II OSK 2273/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-12-16	
Data wpływu	2018-08-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 86/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 75 poz 690; par. 12 ust. 1 pkt 1 i 2, par. 19 ust. 1 pkt 1 lit. a; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 107 par. 3, art. 107 par. 1 pkt 6, art. 145 par. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 86/18 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. Z. na rzecz C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 86/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi T. Z. uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] ([...]) Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę, obejmującego zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o pozwoleniu na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (8 lokali mieszkalnych) wg projektu zamiennego w P., gm. T. przy ul. J. dz. nr [...], [...].

T. Z. oraz R. J. w piśmie z dnia 15 marca 2017 r. wnieśli o wznowienie postępowania oraz uchylenie decyzji Starosty P. nr [...], podnosząc że sporna inwestycja będzie oddziaływać na należące do nich nieruchomości, które bezpośrednio graniczą z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę.

Uzasadniając swoje stanowisko wnioskodawcy powołali szereg przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie) zwracając szczególną uwagę na przepis § 19 rozporządzenia, który nakazuje lokalizowanie miejsc postojowych w określonych odległościach od wymienionych w tym przepisie obiektów. Wnioskodawcy wskazali, że zatwierdzone przedmiotową decyzją miejsca parkingowe zlokalizowano tak, że spełnienie wymogów odległości wskazanych w § 19 rozporządzenia, ogranicza możliwości zagospodarowania sąsiednich działek stanowiących ich własność. Wnioskodawcy w piśmie inicjującym postępowanie w obszerny sposób omówili również obserwowaną – w ich ocenie – wadliwość decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynikającą ze stwierdzonych przez nich niezgodności z prawem budowlanym i niezgodnością wydanego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Wnioskodawcy wskazali również na okoliczność wydania przez Wojewodę W. decyzji z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Starosta P. postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 i § 2 K.p.a. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. postępowanie to zawiesił.

W związku z wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] uchylającej wcześniejszą decyzję Wojewody W. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], znak: [...], dla której wydano decyzję zmieniającą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], Starosta P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. podjął postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o zmianie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych w P., gm. T., dz. nr ew. [...], [...], przy ul. J. udzielone dla C. Sp. z o.o. zatwierdzonego decyzją podstawową nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. z powodu braku okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że działki należące do T. Z. i R. J. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów.

Od ww. decyzji odrębne odwołania złożył T. Z. oraz R. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. W piśmie z dnia 6 listopada 2017 r. T. Z. uzupełnił odwołanie. W powyższych pismach odwołujący się podtrzymali argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania.

Wojewoda W. po rozpoznaniu złożonych odwołań, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odwołujący się swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyjaśniono, że zgodnie z przywołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślono, że jest to jedna z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co do tego, że T. Z. i R. J. nie mogą powoływać się skutecznie na przysługujący im status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Podkreślono, że oceny ich statusu należało dokonać w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 - dalej p.b.). Wskazano też, że zgodnie treścią tego przepisu, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołany przepis, jak wyjaśniono, określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju – nie przewidując przy tym wyjątków. Ponadto – co zaakcentowano – stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że przepis art. 28 ust. 2 p.b., jako szczególny, ma zastosowanie przed ogólną regulacją art. 28 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 p.b. był obowiązany ustalić, czy nieruchomości, co do których odwołującym przysługuje prawo własności, znajdują się w "obszarze oddziaływania obiektu", na budowę którego wydano pozwolenie. W następnej kolejności wskazano, że wyjaśnienie tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tegoż terenu. Innymi słowy tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że przedmiotem postępowania wznowieniowego na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zbadanie, czy treść oraz ustalenia ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wydanej z pominięciem strony w stosunku do której wszczęto postępowanie nadzwyczajne pozwalają na stwierdzenie, że wnioskodawca powinien być stroną, a mimo to za stronę nie został uznany.

