gnojowej inwestorów w takiej odległości od tego ogrodzenia (granicy na gruncie), aby zachować trzydziestometrową odległość normatywną położenia płyty gnojowej w stosunku

do okien w budynku mieszkalnym sąsiada.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię:

- art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U.

z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud."), polegającą na uznaniu, że konieczne jest wykonanie ściany oporowej przewidzianej w projekcie budowlanym rozumiane jako realizacja pozwolenia w sposób istotnie odbiegający od projektu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do konstatacji, że wybudowanie ściany oporowej wskazanej w decyzji w sytuacji toczącego się sporu

o ustalenie przebiegu granic oraz związanych z tym uciążliwości wjazdu do budynku a co za tym idzie braku możliwości dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego, uniemożliwia realizację ściany oporowej we wskazanym kształcie w oparciu

o przepisy budowlano-techniczne,

- art. 51 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. poprzez bezwzględne przyjęcie, że sytuacja faktyczna w sprawie wskazuje, że skarżąca kasacyjnie nie wykonując ściany oporowej zgodnie z założeniami projektu dopuściła się istotnego naruszenia ustaleń

i warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, tak dalece, że wymagało to ingerencji nadzoru budowlanego; należy przy tym zauważyć, że powołanie tak jak wnosiła skarżąca biegłego z zakresu budownictwa udzieliłoby odpowiedzi na pytanie czy faktycznie w obecnym stanie faktycznym wykonanie ściany oporowej w takich wymiarach jak wskazano w decyzji jest uzasadnione i obligatoryjne,

- § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 81; dalej "rozporządzenie MRiGŻ") i uznanie za bezsporne, że skarżąca dopuściła się istotnego naruszenia ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, czyli niezgodnego

z prawem zbliżenia płyty gnojowej do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej w odległości mniejszej niż 30 m, w sytuacji gdy toczy się postępowanie dotyczące ustalania granicy działek, co niewątpliwie ma wpływ

na realizacje ewentualnych nakazów wydanych przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego; dopóki nie ma jasno sprecyzowanych granic działek nie ma pewnego ustalenia odległości wobec czego pomiary należy uznać za przedwczesne i co do zasady podlegające ewentualnemu zakwestionowaniu.

Zarzucono ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w związku z art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775

ze zm.; dalej: "Kpa.") poprzez błędne uznanie, że przeprowadzone oględziny

i dokonany przez geodetę pomiar były prawidłowe, w sytuacji gdy toczy się postępowanie dotyczące ustalania granicy działek, co niewątpliwie ma wpływ

na realizację ewentualnych nakazów wydanych przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 6, 7 i 80 Kpa. poprzez nieuwzględnienie, że organ administracji ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, dokonania ustaleń na postawie oceny całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do oddalania skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 78 Kpa. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego

z zakresu budownictwa na poniższe okoliczności, tj. czy budowa ściany oporowej ma wpływ na możliwość aktualnego korzystania z urządzeń, czy ewentualna budowa płyty będzie miała wpływ na pracę wyciągu liniowego, szczelność szamba i inne urządzenia techniczne, czy istnieje fizyczna możliwość budowy ściany oporowej bez uszczerbku dla prowadzonej działalności i zgodnie z przeznaczeniem budynku,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 97 Kpa. poprzez uznanie, że nie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego w skarżonej sprawie.

Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

I instancji.

Uczestnik postępowania w piśmie z 23 listopada 2023 r. zawarł odpowiedź

na skargę kasacyjną i wniósł o jej odrzucenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem

I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty jako niezasługujące na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ kontrola prawidłowości stosowania i wykładni prawa materialnego może być efektywnie przeprowadzona po stwierdzeniu, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymaga podkreślenia, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego wydano w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 kwietnia 2022 r. o sygn. II SA/Bk 108/22, którym uchylono decyzje organów obu instancji, wydane

na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Pr.bud., nakazujące przebudowę płyty gnojowej na działce nr [...], przez wykonanie żelbetowej ściany oporowej

w odległości 5,60 m od granicy z działką nr [...], pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dokonanie w terenie dokładnych ustaleń niezbędnych do właściwego sformułowania rozstrzygnięcia

w zakresie nałożenia obowiązku wykonania ściany oporowej w odległości wymaganej § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MRiGŻ. Dostrzegł, że w aktach znajdują się różne wielkości metryczne odnoszące się do odległości otworu okiennego w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce sąsiedniej.

