Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji 1) stwierdza nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...]r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Naczelnik Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. w dniu [...]r. sporządził opinię służbową dotyczącą służby za okres od [...]r. do [...]r. S.P. . W opinii tej przedstawiony został opis stanowiska służbowego jak również wymagania formalne do jego zajmowania. Przedstawione zostały w niej najważniejsze zadania realizowane na stanowisku służbowym wynikające z zakresu czynności lub poleceń przełożonych. W dalszej części opinii przedstawiono ocenę przygotowania zawodowego oraz ocenę wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności według określonych kryteriów. W opisowej części opinii podkreślono, że opiniowany zajmował stanowisko specjalisty Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. . Jego przygotowanie do służby oceniono jako zgodne z wymaganiami formalnymi, jednakże zdaniem opiniującego nie przekłada się to na realizację zadań i czynności służbowych. Z zadań tych wywiązuje się w stopniu dostatecznym. W okresie objętym opiniowaniem przeprowadził jedynie dwie kontrole w zakresie realizacji zadań przez dzielnicowych i ich efektywności w zwalczaniu zagrożeń przestępczością i wykroczeniami. Kontrole te nie zostały przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z zakresem kontroli i na niskim poziomie merytorycznym. W okresie opiniowanym nie utrzymywał w stopniu zadawalającym kontaktu z kierownikami rewirów i z dzielnicowymi, co za tym idzie nie udzielał im instruktażu w zakresie sposobu i form realizowania przez nich zadań i czynności służbowych. Opiniowany nie wykazywał inicjatywy dotyczącej nadzorowanego zagadnienia, ograniczając się jedynie do realizacji pisemnych poleceń. Zlecane do realizacji inne zadania związane z funkcjonowaniem Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. były przez niego realizowane w sposób niestaranny i niedbały. Zawierały błędy pisarskie i merytoryczne, co świadczyło o braku należytej dbałości o jakość sporządzanej dokumentacji służbowej. Z tego też powodu dokumentacja ta była wielokrotnie zwracana do poprawy i korekt. Wytwarzane przez opiniowanego dokumenty służbowe wymagały stałej kontroli i poprawy przez kierownictwo Sekcji Prewencji. Nadto zdaniem opiniującego nadkomisarz S. P. naruszył dyscyplinę służbową. W konkluzji uznano, że opiniowany wywiązywał się na dostatecznym poziomie z nałożonych obowiązków i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku.

Z opinią tą nie zgodził się S. P., który wniósł odwołanie do Komendanta Miejskiego Policji w B.. W odwołaniu tym nie zgodził się z treścią sporządzonej opinii jak również zarzucił jej nie spełnianie wymogów formalnych i naruszenie § 16 i § 17 zasad etyki zawodowej policjanta. Nadto podkreślił, że opinia ta zawiera błędy pisarskie i merytoryczne, co świadczy o braku dbałości Naczelnika Sekcji Prewencji o jakości sporządzonego dokumentu. W motywach odwołania strona podniosła, że na str. 1 w części "B" opinii znajduje się informacja: "Poświadczenie bezpieczeństwa – tajne", zaś na str. 2 w jej części "C" I pkt 4 "Poświadczenie bezpieczeństwa – ściśle tajne". Zdaniem odwołującego się błędy tego rodzaju wymuszają stałą kontrolę wytwarzanych przez wymienionego powyżej Naczelnika dokumentów. Nadto odwołujący się podniósł, że w części "C II" opinii znajduje się analogiczne irracjonalne twierdzenie dotyczące nie realizacji jakiś zadań czy czynności, jak również podniósł, że policjant znający obowiązujące przepisy i procedury, umiejętnie je stosujący realizuje zadania i czynności zgodnie z wymaganiami. Odnosząc się do części "C III" podkreślił, że jego negatywna ocena sformułowana została w piśmie z dnia [...] r. i w tym piśmie nie będzie jej powielał. W dalszej części odwołujący zamieścił polemiczne stanowisko względem działań podejmowanych przez podinspektora J. W.. W konkluzji odwołania strona podniosła, że negowana przez niego opinia służy przełożonemu do eliminacji analitycznych, kreatywnych podwładnych, jak również zaznaczono, że w kwestionowanej opinii zamieszczono trzy rozbieżne oceny jego działalności, a tym samym przełożony winien zdecydować się na wybranie jednej z nich. Na zakończenie wniesionego odwołania S. P. poruszył zagadnienia nie związane z przedmiotem opinii.

