Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Użycie w art. 16 u.d.i.p. wyrazów "do decyzji" służy wyłączeniu stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji publicznej lub umorzenia postępowania. W tej sytuacji mamy do czynienia z kolizją ogólniejszej i wcześniejszej normy z art. 1 pkt 1 kpa w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z normą szczególną i późniejszą zawartą w art. 16 ust. 2 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 166/18 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność M. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 166/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi P. G. na bezczynność M. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał M. w L. do załatwienia wniosku P. G. z dnia 20 września 2018 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie pkt. 3., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddalił skargę w zakresie pkt. 2. wniosku z dnia 20 września 2018 r. o udzielenie informacji publicznej; 4. umorzył postępowanie sądowe w zakresie pkt. 1. wniosku z dnia 20 września 2018 r. o udzielenie informacji publicznej; 5. zasądził od M. w L. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

P. G. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność M. w L. (zwane również: "M.") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że wiadomością mailową z 20 września 2018 r. zażądał od ww. podmiotu informacji publicznej w zakresie następujących pytań:

1. W jakich szkołach M. zapewnia pielęgniarkę szkolną?

2. Czy w takich przypadkach M. zawiera jakiekolwiek umowy powierzenia przetwarzania danych osobowych?

3. Proszę o skan jednej takiej zawartej umowy (dla dowolnej szkoły), jeśli umowy są różne dla różnych szkół, proszę o skany wszystkich.

Skarżący wyjaśnił, że 2 października 2018 r. otrzymał odpowiedzi wymijającą; do dnia wniesienia skargi satysfakcjonującej go odpowiedzi nie otrzymał. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę M. w L. podniosło, że skarżący nie złożył ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") – i w związku z tym wniosło o odrzucenie skargi.

Organ wyjaśnił, że 20 września 2018 r. z adresu internetowego: "[...]", wysłana została na adres: "[...]" korespondencja elektroniczna z ww. pytaniami. M. potraktowało powyższe zapytanie jako skierowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Z zachowaniem przepisów wskazanej ustawy oraz w przewidzianym ustawą terminie 14 dni organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, która wysłana została 2. października 2018 r. na podany adres skrzynki poczty elektronicznej skarżącego.

Co do punktu 1. wniosku udzielona została następująca odpowiedź: "W związku z pytaniem w jakich szkołach M. zapewnia świadczenie pielęgniarki szkolnej informuję, że świadczenia te spełniane są w szkołach: podstawowych (w liczbie 7), gimnazjach (w liczbie 5), liceach (w liczbie 3) oraz w szkole specjalnej (w liczbie 1). Pytanie zostało zinterpretowane jako prośba wskazania rodzajów szkół, w jakich zapewniane są świadczenia medyczne pielęgniarki szkolnej. Takie rozumienie pytania znajduje swoją podstawę w gramatycznej wykładni treści korespondencji skarżącego.

Skarżący sprecyzował swoje pytanie w korespondencji elektronicznej z 3 października 2018 r., tłumacząc, że dotyczy ono informacji o konkretnych szkołach. Odpowiedź skierowana została do skarżącego 11 października 2018 r. - a korespondencja elektroniczna została wysłana o godzinie 8:15. Nastąpiło to przed datą doręczenia skargi na bezczynność M.

Organ wyjaśnił, że co do punktu 2. wniosku udzielona została następująca odpowiedź: "Zapewniając świadczenie pielęgniarki szkolnej M. zawiera umowy regulujące prawa i obowiązki w zakresie przetwarzania.". W ocenie M. odpowiedź o powyższej treści jest zupełna. M. zinterpretowało przy tym zapytanie: "W jakich przypadkach M. zawiera jakiekolwiek umowy powierzenia danych osobowych?", jako odnoszące się do umów zawieranych ze szkołami w przedmiocie świadczenia usług medycznych przez pielęgniarki szkolne, a to z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy - mając na uwadze treść pytań zawartych w punktach 1. i 3., jak również korespondencję kierowaną do M. odnoszącą się do zapewnienia opieki pielęgniarskiej córce skarżącego.

Odnośnie punktu 3. wniosku organ udzielił następującej odpowiedzi: "Uprzejmie informuję, że treść takiej umowy nie może zostać Panu okazana. Podstawę prawną odmowy stanowi art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.). Zgodnie z wskazanym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.".