Sąd nie zaakceptował nakazania wykonania ściany oporowej w odległości 5,60 m od granicy z działką sąsiednią, bowiem – jak podał – skarżąca skutecznie podważyła pomiary organu treścią przedłożonej inwentaryzacji. Co więcej, wynik pomiarów wykonanych 3 marca 2020 r. w ogóle nie przystawał do wyników pomiarów dokonanych podczas oględzin 2 kwietnia 2019 r. Żadne z tych pomiarów, bez weryfikacji, nie mogły być zatem uznane za wiarygodną podstawę do określenia odległości, w jakiej ma być zrealizowana ściana oporowa. Stwierdził, że istnieją

co najmniej dwa pomiary, które mogą być w ogóle brane pod uwagę (pomiar

z 2 kwietnia 2019 r. jest niewiarygodny), a mianowicie, pomiar organu pierwszej instancji z 3 marca 2020 r. i pomiar geodety z inwentaryzacji powykonawczej, przy czym oba zawierają rozbieżne wyniki, a drugi z wymienionych nie zawiera wrysowania na mapę poinwentaryzacyjną odległości, o której mowa w § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MRiGŻ, zatem również nie potwierdza w sposób niewątpliwy twierdzeń skarżącej, iż odległości zachowano. Wymaga to zweryfikowania spornych odległości w terenie, co dopiero pozwoli na niebudzące wątpliwości ich określenie,

a następnie ustalenie, w jakiej odległości powinna być wykonana ściana oporowa. Jak stwierdził Sąd, przy wielości przeprowadzonych już pomiarów wystarczające będzie ich zweryfikowanie przez pracowników nadzoru budowlanego bez konieczności dopuszczania dowodu z opinii biegłego, chyba że zajdą uzasadnione ku temu powody.

Okoliczności, na które zwrócił uwagę Sąd I instancji w powołanym wyroku,

ze względu na przepis art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, są kluczowe z punktu widzenia weryfikacji prawidłowości kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd w niniejszej sprawie. Z regulacji tej wynika bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające później w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej

w orzeczeniach sądu. Dotyczy to zatem postępowania administracyjnego

i sądowoadministracyjnego w danej sprawie administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i zakresu ich stosowania w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, 25 października 2022 r. dokonano oględzin

z udziałem uprawnionego geodety, a wykonane przez niego pomiary wykazały, że odległość otworu okiennego w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr [...] od granicy z działką nr [...], wyznaczonej w terenie przebiegiem ogrodzenia wzniesionego przez skarżącą i jej małżonka, wynosi 24,53 m. Organ powiatowy stwierdził, że lokalizacja obiektów budowlanych (określona na szkicu załączonym

do zgłoszenia o zamiarze budowy) narusza przepis § 6 ust. 4 pkt 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. Odległość ta powinna wynosi 30 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, natomiast ze szkicu załączonego do zgłoszenia wynika, że odległość ta wynosi 25 m od granicy z działką inwestora,

a w rzeczywistości (z pomiaru geodety dokonanego 25 października 2022 r.) odległość ta wynosi 24,53 m. Zgłoszenie nie przewidywało ściany oporowej ograniczającej lokalizację obornika na płycie gnojowej.

W konsekwencji Sąd w objętym skargą kasacyjną wyroku prawidłowo uznał, że organ nadzoru budowlanego przesądzając o odległości usytuowania ściany oporowej względem granicy nieruchomości, wyznaczył ją w odległości stanowiącej różnicę między normatywną trzydziestometrową odległością otworu okiennego pomieszczenia mieszkalnego uczestnika postępowania do płyty gnojowej

a rzeczywistą odległością otworu okiennego pomieszczenia mieszkalnego uczestnika do granicy między nieruchomościami wyznaczonej linią ogrodzenia, co dało wynik 5,47 m (30 m – 24,53 m = 5,47 m). Zasadnie zauważono, że o terminie oględzin był powiadomiony pełnomocnik skarżącej a jej mąż odmówił przyjęcia powiadomienia. Formalne zakwestionowanie przez inwestorów przebiegu granicy pomiędzy ich nieruchomością a nieruchomością uczestnika nastąpiło w maju 2023 r., a zatem już

po wydaniu decyzji ostatecznej, gdyż jak wynika z operatu rozgraniczeniowego przedłożonego na rozprawie, postępowanie rozgraniczeniowe wszczęto 16 maja 2023 r. Decyzja rozgraniczeniowa, wedle twierdzeń skarżącej korzystna dla inwestorów, nie stała się ostateczna, a zatem przebieg granicy wyznaczony linią wzniesionego przez nich samych szczelnego ogrodzenia, nie został prawomocnie podważony.