Po wpłynięciu odwołania do Komendanta Miejskiego Policji w B. powołał on Komisję do rozpatrzenia wniesionego odwołania. Przedmiotowa Komisja sporządziła w dniu [...]r. sprawozdanie, w którym odniosła się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. W konkluzji rozważań Komisja wnioskowała o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii, ponieważ nie podzieliła zarzutów sformułowanych przez odwołującego się.

Komendant Miejski Policji w B. w dniu [...]r. udzielił odpowiedzi na odwołanie S.P. a z dnia [...]r. od opinii służbowej sporządzonej przez Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. . W odpowiedzi tej poinformował odwołującego się, że powołał stosowną Komisję przewidzianą obowiązującymi przepisami i Komisja ta w sprawozdaniu z dnia [...]r. wnioskowała o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej, zatem kierując się wnioskiem Komisji organ ten powyższą opinię utrzymał w mocy i polecił włączenie jej do akt osobowych.

Pismem z dnia [...]r. S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opinię służbową Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. z dnia [...]r. W skardze tej wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również o rozpatrzenie skargi jako uzasadnionego przypadku poza kolejnością wpływu spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 19 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 391/10 odrzucił skargę i stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji względem, którego przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia.

Komendant Miejski Policji w B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej ( Dz. U. Nr 98, poz. 890) utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową z dnia [...] kwietnia 2006 r. sporządzoną nadkomisarzowi S. P. przez Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. . W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że opinia służbowa z dnia [...]r. dotyczyła okresu służby S.P. a od [...]r. do [...]r., a następnie przedstawił zarzuty, jakie sformułowała strona względem zamieszczonych w niej stwierdzeń. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że do zbadania odwołania powołana została komisja przewidziana treścią § 11 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, która po wnikliwym, zbadaniu sprawy sporządziła sprawozdanie wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej. Następnie podkreślono, że Komendant Miejski Policji w B. właściwy do rozpatrzenia odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną opinię i jako ostateczną polecił ją włączyć do akt osobowych policjanta, o czym strona została poinformowana pismem z dnia [...]r. Przedstawiono również dalsze czynności procesowe, które były podjęte w przedmiotowej sprawie w tym przywołano również postanowienie tutejszego Sądu z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 392/10, w którym wskazano, że odwołanie strony z dnia [...]r. zostało rozpoznane, gdyż za takie nie można uznać pisma skierowanego do strony z dnia [...]r. Mając na uwadze fakt, że w obu przypadkach strona została w analogiczny sposób poinformowana o sposobie rozpatrzenia jej odwołania zasadnym było wydanie przedmiotowej decyzji.

Ze wskazanym powyżej rozstrzygnięciem nie zgodził się S. P., który wniósł skargę na wskazaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucił powyższej decyzji rażące naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wystąpił o uchylenie zaskarżonych orzeczeń w całości i pouczenie organów Policji o sposobie prawidłowego prowadzenia opiniowania funkcjonariuszy Policji oraz o zmianę treści zaskarżonej opinii służbowej w części "C II" na zgodnie z wymogami, w części "C III" usunięcie dotychczasowego opisu i wykonanie go tak , aby był on zgodny z końcową oceną zawartą w części "E", czyli przydatny na zajmowanym stanowisku służbowym – dobrze realizuje zadania i czynności służbowe. W motywach skargi skarżący podnosi, że organ administracji wyższego stopnia dopiero po trzech miesiącach w sposób prawidłowy reaguje na sugestie wynikające z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczące sposobu rozpatrzenia jego odwołania od opinii służbowej wystawionej przez organ pierwszej instancji. W dalszej części skargi S.P. podniósł, że organ odwoławczy obowiązany był do rozpatrzenia podniesionych przez niego zarzutów względem opinii służbowej sporządzonej przez Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B., jednakże nie uczynił tego, dopuszczając się rażącego naruszenia prawa. W końcowej części skargi skarżący sformułował opinię o negatywnym stosunku organów Policji względem niego z uwagi na korzystanie z przysługujących mu środków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w B.wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.

Przywołane powyżej unormowania mają zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem sąd uwzględnia wniesioną skargę, jednakże z innych powodów niż podniósł to skarżący w skardze.

W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z treści tego unormowania wynika, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, które wydane byłyby w tej samej sprawie. Zaistnienie takiej sytuacji skutkować musiałoby wyeliminowaniem z obrotu prawnego tego rozstrzygnięcia, które zostało później wydane. W tym zakresie istotne jest to, że oba rozstrzygnięcia muszą być wydane w ramach tej samej sprawy, a zatem występuje zbieżność podmiotów prowadzonego postępowania administracyjnego, jak również przedmiot sprawy jest ten sam.