Organ wyjaśnił, że powierzył przygotowanie procedur oraz wzorów umów, klauzul, czy postanowień umownych związanych z ochroną danych osobowych specjalizującej się w tym firmie zewnętrznej. Na podstawie zawartej umowy M. zobligowane jest do zachowania wskazanych wzorów w tajemnicy (mogą być one zgodnie z żądaniem ich autora udostępniane kontrahentom M., ale nie osobom trzecim).

Organ dodał, że skarżący przedstawił się pracownikom M. jako inspektor danych osobowych. Z informacji ogólnie dostępnych publikowanych w Internecie wynika, że P. G. pełni funkcję inspektora danych osobowych w [...]. W tej sytuacji zachodziła istotna obawa co do tego, że skarżący wykorzysta przekazane mu wzorce we własnej pracy zawodowej (jako konkurent przedsiębiorcy, który obsługuje M., który wskazane wzorce przygotował i któremu służą w danym zakresie wyłączne prawa niematerialne).

Organ podkreślił, że w orzecznictwie podnosi się, że przy definiowaniu tajemnicy przedsiębiorstwa uwzględnić należy dyspozycję art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 419; zwanej dalej "u.z.n.k."). Powyższa interpretacja przepisów prawa, przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, uzasadnia odmowę przedstawienia skarżącemu wzorców umów.

Na rozprawie 10 stycznia 2019 r. skarżący oświadczył, że cofa skargę na bezczynności organu w części obejmującej pkt. 1. jego wniosku z 20 września 2018 r. i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący poparł skargę w pozostałej części.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga jest w części zasadna. W pierwszej kolejności wskazał, że bezpodstawny jest wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu niewniesienia ponaglenia, bowiem w przypadku spraw dotyczących bezczynności z zakresu dostępu do informacji publicznej takiego obowiązku nie ma. Następnie Sąd ten omówił przepisy u.d.i.p. oraz ustalił, że M. w L., do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania tego rodzaju informacji, bowiem jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, prowadzącym działalność na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2190), utworzonym przez Miasto Łódź.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądane przez skarżącego informacje w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych mają charakter informacji publicznej. Skarżący we wniosku z 20 września 2018 r. żądał udostępnienia mu informacji dotyczących opieki pielęgniarskiej w szkołach i związanych z tymi świadczeniami zdrowotnymi ewentualnych umów powierzenia przetwarzania danych osobowych. Zatem informacje te dotyczą sposobu wykonywanej działalności leczniczej przez podmiot publiczny. Wniosek z 20 września 2018 r. powinien zostać więc załatwiony w trybie u.d.i.p. poprzez udostępnienie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy, odnośnie pkt. 3. wniosku, organ odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się przy tym na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże nie uczynił tego w formie prawem przewidzianej. Pisma z 1. października 2018 r. nie można bowiem potraktować jako rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Co prawda z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że do podmiotów, które nie są organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a więc od ww. podmiotów nie można wymagać, aby pochodzące od nich pisma spełniały ustawowe wymagania w zakresie elementów składowych decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.), to jednak w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że pismo, w którym odmawia się udostępnienia informacji publicznej, musi zawierać minimum elementów, tj.: 1. oznaczenie podmiotu, od którego pochodzi; 2. oznaczenie adresata – strony; 3. rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz 4. podpis osoby reprezentującej ww. podmiot.

Niewątpliwie pismo z 1. października 2018 r. zawiera trzy elementy, o których wyżej mowa (pkt 1., 3. i 4.), natomiast w piśmie tym nie został wskazany adresat rozstrzygnięcia. Na piśmie widnieją bowiem tylko inicjały skarżącego "PG". Z tego wniosek, że nie można traktować tego pisma jako rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie, wniosek skarżącego z 20 września 2018 r. nie został załatwiony w przewidzianej prawem formie, co z kolei oznacza, że zarzut bezczynności w powyższym zakresie okazał się zasadny. Co prawda w dacie sporządzania pisma z 1. października 2018 r. organ nie dysponował imieniem i nazwiskiem wnioskodawcy, ale ta okoliczność nie stanowiła przeszkody do wezwania skarżącego, do ujawnienia tychże danych. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że przepisy u.d.i.p. wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, o tyle złożony wniosek musi zawierać co najmniej te elementy, które umożliwią udzielenie żądanej informacji względnie – wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być anonimowy. Niezależnie więc od formy jego wniesienia winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska (ewentualnie nazwy) wnoszącego oraz jego adres i treść żądania. W przypadku przesłania zapytania pocztą elektroniczną nie jest konieczne użycie podpisu elektronicznego, jednakże nie zwalnia to wnioskodawcy ze wskazania imienia i nazwiska (w przypadku osób fizycznych) oraz adresu, w tym także poczty elektronicznej, na który winna być przesłana informacja.

Z ww. przyczyn Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uznał, że M. w L. dopuściło się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt. 3. wniosku skarżącego z 20 września 2018 r. (pkt 1. wyroku). Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2. wyroku) - zdaniem Sądu odmowa udostępnienia informacji publicznej bez zachowania wymaganej formy prawnej była niezamierzona. W pkt. 3. wyroku Sąd oddalił skargę na bezczynność organu w zakresie nieudostępnienia skarżącemu informacji publicznej, wskazanej w pkt. 2. wniosku z 20 września 2018 r. Wobec nieprecyzyjnego sformułowania pytania udostępnione informacje odpowiadały żądaniu skarżącego.

Zdaniem Sądu organ nie może się domyślać, co wnioskujący ma na myśli, żądając udostępnienia informacji publicznej, ani nie może samodzielnie interpretować składanych w tym przedmiocie wniosków. Nie można zatem twierdzić, że udzielona odpowiedź jest wymijająca. Otóż warunki zawierania tzw. umowy powierzenia przetwarzania danych osobowych określa art. 31 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. poz. 1000) oraz art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych – dalej rozporządzenie RODO, opublikowane w Dz.U.UE.L.2016.119.1 z dnia 4 maja 2016 r.).

Poinformowanie skarżącego, że M. zawiera umowy "regulujące prawa i obowiązki związaniem z przetwarzaniem danych" dotyczyło żądania w sprawie umów powierzenia przetwarzania danych osobowych. To, że organ posłużył się nieco innym sformułowaniem, nie oznacza, że odpowiedź jest wymijająca, tym bardziej, że nazwa "umowy powierzenia przetwarzania danych osobowych" nie została wprost określona, ani ustawą o ochronie danych osobowych, ani rozporządzeniem RODO. Dlatego za tego rodzaju umowy należy również rozumieć umowy "regulujące prawa i obowiązki związaniem z przetwarzaniem danych", a skoro pytanie sformułowano w sposób wymagający odpowiedzi "TAK" albo "NIE", to udzielenie odpowiedzi w sposób, w jaki uczynił to organ, było wystarczające. Nadto organ odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie. Skoro bowiem wniosek wpłynął do organu 20 września 2018 r., to ostatnim dniem na udostępnienie informacji publicznej był 4 października 2018 r., natomiast odpowiedź na wniosek wysłano skarżącemu mailem 2 października 2018 r.

Mając na uwadze okoliczność, że w zakresie pkt. 1. wniosku z 20 września 2018 r. skarżący cofnął skargę, Sąd w pkt. 4. wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 60 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w powyższym zakresie, uznając jednocześnie, że cofnięcie skargi nie zmierza, ani do obejścia prawa, ani nie spowoduje utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt. 5. wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (100 zł).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło M. w L. reprezentowane przez adwokata, zaskarżając wyrok co do punktów 1., 2. i 5. sentencji. Wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez odrzucenie skargi, ewentualne o jej oddalenie, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: obrazę art. 149 p.p.s.a., a nadto obrazę art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. oraz obrazę art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a to wobec :

1. rozpoznania sprawy pomimo niezłożenia przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., pomimo, że do takiej czynności wbrew poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obligowała wnioskodawcę norma art. 53 § 2b p.p.s.a.;

2. uwzględnienia skargi pomimo, że jej przedmiotem jest udzielenie dostępu do umów, podczas gdy stosownie do dyspozycji art. 3 ust. 1 u.d.i.p. przedmiotem żądania wnioskodawcy może być jedynie wgląd w dokumenty urzędowe (do których umów jako czynności prawa prywatnego nie można zdaniem skarżącego zaliczyć);

3. uwzględnienia skargi wobec udzielenia odpowiedzi anonimowej osobie, określonej jako "PG", podczas gdy w ten sposób "przedstawił" się wnioskodawca, oczekujący odpowiedzi w drodze elektronicznej na podany adres poczty e-mail, do czego upoważniała go dyspozycja art. 2 ust. 1 u.d.i.p.;

W uzasadnieniu organ odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 18 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 1 lutego 2022 r. organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na sądową korespondencję.