W tych warunkach nie sposób przypisać Sądowi I instancji naruszenia podniesionych w skardze kasacyjnej norm proceduralnych, co do akceptacji poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń, stanowiących podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego, koniecznych z uwagi na odnotowane niewykonanie przez inwestorów ściany oporowej, w zgodzie z projektem budowalnym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z 15 czerwca 2016 r. Nie zasługuje w konsekwencji na aprobatę zarzut skupiony wokół podniesionej przez skarżącą kasacyjnie kwestii wpływu budowy ściany oporowej na możliwość korzystania z urządzeń, pracę wyciągu liniowego, czy szczelność szamba, gdy warunki jej wzniesienia określiła wydana uprzednio powołana decyzja. Trudno ponadto uwzględnić zarzut dotyczący dokonanej przez Sąd I instancji oceny zasadności zawieszenia postępowania do czasu ustalenia przebiegu linii granicznej, skoro brak było ku temu podstaw. Okoliczności sprawy bowiem, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, nie wskazywały na trafność zastrzeżeń podniesionych przez inwestorów wobec przebiegu granicy wyznaczonej na gruncie ogrodzeniem wzniesionym przez nich samych, nie kwestionowanej przez uczestnika i nie podważonej przed podjęciem przez Inspektora Wojewódzkiego decyzji. Innymi słowy, postępowanie dotyczące ustalenia granicy działek, wszczęte po zakończeniu postępowania poddanego kontroli sądowoadministracyjnej, jest irrelewantne z punktu widzenia trafności wydanego przez Sąd I instancji wyroku.

Uwzględniając poczynione dotychczas uwagi i przechodząc zarazem

do oceny zarzutów naruszenia norm prawnomaterialnych podniesionych przez skarżącą kasacyjnie, należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że brak wykonania ściany oporowej przewidzianej w projekcie budowlanym stanowi zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, ale w sposób odbiegający od ustaleń i warunków w nim określonych. Możliwe było wobec tego zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. i nałożenie na skarżącą oraz jej małżonka obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, bez względu na toczący się pomiędzy stronami niniejszego postępowania spór o ustalenie przebiegu granic, czy też – podniesiony w skardze kasacyjnej – brak możliwości dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego,

co w przekonaniu skarżącej kasacyjnie uniemożliwia realizację ściany oporowej

"we wskazanym kształcie" w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Należy bowiem podkreślić, że nakaz wykonania ściany wynika wprost z projektu budowlanego oraz znajduje oparcie w przepisach prawa (§ 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MRiGŻ), inwestorzy zaś zaakceptowali kształt projektu budowlanego zatwierdzony wspomnianą powyżej decyzją z 15 czerwca 2016 r.

Rację przyznać trzeba Sądowi I instancji, który stwierdził, że wobec funkcjonowania decyzji zatwierdzającej dany projekt w obrocie prawnym, inwestorzy nie mogą dowodzić jego nieprzydatności. Inwestor zawsze może zrezygnować

z realizacji pewnych elementów projektu budowlanego, ale pod warunkiem, że nie będą to elementy wymagane przepisami prawa jako obligatoryjne. Restrykcyjny charakter, niedopuszczający modyfikacji, mają przepisy o odległościach sytuowania budowli rolniczych, co w sprawie niniejszej ma zostać zagwarantowane właśnie przez wykonanie ściany oporowej. Również koszty wykonania ściany nie mogą być argumentem przeciwko nakazaniu jej wykonania. Zgodnie bowiem z art. 52 Pr.bud. to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Kolejność podmiotów wymieniona w tym przepisie i ich obowiązki ekonomiczne związane z doprowadzeniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wynikają zatem z woli ustawodawcy a nie organów nadzoru budowlanego.

Skoro kwestia niejednoznaczności pomiarów odległości okien budynku mieszkalnego uczestnika od granicy między jego nieruchomością a nieruchomością inwestorów została wyjaśniona, co odzwierciedla zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy i na tej podstawie organy nakazały inwestorom przebudowę płyty gnojowej, zrealizowanej na działce nr [...], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie żelbetowej ściany oporowej w kształcie

i odległościach określonych w decyzjach organów nadzoru budowlanego, to trudno tak przyjętemu stanowisku, zaaprobowanemu przez Sąd I instancji, przypisać wadliwość, a tym samym uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego za uzasadnione, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia objętego tą skargą.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku.