Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska- Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Anna Zarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta J. (dalej "Burmistrza") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka") z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...], znak: [...], wydanej na podstawie art.7 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), dalej "u.o.g.r.l.", w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, objętych wnioskiem Burmistrza znak: [...] z dnia [...] lipca 2019 r. uzupełnionym i skorygowanym przy pismach z dnia 23 września 2019 r. oraz 4 października 2019 r., o pow. 9,2137 ha, położonych na terenie miasta J., projektowanych pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach z zielenią o charakterze leśnym (MNL), dróg publicznych klasy lokalnej (KDL) i dojazdowej (KDD) oraz dróg wewnętrznych (KDW) orzekło w następujący sposób:

1) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Marszałka i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w części odnoszącej się do rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o udzielenie zgody na przeznaczenie gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne położonych w obrębie projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu położonego w rejonie ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - etap B" przeznaczonych pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach z zielenią o charakterze leśnym (MNL), dróg publicznych klasy lokalnej (KDL) i dojazdowej (KDD) oraz dróg wewnętrznych (KDW), w zakresie działek ewidencyjnych:

(-) w obrębie geodezyjnym [...]: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...];

(-) w obrębie geodezyjnym [...]: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

(-) w obrębie geodezyjnym [...]: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...],[...];

2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało decyzję Marszałka w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 15 lipca 2019 r., uzupełnionym pisami z dnia 23 września 2019 r. i 4 października 2019 r. Burmistrz zwrócił się do Marszałka z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne 9,2435 ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa w ramach opracowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu położonego w rejonie ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - etap B z przeznaczeniem pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach z zielenią o charakterze leśnym (MNL), dróg publicznych klasy lokalnej (KDL) i dojazdowej (KDD) oraz dróg wewnętrznych (KDW).

2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Marszałek orzekł w następujący sposób:

(-) w pkt I decyzji Marszałek wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów o powierzchni 2,3704 ha (36 działek).

(-) w pkt II decyzji Marszałek odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów o powierzchni 6,8433 ha (38 działek).

W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, co następuje:

(ad. I) Tereny o powierzchni 2,3704 ha, co do których wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne zostały przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią o charakterze leśnym (MNL), położone są w sąsiedztwie terenów zainwestowanych z zapewnioną obsługą komunikacyjną. Grunty te stanowią kilka odrębnych fragmentów mających niewielką powierzchnię i nie tworzą zwartych kompleksów leśnych, na których nie ma możliwości prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej. Z kolei wobec gruntów leśnych przewidzianych pod poszerzenie istniejących dróg publicznych klasy lokalnej (wydzielenia w planie 2.KD-L, 3.KD-L, 4.KD-L), dojazdowej (13.KD-D, 14.KD-D, 15.KD-D, 17.KD-D na działce ew. nr [...]) oraz poszerzenie drogi wewnętrznej (wydzielenie w planie 22.KDW) decyzję pozytywną uzasadniono potrzebą ich przystosowania do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

(ad.II) Uzasadniając odmowę wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych pozbawionych statusu lasów ochronnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią o charakterze leśnym (24.MNL, 25.MNL) oraz realizację nowego fragmentu drogi publicznej klasy dojazdowej (17.KD-D) na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w J. Marszałek wskazał, że grunty te razem z bezpośrednio sąsiadującymi gruntami leśnymi objętymi wnioskiem, które nadal posiadają status lasów ochronnych (dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]) są fragmentem zwartego kompleksu leśnego o dużej powierzchni, a zmiana ich przeznaczenia na cele nieleśne spowodowałaby wkroczenie z zabudową w zwarte tereny leśne, co doprowadziłoby do podziału obecnego drzewostanu, pogorszenia jego stanu sanitarnego i inicjacji procesu fragmentacji lasu.

3. Pismem, które wpłynęło do Marszałka w dniu 24 grudnia 2019 r., Burmistrz wniósł do SKO (za pośrednictwem Marszałka) odwołanie od decyzji organu I instancji. Wskazując przedmiot zaskarżenia Burmistrz wskazał, co następuje: "Odwołuję się od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., wydanej przy sprawie [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne o powierzchni 6.8433 ha, położonych na terenie Miasta J. i objętych procedurą sporządzania planu miejscowego, doręczonej dnia 12 grudnia 2019 r., w zakresie części II. (...) Wnoszę o uchylenie decyzji Organu I instancji w zaskarżonej części i orzeczenie w sprawie zgodnie z wnioskiem poprzez wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.".

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpatrzyło odwołanie Burmistrza od decyzji Marszałka, częściowo reformując tę decyzję a częściowo utrzymując Marszałka w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy następuje w trybie i na zasadach uregulowanych w art.7 ust.1, ust.2 pkt 5 w zw. z ust. 2 pkt 2) a contrario, art.9 ust.1 - 3 u.o.g.r.l. i art.17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.").