Zarządzeniem z 13 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Konstrukcja podstaw i zarzutów wywołuje jednak wątpliwości interpretacyjne. Autor skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie wskazał na obrazę trzech grup przepisów, bez wskazania podstawy, na której opiera te zarzuty, oraz bez określenia w jaki sposób i przez jakie konkretnie działania naruszył je Sąd pierwszej instancji. Następnie wskazał, że miało to nastąpić przez ich niewłaściwe zastosowanie, wymieniając w trzech wyraźnie wyodrębnionych punktach oznaczonych cyframi arabskimi określone przepisy oraz działania Sądu, które miały prowadzić do ich naruszenia. W tych trzech punktach doszło do powtórzenia wszystkich wcześniej wskazanych jako naruszone ("obrażone") przepisów, za wyjątkiem naruszenia art. 149 p.p.s.a., oraz wskazania działań, które do tego doprowadziły. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej przemówiła za rozpoznaniem łącznym drugiej i trzeciej grupy przepisów wskazanych w pierwszym rzędzie jako obrażone z zarzutami oznaczonymi w punktach arabskich od 1 do 3, w których doszło do ich powtórzenia i wskazania, iż zostały naruszone przez niewłaściwe zastosowane. Z kolei zarzut obrazy art. 149 p.p.s.a. zostanie rozpoznany samodzielnie jako pierwszy.

Zarzut naruszenia przepisu art. 149 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Po pierwsze artykuł 149 p.p.s.a. jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną, składającą się z czterech paragrafów (a paragraf 1 dodatkowo z trzech punktów) o dość dużym zróżnicowaniu treściowym. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zaś do dopełnienia tego obowiązku.

Po drugie, treść art. 174 p.p.s.a. nakazuje określenie sposobu naruszenia przepisu, co w świetle art. 174 p.p.s.a. może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie danego przepisu. Z obowiązku tego autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się również.

Po trzecie, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje jej autora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis.

Po czwarte, zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16.3.2005, GSK 402/04). Z wszystkich tych obowiązków autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 149 p.p.s.a. nieuzasadnionym.

Zarzut naruszenia przepisów art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. przez merytoryczne rozpoznanie sprawy mimo niezłożenia ponaglenia, jest nieuzasadniony.

Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie może być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej w postaci ponaglenia. Stanowisko to jest konsekwencją następujących argumentów. Po pierwsze, udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej lub załatwianego milcząco.

Po drugie, ustawa kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady, nie ma zastosowania do spraw o udzielanie informacji publicznej, gdyż zawiera własne regulacje w tym zakresie, a ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Użycie w art. 16 u.d.i.p. wyrazów "do decyzji" służy wyłączeniu stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji publicznej lub umorzenia postępowania. W tej sytuacji mamy do czynienia z kolizją ogólniejszej i wcześniejszej normy z art. 1 pkt 1 kpa w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z normą szczególną i późniejszą zawartą w art. 16 ust. 2 tej ustawy.

Po trzecie, gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Tym samym ograniczenie wykładni przepisów dotyczących bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej jedynie do przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. prowadzi do nieprawidłowego zrekonstruowania normy postępowania poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Z tych przyczyn zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Na wstępie zaznaczyć należy, iż zarzut ten nie został sformułowany starannie, gdyż art. 3 ust. 1 u.d.i.p. jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną składającą się z trzech punktów. Treść zarzutu oraz uzasadnienie wskazują jednak, iż skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do jego merytorycznego rozpoznania.

Bezzasadność tego zarzutu wynika z kilku przyczyn. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej źle odczytał treść wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie wynika z niego, iż obowiązkiem organu będzie udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Sąd wskazał, iż organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie rozpoznał wniosku w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. Jeśli wolą organu była odmowa udostępnienia jej z przyczyn, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to obowiązany on był wydać decyzję administracyjną, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczynił. Brak działania zaś w odpowiedniej formie prawnej skutkowała popadnięciem w bezczynność. Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku, wskazując na prawidłowy sposób postępowania, a nie treść przyszłego działania organu. Zaskarżonego wyroku nie można więc interpretować jako nakazującego udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej we wnioskowanej treści i postaci. Decyzja co do tych kwestii pozostawiona została organowi, który musi jednakże uczynić to w odpowiedniej formie prawnej wynikającej z przepisów u.d.i.p.