W świetle powyższego przyjdzie dokonać oceny przedłożonych akt administracyjnych przez organ administracji publicznej mając na uwadze podniesione uwagi. Na wstępie dostrzec należy, że od opinii służbowej Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. sporządzonej w dniu [...] r. na rzecz S.P. a, skarżący wniósł odwołanie do organu wyższego stopnia, którym w tym przypadku jest Komendant Miejski Policji w B. Wskazany organ stosownie do postanowień § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, powołał przewidzianą tym przepisem Komisję celem rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S.P. a. Przedmiotowa Komisja sprawozdaniem z dnia [...] r. stwierdziła, że zasadne jest utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej, a podniesione przez odwołującego się zarzuty nie znajdują umocowania w przepisach prawa. W następstwie tej opinii Komendant Miejski Policji w B. pismem z dnia [...]r. skierowanym do skarżącego utrzymał w mocy opinię służbową i polecił włączyć ją do akt osobowych odwołującego się. W tej sytuacji rozważyć należy charakter prawny przedmiotowego pisma. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" ( wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 OSPiKA z 1982 r. nr 9-10 poz. 169). Przywołane powyżej pismo zawiera wszystkie z wymienionych powyżej elementów kształtujących byt prawny decyzji, ponieważ wskazany jest organ, który je sporządził. Pismo to skierowane jest do strony prowadzonego postępowania jak również zawiera rozstrzygnięcie, ponieważ w piśmie tym znajduje się w sposób wytłuszczony następujące stwierdzenie "opinię tą utrzymałem w mocy". Sformułowanie to zbieżne jest z treścią art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego brzmiącego "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Nadto przedmiotowe pismo zostało podpisane przez osobę piastującą funkcję organu, a mianowicie przez Komendanta Miejskiego Policji w B. W świetle powyższego przyjąć należy, że wskazane pismo jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów przywoływanego powyżej Kodeksu, a z uwagi na fakt, że wydane zostało ono przez organ wyższego stopnia zatem przysługuje mu status decyzji ostatecznej.

W tym miejscu odnieść należy się do postanowień tutejszego Sądu, które wydane zostały w następstwie skarg wnoszonych przez skarżącego na rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że tutejszy Sąd w sprawach tych wypowiadał się w formie postanowień, a tym samym orzeczeniom tym nie przysługuje powaga rzeczy osądzonej. Nadto należ podkreślić, że w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 19 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 391/10 wydanego w odniesieniu do skargi na decyzję organu pierwszej instancji wydaną w ramach kontrolowanego postępowania nie ma żadnych wskazań dotyczących oceny charakteru prawnego "pisma" organu odwoławczego z dnia [...]r., a zatem w stosunku do niego nie ma zastosowania treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że odmiennie przedstawia się sytuacja dotycząca postanowienia tutejszego Sądu z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 392/10, ponieważ w tym postanowieniu Sąd zamieścił rozważania na temat charakteru prawnego pisma Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...]r. Stanowisko zajęte w postanowieniu z dnia [...]r. nie ma znaczenia prawnego dla prowadzonego w ramach tego postępowania, a tym samym nie można utrzymywać, że skład orzekający w tej sprawie związany jest stanowiskiem wyrażonym w innym orzeczeniu Sądu.

Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają uznać, że w rozpatrywanej sprawie wyczerpana została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...]r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. z dnia [...]r., ponieważ wydana została w sytuacji, kiedy w sprawie tej wypowiedział się wskazany organ w drodze decyzji administracyjnej w dniu [...]r. Oznacza to zarazem, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane treścią art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Konsekwencją niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...]r., jak również skutkuje tym, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja tegoż organu z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dodatkowo należy zauważyć, że z uwagi na to, że wymieniona powyżej decyzja zawiera uchybienia w zakresie elementów składowych prawidłowo wydanej decyzji skarżącemu, a w szczególności w zakresie pouczenia o przysługujących prawach w zakresie wniesienia odwołania lub środka zaskarżenia, skarżącemu będzie przysługiwała możliwość wniesienia skargi do tutejszego Sądu na przywołaną powyżej decyzję z dnia [...]r., jednakże po uprzednim wystąpieniu o przywrócenie terminu do wniesienia takiej skargi. Termin do złożenia stosownego wniosku jak również do wniesienia skargi będzie biegł od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.

O kosztach postępowania sąd nie orzekał z uwagi na brak wniosku w tym zakresie, a po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o tym, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.