Dokonawszy analizy okoliczności badanej sprawy Wojewoda wskazał, że nie pozwalają one na stwierdzenie, że obszar oddziaływania spornej inwestycji obejmuje również działki należące do wnoszących odwołanie. Podkreślono, że oceny obszaru oddziaływania należy dokonywać przez pryzmat treści decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Wskazano, że T. Z. jest współwłaścicielem działek o nr [...] i [...] w P., bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora tj. działką o nr [...] i [...]. Natomiast R. J. jest właścicielem działek [...] i [...]. W następnej kolejności wyjaśniono, że w projekcie budowlanym wskazano, iż projektowany budynek nie będzie oddziaływał na sąsiednie działki i sąsiednie obiekty budowlane. Ponadto, zdaniem organu II instancji uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, stwierdzić należało, że w badanej sprawie brak jest konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez T. Z. i R. J. z należących do nich nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z uwagi na zagospodarowanie działek o nr [...] i [...], nie będą jej ograniczać w żaden sposób normy rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że w szczególności nie naruszono i nie wprowadzono ewentualnych ograniczeń na nieruchomości ze względu na odległości wskazane w § 12 rozporządzenia. Podkreślono, że zachowano także rygory z § 13, § 57, tego rozporządzenia dotyczące przesłaniania pomieszczeń, czy normy wynikające z § 29 tego rozporządzenia. Wyjaśniono, że w tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o przepisy odrębne zostaną wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, w tym działek należących do skarżącego, a tym samym i uznania T. Z. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że na tym etapie postępowania ocenie i analizie podlega jedynie czy T. Z. i R. J. przysługiwał status stron w zakończonym postępowaniu Starosty P.. W sytuacji gdy organy uznały, że skarżący nie miał praw strony w przedmiotowym zakończonym postępowaniu, to nie możliwe było badanie zasadności merytorycznych zarzutów dotyczących wydanego pozwolenia na budowę. Podkreślono, że okoliczności, na które powołuje się skarżący, mogą świadczyć jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b.

W związku z tak udokumentowanymi ustaleniami, Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uchylenia decyzji, określona przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i stwierdził, że z tego powodu Starosta P. mógł zakończyć sprawę decyzją o odmowie uchylenia decyzji pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż kwestie dotyczące nieprawidłowości decyzji Starosty P. nr [...] znak: [...] zostały rozstrzygnięte decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ww. Starosty P. z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...].

T. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podtrzymano argumentację podnoszoną we wniosku o wznowienie postępowania i odwołaniu od decyzji organu Starosty P..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W dniu 16 marca 2018 r. pismo procesowe złożył pełnomocnik inwestora C. sp. z o.o. kwestionując zasadność złożonej skargi i wskazując, że w sprawie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że w okolicznościach faktycznych badanej sprawy nie można zasadnie zarzucić organom, że nie odniosły się do prezentowanej przez skarżącego argumentacji na temat wadliwości ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Pełnomocnik wskazał również, że kwestia ustalenia statusu stron w przedmiotowym postępowaniu była już analizowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wskazał, m. in. powody, dla których nie przysługuje status strony innym podmiotom ponad te, którym go przyznano.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 86/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały na podstawie przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 K.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996). W przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy żądania weryfikacyjnego przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kwestie z tym związane muszą być ocenione w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie żądanie weryfikacyjne wniesione przez T. Z. opierające się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odnosiło się do postępowania przeprowadzonego przez Starostę P. i zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych w P., gm. T., dz. ew. [...], [...] przy ul. J. udzielonego dla C. Sp. z o.o., zatwierdzonego decyzją podstawową nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

W powołanym we wniosku wznowieniowym przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ustawodawca jako jedną z przesłanek uprawniających do dokonania nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznej decyzji, uwzględnił sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu tą decyzją zakończonym. Wskazanie przez wnioskodawcę takiej podstawy żądania obligowało właściwy organ, będący adresatem wniosku wznowieniowego do przeprowadzenia postępowania – po uprzednim stwierdzeniu dopuszczalności wznowienia i podjęcia postanowienia w trybie art. 149 § 1 K.p.a. – mającego na celu ustalenie, czy podmiot wnioskujący był uprawniony do uczestniczenia w zakończonym postępowaniu w charakterze strony i w sposób niezgodny z prawem został gwarantowanego ustawowo udziału w tym postępowaniu pozbawiony.

Wobec przedmiotu sprawy objętej wnioskiem weryfikacyjnym T. Z. postępowanie w opisywanym powyżej zakresie należało prowadzić stosując przepis art. 28 ust. 2 p.b., który w sposób szczególny – w relacji do art. 28 K.p.a. – określa kryteria kwalifikowania jednostki jako strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. za stronę należy uznać: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu, określono w art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych, ale również przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/14 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy p.b. i przepisów odrębnych (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 876/16).

Stąd też w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/14 - CBOSA). Jednolicie, bowiem w judykaturze przyjmuje się, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach rozporządzenia – nie przesądza – o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2619/14, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1628/13, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12 oraz wyro NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11).

Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze, dokonując interpretacji powołanych przepisów przy użyciu samych tylko dyrektyw językowych nie można nie zauważyć, że powoływany przez skarżącego od początku postępowania administracyjnego § 19 rozporządzenia nakłada na inwestora obowiązek posadowienia miejsc postojowych w określonej odległości od wskazanych tym przepisem obiektów – literalnie – nie zamykając warunku spełnienia tego wymogu wyłącznie do granic działki objętej pozwoleniem na budowę. Fakt, że aktualnie działka sąsiednia (należąca do Skarżącego) położona w odległości wskazanej w przepisie § 19 rozporządzenia, pozostaje niezagospodarowana, nie oznacza, że nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy, bowiem zarówno terenu niezagospodarowanego, jak i już zagospodarowanego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania (W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 85-86).

Przepis § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia nakazuje zachować odległość 7 m od wymienionych w tym przepisie obiektów. Miejsca postojowe na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, jak wynika z projektu budowlanego, zostały zlokalizowane w odległości 6 m od granicy nieruchomości skarżącego. Ocena zachowania wymogów określonych w § 19 Rozporządzenia wymagała zatem rozważenia stanu faktycznego i możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości T. Z.. W takiej sytuacji rolą Wojewody było więc co najmniej odnieść się do argumentacji skarżącego i wyjaśnić dlaczego, pomimo takich ustaleń stanowisko skarżącego – w ocenie organu – nie jest zasadne. Przepisy prawa nie upoważniają organów do dokonywania gradacji ograniczenia właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W świetle powyższego znamienne jest, że pomimo iż T. Z. od początku postępowania wznowieniowego wskazywał na – znajdujące oparcie w § 19 rozporządzenia – oddziaływanie inwestycji na stanowiącą przedmiot jego współwłasności nieruchomość, wyrażające się właśnie w ograniczeniu możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w przyszłości – to organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii w żaden sposób. Za wystarczające nie może być uznane ogólne stwierdzenie, iż projektowany obiekt budowlany, w zakresie objętym decyzją o zmianie pozwolenia na budowę nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu jak wynika z projektu zamyka się w granicach działki inwestora.

W ocenie Sądu, oznacza to, iż kwestia wynikającego z § 19 rozporządzenia ograniczenia T. Z. w uprawnieniach dotyczących zagospodarowania jego nieruchomości nie została w istocie omówiona w zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem jasne, co leży u przyczyn tego stanu rzeczy, tj. czy nie wyjaśniono sprawy w tym zakresie ponieważ umknęła ona uwadze organu, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czy też tylko zaniechano uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie, naruszając art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. i dokonując błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Jeżeli nawet organ kwestię tę ustalał, to nie jest wiadomym na czym opiera swoje stanowisko, co do tego, że sporna inwestycja, w kontekście stanu faktycznego sprawy i brzmienia § 19 rozporządzenia nie będzie wprowadzać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na nieruchomości Skarżącego i to w sytuacji gdy aktualnie nieruchomość ta pozostaje niezagospodarowana. W sytuacji gdy wnioskodawca powołując się na postanowienia tego przepisu domagał się wznowienia postępowania w sprawie, rzeczą organu było przynajmniej odnieść się do argumentacji złożonego wniosku.

Ponieważ – jak wskazano powyżej – motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia wymykają się kontroli Sądu, z uwagi na fakt, że nie jest wiadomym z jakich przyczyn, pomimo wyraźnej treści żądania wniosku o wznowienie postępowania, Wojewoda uznał, że w okolicznościach badanej sprawy § 19 rozporządzenia nie przesądza o statusie skarżącego jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, Sąd zadecydował o uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji. Po ponownym zbadaniu sprawy z uwzględnieniem wykładni i wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku rolą Wojewody będzie zatem odnieść się do tej kwestii.

Sąd stwierdził, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, iż cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych powoduje, że w danej sprawie brak przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez skarżącego z jego nieruchomości. Wojewoda wziął przy tym pod uwagę zapisy rozporządzenia w tym odległości (§ 12 rozporządzenia) przesłaniania pomieszczeń (§13 i §57 rozporządzenia) czy normy z § 29 rozporządzenia. Organ odwoławczy w tym zakresie nie odwołał się jednak do treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] co oznacza, iż jego ustalenia są w tym zakresie dowolne. Brak analizy ustaleń dokumentacji projektowej uniemożliwia uznanie za wystarczające odwołanie się do przywołanych w uzasadnieniu decyzji przepisów rozporządzenia. Taki sposób dokonywania oceny pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 K.p.a. i nie stanowi w istocie rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1545/14)

Sąd podkreślił, że w żadnym przypadku przyznanie statusu strony T. Z. w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie może być utożsamiane z wadliwością samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli – postępowanie – w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne [za:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, warszawa 2005, s. 627).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwrócił uwagę na fakt, że Sąd w niniejszym postępowaniu badał legalność zaskarżonych decyzji wydanych w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji wydanej po wznowieniu postępowania a nie samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie mógł zatem odnieść się do zarzutów stricte związanych z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z kolei odnosząc się do pisma pełnomocnika inwestora Sąd stwierdził, że kwestią odrębną jest badana w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwalifikowana – wadliwość decyzji – a zagadnieniem odrębnym jest kwalifikowana – wadliwość postępowania – uzasadniająca ponowne rozpoznanie sprawy, która nie może być automatycznie utożsamiana z wadliwością samej ostatecznej decyzji kończącej takie postępowanie. Powyższe wynika z braku konkurencyjności między postępowaniami toczącymi się w trybie wznowienia, a postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania. Tym samym organ orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania zobowiązany jest do samodzielnych ustaleń w zakresie występowania w sprawie przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody W. z [...] listopada 2017 r. w sytuacji, w której decyzja ta wydana została po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, w tym po rozważeniu przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy; a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie, iż Wojewoda wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy skutkowałoby oddaleniem skargi;

2. art. 151 ww. ustawy w sytuacji, w której ww. decyzja Wojewody wydana została po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, w tym rozważeniu przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy; a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie, iż Wojewoda wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy skutkowałoby oddaleniem skargi.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W niniejszej sprawie WSA w Poznaniu błędnie przyjął, że Wojewoda W. nie wyjaśnił w pełni przyczyn swojego rozstrzygnięcia, a rzeczą organu było przynajmniej odnieść się do argumentacji złożonego wniosku.

Spółka stwierdziła, że nie tylko podczas postępowania przed Sądem I Instancji skarżąca wskazywała, że kwestia ewentualnego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. (w tym m.in. § 19) była przedmiotem wyjaśnień przez Wojewodę, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto do akt skarżąca złożyła szeroką interpretację tego wątku dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, gdzie T. Z. także wyjaśniał kwestię rzekomych naruszeń jego praw.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. decyzja zawiera: (...) uzasadnienie faktyczne i prawne. Wojewoda uczynił zadość tej normie w treści uzasadnienia swojej decyzji, co nie umknęło uwadze WSA w Poznaniu. Niesłusznie jednak – w ocenie skarżącej Spółki – Sąd I Instancji uznał to za niewystarczające. T. Z. nie przysługuje w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przymiot strony, w związku z tym w przypadku nadmiernego wejścia w polemikę z osobą nieposiadającą tego przymiotu dochodziłoby do wręcz absurdalnej sytuacji, w której osoba taka uzyskiwałaby dostęp i wiedzę w danej sprawie niekiedy nawet szerszą niż podmiot będący stroną postępowania. Zbyt daleko idąca polemika z osobą nie będącą stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, sugerowana przez Sąd I Instancji, niwelując de facto różnice uprawnień strony i nie strony w ww. postępowaniu, prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której osoba nie będąca stroną postępowania mogłaby z łatwością w pełni korzystać z praw strony w ramach tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżania wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. sp. z o.o. z siedzibą w P. ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w celu dokonywania przez organ odwoławczy ponownej analizy, czy skarżącemu T. Z. przysługuje status strony postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny prawidłowości zajętego przez organy administracji stanowiska.

W uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia się do podnoszonego przez skarżącego argumentu związanego z treścią § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 t.j.), który to przepis mógłby uzasadniać twierdzenie skarżącego, że przysługuje mu status strony postępowania. Taką sytuację ocenić należy jako naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. to jest wymogu sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Art. 107 § 3 K.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisu tego nie wynika wprost, że organ administracji ma obowiązek ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez odwołującego się zarzutów, jednakże jeśli są to zarzuty związane z istotą sprawy organ administracji powinien wyrazić swoje stanowisko co do zasadności tych zarzutów.

Naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., to naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a tym samym obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonywanej przez sąd administracyjny analizy w tym zakresie nie można traktować jako zastępowania czy też uzupełniania argumentacji organu administracji. Nie można traktować przyznanej sądowi administracyjnemu przez ustawodawcę kompetencji do dokonywania oceny uchybienia pod kątem wpływu na wynik sprawy jako wkraczania w obowiązek organu administracji prawidłowego uzasadniania wydawanych przez organ rozstrzygnięć.

W niemniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wskazane wyżej uchybienie organu administracji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mimo tego uchybienia możliwe jest dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i wyrażonego w niej poglądu, że skarżącemu T. Z. nie przysługuje status strony postępowania.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji. Nie ma więc powodu, by nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym badana jest zgodność z prawem pozwolenia na budowę tylko w ograniczonym zakresie, to jest pod kątem wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i 145b § 1 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący T. Z. powoływał się na art. 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji uznał, że tylko ten przepis może potencjalnie uzasadniać uznanie T. Z. za stronę postępowania.

Z projektu budowlanego wynika, że inwestorowi udzielono pozwolenia na realizację sześciu miejsc postojowych znajdujących się w odległości 6 m od działki [...] i sześciu miejsc postojowych znajdujących się w odległości 6 m od działki [...]. W sprawie będzie więc miał zastosowanie § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku parkingu dla samochodów osobowych do 10 stanowisk postojowych włącznie odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że ww. wymóg nie został naruszony. Odległość miejsc postojowych od granicy działek wynosi 6 m. Działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana, a tym samym wymóg zachowania odległości 7 m od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku został zachowany. Działka o nr ew. [...] jest zabudowana a z załączonej do projektu budowlanego mapy wynika, że ww. odległość także została zachowana.

Na pytanie, czy w związku z realizacją miejsc postojowych i treścią § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powstają ograniczenia w zagospodarowaniu działek o nr ew. [...] i [...] należy odpowiedzieć negatywnie. Przyjmując hipotetyczną sytuację, to jest że właściciel tych działek chciałby je zagospodarować poprzez budowę budynków z przeznaczeniem na pobyt ludzi, to wówczas musiałby odsunąć się od granicy z działką na której znajdują się miejsca postojowe o 1 m, aby zachować wymogi wynikające z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to jest by zachować odległość 7 m. Wymóg ten nie może być jednak uznany za ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Inwestor byłby bowiem zobowiązany do zastosowania się do wymogu wynikającego z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, to jest obowiązku usytuowania budynku od granicy sąsiedniej nieruchomości w odległości

1. 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2. 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Strefa działki znajdująca się w odległości co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią nieruchomością, z uwagi na ww. wymóg nie może być zagospodarowana poprzez zabudowę. Tym samym konieczność zachowania wymogu wynikającego z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to jest konieczność aby zachować odległość 7 m od miejsc postojowych nie skutkuje ograniczeniem w możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...] i [...], gdyż zawiera się ona w dalej idącym ograniczeniu wynikającym z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ograniczenie wynikające z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia nie jest związane z realizacją inwestycji na sąsiednich działkach. Nie można wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, na którym ograniczenie takie już występuje. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mógłby uzasadniać nadanie statusu strony skarżącemu T. Z..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Osoby, które nie są stronami postępowania nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., art. 188 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.