Po drugie, u.d.i.p. zawiera w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. legalną definicję dokumentu urzędowego, która znajduje zastosowanie do rozpoznawania wniosków o udzielenie informacji publicznej. Brak jest tym samym podstaw do odwoływania się do rozumienia pojęcia dokumentu urzędowego przyjętego w art. 76 k.p.a., do którego odwołał się autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, próbując wykazać, iż wnioskowane dokumenty, jako nie spełniające wymogów wynikających z art. 76 k.p.a. nie są objęte dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Bez wątpienia definicję dokumentów urzędowych zawarte w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i art. 76 § 1 k.p.a. (autor skargi kasacyjnej nie wskazał tej jednostki redakcyjnej) są odmienne. Połączenie jednak zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. z przepisem art. 76 k.p.a., który nie znajdował zastosowania w rozpoznawanej sprawie, czyni go nieskutecznym.

Po trzecie, z treści zarzutu wywieść można wniosek, iż w jego drodze skarżący kasacyjnie kwestionuje nie tyle potencjalną możliwość udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, co dopuszczalność ich udostępnienia jedynie w postaci wglądu do dokumentów urzędowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu w zakresie treści i postaci. Jeśli więc autor skargi kasacyjnej uważał, że w przypadku dokumentów urzędowych udostępnieniu nie podlega postać dokumentu urzędowego, to zarzut w postaci zawartej w skardze kasacyjnej nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku. Z tych przyczyn zarzut uznać należało za pozbawiony podstaw.

Zarzut naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Zarzut ten nie został sformułowany w sposób staranny pozwalający na jednoznaczne odczytanie woli autora skargi kasacyjnej. W dekodowaniu tej woli pomocne okazało się jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jego merytoryczne rozpoznanie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej prawem do informacji publicznej. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, iż każdy, nawet bez podawania swoich danych personalnych oraz adresu zamieszkania, może zwrócić się do organu z wnioskiem o udzielenie mu informacji publicznej. Obowiązkiem organu jest udzielenie takiej informacji, nawet jeśli wnioskodawca określi siebie jako "AG". Jeśli jednak organ, działając na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zamierza wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, to zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., obowiązany będzie stosować przepisy k.p.a. Znajdą one zastosowanie do wydania samej decyzji, jak i czynności poprzedzających jej wydanie, których zastosowanie będzie niezbędne dla zapewnienia jej legalności. Z przepisu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, iż decyzja musi zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznacza to, że nie możliwe było uznanie za decyzję administracyjną pisma organu z 1 października 2018 r., gdyż było ono adresowane do "AG". Zgodnie zaś z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

W takim przypadku obowiązkiem organu zamierzającego wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej było uzupełnienie braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie danych personalnych oraz adresu zamieszkania lub siedziby, bądź adresu na który ma być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdyż warunkiem wejścia decyzji do obrotu prawnego jest jej doręczenie (art. 109 § 1 k.p.a.). Dopuszczalność zastosowania przepisów art. 64 § 1 i 2 k.p.a. wynika z tego, iż są to działania umożliwiające załatwienie sprawy przez wydanie decyzji oraz podejmowane na przedpolu wydania decyzji administracyjnej, w sytuacji w której organ przeprowadził już konieczne ustalenia oraz rozumowania prawnicze i doszedł do jednoznacznego przekonania o konieczności wydania decyzji odmownej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił pismo organu z 1. października 2018 r. i słusznie uznał, iż nie wypełnia ono minimalnych wymogów formalnych pozwalających uznać go za decyzję administracyjną. Brak jej wydania, w związku ze stanowiskiem organu co do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., doprowadził Sąd do prawidłowego wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności. Z tych względów zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny, gdyż nie został on skonkretyzowany przez powiązanie naruszenia powyżej wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że nie jest możliwe odniesienie się przez tak określony zarzut do treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzut ten nie został również w ogóle uzasadniony, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości merytorycznego odniesienia się do niego.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.