2. W świetle poczynionych przez Marszałka ustaleń okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że w stosunku do części gruntów leśnych, objętych obecnym wnioskiem Burmistrza, dokonano, na podstawie wygasłych i obowiązujących dokumentów planistycznych, zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne. Powyższe dotyczy następujących działek ewidencyjnych:

(-) w obrębie geodezyjnym [...]: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...];

(-) w obrębie geodezyjnym [...]: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

(-) w obrębie geodezyjnym [...]: dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...].

Dokumentami stwierdzającymi powyższą okoliczność są załączone do wniosku potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie:

1) decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] 06.1996 r., znak: [...] wyrażającej na podstawie art. 7 ust 2 i art . 9 ust. 3 u.o.g.r.l. zgodę na dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej na działkach leśnych lasów ochronnych o łącznej powierzchni 40,7022 ha, w tym dz. ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...], dz. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...];

2) decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2002 r, znak: [...], wyrażającej na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 9 ust 3 u.o.g.r.l. zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego 203,2132 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele budowlane, w tym dz. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie geodezyjnym [...],

3) decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.1994 r., znak: [...], wyrażającej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego 25,0897 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne (budownictwo mieszkaniowe 1-rodzinne), w tym dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu geod. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu geod. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu geod. [...].

Okoliczność, że w stosunku do wskazanych wyżej grunty leśnych uzyskano już decyzje o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne, w ocenie Burmistrza nie stanowiła podstawy do tego żeby grunty te wyłączyć z wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w ramach opracowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu położonego w rejonie ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - etap B. Wniosek w tym zakresie uzasadniono potrzebą wyrażenia przez Marszałka zgody na zmianę parametrów zabudowy i przeznaczenia kierunkowego nieruchomości w trybie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Jednocześnie w odwołaniu wskazano, że wskutek zmiany stanu faktycznego i prawnego (otoczenia planistycznego) omawianych nieruchomości konieczne jest uzyskanie aktualizacji zgody, tzn. orzeczenie o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, które ma dotyczyć jedynie aktualizacji tej zmiany w związku z nowym Studium.

Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że przepisy u.o.g.r.l nie przewidują "aktualizacji" zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w ramach opracowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na odwołanie Marszałek trafnie wskazał, że w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5) u.o.g.r.l. marszałek województwa rozstrzyga jedynie o tym, czy dane grunty leśne mogą przestać pełnić funkcje leśne lub funkcje związane z gospodarką leśną, a nie o tym, jakie konkretnie będzie ich wykorzystanie i jakie będą konkretne wskaźniki oraz parametry zabudowy i zagospodarowania terenu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 5) u.o.g.r.l. daje bowiem podstawę wyłącznie do udzielenia bądź odmowy udzielenia przez marszałka województwa zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa.

3. Kwestią kluczową w sprawie jest w tej sytuacji ustalenie, czy w ogóle istnieje podstawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w odniesieniu do gruntów leśnych, w odniesieniu do których uzyskano już zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Należy zatem przesądzić, czy udzielone uprzednio zgody konsumują udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne przy opracowywaniu nowego planu miejscowego, czy też - jak uważa organ I instancji - nie stanowią one przeszkody do ponownego rozstrzygnięcia w tej materii, umożliwiając marszałkowi województwa w ramach uznaniowego charakteru decyzji, nie tylko potwierdzenie wcześniejszych ustaleń, ale i ich zmianę w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny.

Zagadnienie to stanowiło już przedmiot analizy na gruncie orzecznictwa sądowoadminisracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3027/15, stwierdził, że zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r l. ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k p a., wobec czego "nie jest dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdy taka decyzja została już wydana i obowiązuje, gdyż prowadziłoby to do sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli nieważności decyzji z tego powodu, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Jednocześnie Sąd wskazał, że Jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), to organ wykonawczy gminy, sporządzając plan miejscowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), nie jest zobowiązany do wystąpienia o zgodę na taką zmianę na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c tej ustawy. Przedmiotowe orzeczenie stanowiło potwierdzenie wcześniejszego stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2015 r., II OSK 1734/15.

W świetle powyższych orzeczeń NSA należy rozważyć czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamością sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ I instancji w końcowej części uzasadnienia skarżonej decyzji odniósł się do przedmiotowej kwestii wskazując, ze nie dostrzega przeszkód do wydania nowej decyzji w przedmiotowym postępowaniu, gdyż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że mamy do czynienia z nową sprawą. W ocenie organu "po uchwaleniu obowiązującego obecnie na tym terenie planu miejscowego nastąpiła zmiana stanu faktycznego w zakresie m. in. granic, powierzchni i numerów działek ewidencyjnych. Dodatkowo część gruntów leśnych została zabudowana. Zmianie uległy także potrzeby planistyczne poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod poszerzenie i rozbudowę dróg. Aktualna zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ma nastąpić również ir związku z nowym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz u1 nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W warunkach zmiany stanu faktycznego oraz prawnego nie zachodzi tożsamość w ujęciu administracyjnym pomiędzy obecnie prowadzonym postępowaniem a postępowaniami o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w poprzednich procedurach planistycznych i zakończonych decyzjami, które Burmistrz dołączył do wniosku.

