II SA/Op 140/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-09-29	
Data wpływu	2022-05-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III OSK 163/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 marca 2022 r., nr SKO.40.855.2022.ip w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Dziennikarz tytułu prasowego "[...]" P. W. wystąpił pismem z 21 grudnia 2021 r. do Burmistrza Nysy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia listy osób, które otrzymały mieszkania komunalne na Osiedlu Rodzinnym przy ul. Franciszkańskiej/Kaczkowskiego w Nysie.

Burmistrz Nysy pismem z 21 lutego 2021 r. nr [...] udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej w odniesieniu do jednej osoby. Równocześnie decyzją z 21 lutego 2021 r. nr IP.1431.162.2021 Burmistrz Nysy odmówił P. W. udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia listy pozostałych osób, które otrzymały mieszkania komunalne na Osiedlu Rodzinnym przy ul. Kaczkowskiego w Nysie (rejon ul. Franciszkańskiej).

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na zasadę ochrony prywatności osoby fizycznej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

P. W. wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej też: SKO) decyzją z dnia 17 marca 2022 r. nr.SKO.40.855.2022.ip utrzymało w mocy akt I instancji

W uzasadnieniu podniosło, że prawo dostępu do informacji publicznej, określone w art. 61 Konstytucji RP, a uszczegółowione w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1).

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Dalej SKO wskazało na konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W świetle powyższego, odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych bądź ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy musi być wynikiem wyważenia, z jednej strony, obywatelskiego prawa do informacji, a z drugiej, potrzeby ochrony prawa do prywatności bądź tajemnicy prawnie chronionej.

Godność człowieka, która jest przyrodzona i niezbywalna, stanowi źródło wszystkich praw podstawowych. Dla zachowania godności człowieka Konstytucja w art. 31 ust. 2 zdanie pierwsze nakazuje poszanowanie praw i wolności innych osób. Bierne i czynne prawo do informacji zostaje więc z tego powodu ograniczone, jeżeli jego realizacja kolidowałaby z innymi konstytucyjnymi normami, np. prawem do prywatności, czci i dobrego imienia (art. 47 Konstytucji), przetwarzaniem danych osobowych (art. 51 Konstytucji), ochroną tajemnicy korespondencji (art. 49 Konstytucji), prawem do wyboru i wykonywana zawodu (art. 65 Konstytucji), wolnością sumienia i religii (art. 53 Konstytucji).

Wśród wartości uzasadniających ograniczenie prawa do informacji można też wskazać dobro rodziny, wolność prowadzenia działalności gospodarczej i związaną z nią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wszystkie te wartości wpływają także na reglamentację informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 902), dalej też : udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, iż żądana informacja, obejmująca listę osób, które otrzymały mieszkania komunalne na Osiedlu Rodzinnym przy ul. Kaczkowskiego w Nysie, stanowi informację publiczną, jako pozostającą w sferze realizacji zadań własnych gminy w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, w tym zapewnienia lokali w ramach najmu socjalnego i lokali zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, czy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w kontekście wynajmowania lokali wchodzących w jego skład (art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 20 i nast. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 172). Żądane informacje wiążą się bowiem ze sposobem gospodarowania majątkiem publicznym (por. art. 6 ust. 1 pkt 5 udip), które to działania podlegają określonym zasadom, wynikającym z szczegółowych regulacji przywołany przepisów prawa.

Analizując zakres żądania udostępnienia informacji publicznej SKO stwierdziło, że wnioskodawca ubiega się o udostępnienie listy osób, a więc informacji o imionach i nazwiskach osób, których wnioski o przydział mieszkania komunalnego zostały rozpatrzone pozytywnie.

Odmawiając udzielenia żądanej informacji publicznej organ pierwszej instancji zasadnie powołał się na art. 5 ust. 2 udip. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z uwagi końcowe na zastrzeżenie, należy zauważyć, że prawo do prywatności osoby fizycznej może nie podlegać ochronie w zakresie, w jakim z prawa tego zrezygnowano.

W sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności, wynikające z art. 5 ust. 2 udip ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej zostaje wyłączone. Z powyższego wynika, że przed rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej osoby fizycznej organ powinien zwrócić się do tej osoby z pytaniem czy rezygnuje z przysługującego jej prawa.

W analizowanej sprawie organ pierwszej I zwrócił się do konkretnych osób fizycznych, które otrzymały przydział mieszkania komunalnego, o wypowiedzenie się w kwestii ewentualnej rezygnacji z prawa ochrony do prywatności, polegającego w tym przypadku na nieujawnianiu imienia i nazwiska, poprzez złożenie wyraźnego oświadczenia w tym zakresie. Za wyjątkiem jednej osoby, pozostali najemcy lokali komunalnych oświadczyli, że nie rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności wynikającego z art. 5 ust. 2 udip.

SKO zważyło dalej, że obywatelskie prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może zostać ograniczone przez ustawę. Wszelkie ograniczenia stanowią jednak wyjątki, które wymagają uzasadnienia na gruncie obowiązującej Konstytucji i muszą się mieścić w granicach ingerencji władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych, wyznaczonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Prywatność człowieka obejmuje zdarzenia związane z jego życiem intymnym, osobistym, w tym także z sytuacją majątkową i uzyskiwanymi dochodami. Informacje o statusie materialnym danej osoby stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Prawo do prywatności należy do dóbr osobistych, których otwarty katalog zawiera art. 23 Kodeksu cywilnego i podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego.

Udostępnienie danych osobowych osób fizycznych, które uzyskały prawo do lokalu wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, stanowiłoby naruszenie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych; Dz. Urz. UE L Nr 119, s. 1; dalej: RODO).

Imię i nazwisko osoby fizycznej, w powiązaniu z informacją że "otrzymała mieszkanie komunalne na Osiedlu Rodzinnym w przy ul. Franciszkańskiej/Kaczkowskiego w Nysie", dają możliwość identyfikacji konkretnej osoby fizycznej, a zatem są to dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO. "Dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej. Możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej i podlegają ochronie.

Ochrona prywatności osób fizycznych stanowi w niniejszej sprawie dobro ważniejsze, aniżeli prawo dostępu do informacji publicznej.

Wnioskodawca oczekuje informacji o sposobie gospodarowania majątkiem gminy w sposób daleko uszczegółowiony, to jest z podaniem danych osobowych konkretnych osób, które otrzymały prawo do mieszkania komunalnego.

Tymczasem ujawnienie danych tych osób według SKO, w stanie faktycznym sprawy, stanowiłoby naruszenie przepisów RODO oraz art. 5 ust. 2 udip, a także mogłoby je narazić na - przykładowo - działania naruszające mir domowy, rozumiany jako prawo lokatora do niezakłóconego korzystania z mieszkania komunalnego. W takiej sytuacji prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony prywatności osoby fizycznej.

Żądana informacja publiczna, dotycząca gospodarowania mieniem gminy Nysa, może być uzyskana poprzez inne sformułowanie wniosku o udostępnienie informacji, tak by możliwe było jej udostępnienie bez naruszania prawnie chronionych dóbr osób fizycznych. W szczególności byłoby to możliwe poprzez odwołanie się do elementów przedmiotowych konstruujących lub charakteryzujących wykonywanie zadań z zakresu gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym.

Informacje odnoszące się do majątku komunalnego (nieruchomości komunalnych), zasad jego nabycia i zasad dysponowania nim, w tym dokumenty potwierdzające stanowiska organu oraz działania podejmowane wobec składników tego majątku, stanowiąc informacje odnoszące się do szeroko pojętego gospodarowania mieniem komunalnym, mają charakter informacji publicznych, które podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach udip.

Na gruncie udip uzasadnione jest szerokie rozumienie pojęcia majątku jako ogółu praw i obowiązków określonego podmiotu. Artykuł 6 ust. 1 pkt 5 udip stanowi o obowiązku informowania o majątku publicznym. W związku z tym do informacji o majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji, należy zaliczyć informacje o nieruchomościach, rzeczach ruchomych oraz innych prawach majątkowych.

Ze względu na treść art. 5 ust. 2 udip nie podlegają jednak udostępnieniu dane osobowe osób zamieszkujących w mieszkaniach komunalnych. Żądanie tego rodzaju informacji stanowi istotną i prawnie niedopuszczalną ingerencję w prywatność osoby fizycznej. Co więcej, żądanie listy imion i nazwisk osób, które otrzymały mieszkania komunalne, pomimo tego, że należy do zakresu informacji o majątku jednostki samorządu terytorialnego, których jawność ma zapewniać społeczną kontrolę nad działaniem organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym, to jednak wkracza w zakres zastosowania normy prawnej zapisanej w art. 5 ust. 2 udip, zmierzając do objęcia "społeczną kontrolą" aktywności życiowej osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych, co nie może być ocenione jako prawnie dopuszczalne.

Podsumowując SKO orzekło, iż Burmistrz Nysy zasadnie stwierdził, że żądane przez wnioskodawcę informacje należą do zakresu informacji publicznej, jednakże nie podlegają one udostępnieniu, z powołaniem na wyjątek z art. 5 ust. 2 udip, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W skardze P. W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 5 ust. 2 udip. - poprzez niewykazanie zaistnienia przesłanki tajemnicy prywatności osoby fizycznej, in concreto brak wykazania, iż udostępnienie imion i nazwisk osób, które otrzymały mieszkania komunalne na osiedlu rodzinnym doprowadzi do naruszenia miru domowego i w jaki sposób miałoby to zostać dokonane i wniósł o:

1) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym,

2) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Nysy

3) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

Zdaniem skarżącego organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że ujawnienie informacji publicznej w postaci imion i nazwisk osób zakwalifikowanych do uzyskania nowo powstałych mieszkań.

Lista osób zakwalifikowanych do uzyskania mieszkania komunalnego jest co do zasady jawna. W skład mieszkaniowego zasobu gminy zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, określa uchwała rady gminy.

Przydział tych lokali, to wyraz realizacji przez gminę jej ustawowych obowiązków, wynikających z tej ustawy oraz przyjętej uchwały. Można stwierdzić, że lista osób zakwalifikowanych do przydziału mieszkania socjalnego i mieszkania tymczasowego jest informacją o trybie działania organów gminy w zakresie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. bowiem stanowi wyraz realizacji przez gminę jej obowiązków, a tym samym będzie ona stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

W praktyce, obowiązek podawania do publicznej wiadomości list osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania socjalnego czy tymczasowego, wynika z uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. Dotąd taka praktyka nie była kwestionowana przez sądy administracyjne, że postępowanie takie jest dopuszczalne i potwierdza to tezę o publicznym charakterze tych informacji.

Gmina Nysa w powyższym zakresie nie jest wyjątkiem, gdyż w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Nysie publikuje od wielu lat taką listę w tym w roku 2022 (http://bip.nysa.pl). Z listy opublikowanej w 2022 r. wynika, że takich osób jest 136.

Z informacji przekazywanych przez władze gminy i lokalne media wynika, że na osiedlu rodzinnym zbudowano 94 mieszkania komunalne. Trudno uznać, że ograniczenie listy do około 90 osób naruszy prywatność tych osób. Organy nie wyjaśniły w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia prawa do prywatności poprzez udostępnienie listy osób w odniesieniu do danych takich jak: imię i nazwisko. Organ II instancji wskazał, że ujawnienie tych danych prowadziłoby do naruszenia miru domowego tj. do niezakłócanego korzystania z mieszkania.

Organ jednak nie wyjaśnił na czym miałoby to konkretnie polegać. Przecież ujawnienie imienia i nazwiska osoby, bez wskazania konkretnego adresu, nie daję wnioskodawcy możliwości zlokalizowania mieszkania osoby i tym samym realnego naruszenia jej praw.

Konieczne zdaniem skarżącego jest odniesienie się również do twierdzeń jakoby Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: "RODO") dodatkowo zwiększyły zakres obowiązków dot. ochrony danych osobowych co dodatkowo uniemożliwia udzielenie żądanych informacji. Wskazał na pkt 4 preambuły RODO. Formułuje on zasadę, że prawo do ochrony danych osobowych nie jest prawem bezwzględnym. W szczególności należy je postrzegać w kontekście jego funkcji społecznej i wyważać względem innych praw podstawowych w myśl zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że nie naruszono Kpa, gdyż wniosek o udzielenie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego. Organ podejmuje czynności regulowane przepisami Kpa dopiero wtedy, gdy zamierza wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej albo decyzję umarzającą postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 udip).

Przepisy udip stanowią zamkniętą całość zarówno w aspekcie materialnym w którym definiowane są prawa i obowiązki wnioskodawcy oraz podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, jak również w aspekcie proceduralnym, w którym określone są zasady i tryby postępowania podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów ustawy.

Przepisy Kpa znajdują zastosowane na gruncie ustawy jedynie wtedy, gdy w szczególności spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, która to odmowa musi przybrać formę decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji odmownej musi zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 Kpa oraz w art. 16 ust. 2 pkt 2 udip.

Organ administracyjny nie prowadzi zatem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Użycie w art. 16 udip wyrazów: "do decyzji" służy wyłączeniu stosowania przepisów Kpa do czynności postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji. Z tego wynika, że ewentualne naruszenie przepisów kpa może wynikać jedynie wprost z treści samej decyzji, nie może być natomiast skutkiem czynności organu podejmowanych wcześniej w trybie przepisów udip.

Informacja o konkretnej osobie, której przyznano lokal komunalny, jest informacją publiczną. Osoba ta w wyniku zawarcia umowy najmu z gminą uzyskuje bowiem uprawnienie do dysponowania mieniem komunalnym. Zasady gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym zostały uregulowane ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów.

Rozpatrując żądanie przekazania wykazu najemców, organ zobowiązany do udzielenia informacji powinien dokonać wyważenia dwóch równorzędnych wartości, tj. prawa do informacji o sprawach publicznych i prawa osób fizycznych do prywatności. Celem dostępu do informacji publicznej jest poddanie społecznej kontroli działań organów władzy publicznej. Jednakże informacja o konkretnych osobach, którym przyznano lokale komunalne, nie pozwala wnioskodawcy na przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości procesu wynajmowania lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

I. Ocena zasadności skargi na decyzję SKO w Opolu z dnia 17 marca 2022 r. utrzymującą z mocy decyzję Burmistrza Nysy z 21 lutego 2022 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dokonywana jest przez Sąd na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 329) dalej też: "Ppsa". Przy tym badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd na podstawie art. 134 Ppsa nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

II. Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 ust.1 Konstytucji RP. Rozwinięcie tego prawa przewiduje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.Dz. U. 2022 r., poz. 902). W szczególności zgodnie z art. 2 ust. 1 udip każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Przepis art. 5 udip stanowiący o ograniczeniach prawa do informacji publicznej nawiązuje z kolei do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Z kolei według art. 5 ust. 2 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługujących im praw.

III. Decyzją z dnia 21 lutego 2022 r. Burmistrz Nysy odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci listy osób, które otrzymały mieszkania komunalne na Osiedlu Rodzinnym przy ul. Franciszkańskiej/Kaczkowskiego w Nysie, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

Ponieważ jednak wnioskodawca dookreślił się we wniosku z 21 grudnia 2021 r. i piśmie z 7 stycznia 2022 r. powołując się na tytuł prasowy "[...]", a następnie - Redaktor naczelny "[...]", wymagało rozstrzygnięcia najpierw w jakim trybie o informację wystąpiono.

Prawo prasowe przewiduje dwa odrębne tryby udzielania informacji prasie, w szczególności jeden wynika z art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (tj. Dz. U. 2018 poz. 1914), a drugi z art. 4 tej ustawy. W pierwszym przepisie postanowiono, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...), natomiast tryb z art. 4 Prawa prasowego związany jest z rozszerzeniem podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji. Chodzi o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysków. W przypadku informacji żądanych od podmiotów wymienionych w art. 4 Prawa prasowego odmowę doręcza się redakcji w terminie 3 dni, a redaktor naczelny może ją zaskarżyć do sądu (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa prasowego).

Niewątpliwie organ wezwany - Burmistrz Nysy - był podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 udip, a nie art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Niewątpliwie P. W. odwołując się do tytułu prasowego działał jako dziennikarz i nie powołał się na tryb z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 Prawa prasowego, co wprost wynika z jego pisma z 7 stycznia 2022 r.

Dlatego zasadnie organy orzekające przyjęły, że wniosek z 21 grudnia 2021 r. dziennikarza P. W. skierowany do Burmistrza Nysy, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, należało rozpoznać w trybie u.d.i.p. przewidzianym w art. 3a Prawa prasowego. Przedstawiciel prasy jest w tej mierze traktowany jak każdy w rozumieniu art. 2 ust. 1 udip.

Prawidłowo także organy przyjęły, że żądana informacja jest informacją publiczną, której przedmiot jest związany z majątkiem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Majątkiem publicznym jest też majątek jednostek samorządu terytorialnego. Gmina Nysa wśród zadań własnych ma obowiązek zaspokajać potrzeby mieszkaniowe osób tworzących wspólnotę gminną. To zaspokajanie następuje też przez wynajmowanie lokali mieszkalnych będących w jej zasobie albo przydział. Gospodarowanie zasobem mieszkaniowym jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) tej ustawy.

IV. Zaskarżoną decyzję doręczono 1 kwietnia 2022 r., a skarga została wniesiona 27 kwietnia 2022 r. Skarga była dopuszczalna, a jej rozpoznanie nastąpiło na rozprawie.

Załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w dwojaki sposób:

a) na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 udip w formie czynności- pisma informującego z 21 lutego 2022 r., że mieszkanie komunalne otrzymał A. B., który zrezygnował na gruncie art. 5 ust. 2 udip z prawa do ochrony prywatności,

b) na podstawie art. 16 ust. 1 udip przez odmowę udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w zakresie innych najemców lokali komunalnych przy ul. Kaczkowskiego w Nysie.

V. Dla uporządkowania wywodu trzeba za organem odwoławczym powtórzyć, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlegać może ograniczeniom.

Ograniczenia te przewidują art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rozwijają je zapisy art. 5 ust. 2 udip, wśród których podstawą ograniczenia w dostępie do informacji publicznej jest prywatność osoby fizycznej.

Słusznie organ odwoławczy przesłankę prywatności osoby fizycznej powiązał z art. 47 Konstytucji RP. Przepis ten jest bowiem konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności nakładającym na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją ("każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego (...)".

Aktem prawnym ustanawiającym ochronę takiego dobra jak życie prywatne, życie rodzinne, przed wejściem w życie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, była ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2015 poz. 2135 ze zm.), obecnie ustawa z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2018 poz. 1781). Jednak art. 5 ust. 2 udip nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych.

Według G. Sibigi nie oznacza to, że na gruncie udip relacje między dostępem do informacji a ochroną danych osobowych nie występują. Należy je oceniać w oparciu o prywatność z art. 5 ust. 2 udip, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r., sygn. akt CSK 190/12 MP 2013/8/59, przy czym pogląd tam zawarty zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym).

W konsekwencji relacje między prawem do informacji a prywatnością osoby fizycznej, w tym związane z danymi osobowymi, będą określone tylko na podstawie art. 5 ust. 2 udip.

W powołanym wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt CSK 190/12 SN zważył, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej szczególnej ochrony prawnej.

Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Dochodzi między nimi do wzajemnych relacji i oddziaływania.

W określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, albo ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych.

W sprawie tej Sąd Najwyższy rozważał czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w określonym stanie faktycznym, narusza jej prawo do prywatności. Sąd przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zdanie 2 udip nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Dlatego zakres tego prawa i ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalany przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

VI. Zważyć dalej trzeba, że w rozpoznawanej sprawie osoby, których dotyczy decyzja odmowna, nie pełniły funkcji publicznych, a przede wszystkim nie zrzekły się przysługującego im prawa do ochrony prywatności.

W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prywatność może być w pewnych sytuacjach przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego. Wkraczanie w tę sferę tam, gdzie styka się ze sferą publiczną musi być dokonywane w sposób ostrożny, wyrażany z należytą oceną racji, które za ingerencją przemawiają. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi.

Ograniczenia praw konstytucyjnych mogą być wprowadzone z uwagi na dobro wspólne. Prawo do prywatności należy do takich praw. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym.

Niewątpliwie podstawowe dane osobowe człowieka jak imię i nazwisko są jego dobrem osobistym. Jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym.

Nie oznacza to jednak automatyzmu przy żądaniach formułowanych w trybie udip. Niewątpliwie argumentacja SKO zawarta w decyzji zaskarżonej przekonuje. Ochrona prawna życia prywatnego, rodzinnego, w tym ochrona miru domowego, jest sferą szczególną. W stanie faktycznym opisanym wyżej prawo do informacji publicznej musi podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej w granicach art. 5 ust. 1 i 2 udip.

W sytuacji, gdy treścią informacji publicznej mają być w istocie dane osobowe (imiona i nazwiska), dotyczące ściśle określonej lokalizacji mieszkaniowej, związanej z samorządową inwestycją, to w realiach sprawy argumentacja SKO w Opolu zawarta w decyzji przekonuje. Mimo, że majątek komunalny (mieszkania) należą do zakresu informacji o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c) udip) to żądanie imion i nazwisk lokatorów w ściśle określonej lokalizacji zagraża naruszeniu dobra osobistego w rozumieniu art. 23 Kodeksu cywilnego.

W szczególności zagraża w sposób faktycznie i prawnie nieuzasadniony prawu osobistemu każdego jakim jest ochrona prawna życia prywatnego i rodzinnego przez ujawnienie jego miejsca zamieszkania (umożliwienie ustalenia tego miejsca w sposób wysoce prawdopodobny).

W takich okolicznościach faktycznych prawo do informacji publicznej musi ustąpić prawu do prywatności.

Końcowo zależy podzielić pogląd organu odwoławczego, że transparentność i jawność działania organu w zakresie gospodarowania mieniem publicznym może być zachowana przez żądanie udzielenia innych informacji o spornej mieszkaniowej inwestycji komunalnej i sposobie jej zagospodarowania.

Z tych względów i na podstawie art. 151 Ppsa skarga podlegała oddaleniu.