W ocenie SKO powyższe uzasadnienie nie daje dostatecznych podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną. Odnośnie zmian stanu faktycznego organ I instancji nie wskazał, w jaki sposób zmieniły się granice, powierzchnia i numery działek ewidencyjnych, przy czym nawet gdyby takowe miało miejsce, to fakt ten - w sytuacji, gdy wciąż mamy do czynienia z gruntami leśnymi - sam w sobie nie powoduje, że brak jest tożsamości przedmiotowej sprawy. Podobnie co do zabudowania części gruntów leśnych, organ I instancji również nie wskazał, o jakie grunty chodzi, co nie pozwala a priori przyjąć, że okoliczność ta może mieć wpływ na kwestię tożsamości przedmiotowej sprawy. Dodatkowo, okoliczność ta w naturalny sposób byłaby argumentem za zmianą przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ergo współgrała by z treścią uprzednio udzielonych zgód.

Również sama zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co do którego sam organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podkreślał, że nie jest ono aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie ma charakteru wiążącego dla organu udzielającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie ma wpływu na kwestie tożsamości przedmiotowej sprawy.

Tym samym w niniejszej sprawie zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa (rozumiana jako występowanie w sprawie tych samych stron), jak i tożsamość przedmiotowa (rozumiana jako tożsamość podstawy prawnej, stanu faktycznego oraz praw i obowiązków stron, które z nich wynikają) w stosunku do wydanych uprzednio decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny. Odnośnie tożsamości podstawy prawnej warto przy tym zaznaczyć, że na gruncie u.o.g r.l. w zakresie udzielania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa zmiany dotyczyły jedynie organu udzielającego tej zgody, zaś brzmienie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) w zakresie udzielania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne było zbliżone do obecnych przepisów dotyczących tej kwestii.

W tej sytuacji, uwzględniając stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3027/15 i z dnia 3 listopada 2015 r, II OSK 1734/15, które należy podzielić, w zakresie gruntów leśnych wskazanych w pkt 1 rozstrzygnięcia niniejszej decyzji, co do których wydano już decyzje ostateczne o wyrażeniu zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, nie jest dopuszczalnym wydanie kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny. Wszczęte postępowanie jest zatem w tym zakresie bezprzedmiotowe, stąd w tej części decyzję organu I instancji należało uchylić a postępowanie pierwszej instancji umorzyć.

4. Nietrafnie podnosi odwołanie zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: (-) naruszenie zasady wszechstronnego rozpoznania sprawy i uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, (-) niedokonanie ustaleń niezbędnych do rozpoznania sprawy, w tym nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy i (-) oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych przesłankach. Stosownie do powyższego:

Odwołanie zarzuca organowi I instancji wybiórcze i dowolne wartościowanie istotnych dowodów, brak obiektywizmu i brak poszanowania władztwa planistycznego gminy, ujawniające się m.in. w umniejszaniu wartości argumentu o kreującym prawa właścicieli prawie oraz lakoniczne odniesienie się do pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej.

Rozpatrując ów zarzut należy mieć na uwadze charakter skarżonego rozstrzygnięcia Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 775/18, "udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego". Z racji zbliżonej procedury udzielania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, powyższe stanowisko odnosi się także do charakteru tego rodzaju decyzji.

Wydając decyzję w oparciu o uznanie administracyjne organ administracji publicznej może wydać różne rozstrzygnięcia przy tym samym stanie faktycznym. W kontekście wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przesłanki, którymi organ powinien się kierować, zostały określone w art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Redakcja powołanego przepisu pozostawia organom orzekającym swobodę oceny, czy zasadne jest wyrażanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego.

W ocenie SKO uzasadnienie skarżonej decyzji (w części, która nie została objęta res iudicata) spełnia wymogi określone przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to jest rozbudowane, skonstruowane w sposób logiczny i szczegółowo odnoszące się do poszczególnych ustaleń mających wpływ na rozstrzygnięcie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie faktyczne zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. To ostatnie dotyczy w szczególności odniesienia się do opinii [...] Izby Rolniczej, które wbrew temu co twierdzi odwołujący się nie jest lakoniczne, skoro organ I instancji wpierw precyzyjnie przywołał stanowisko organu opiniującego, po czym dokonał jego analizy i merytorycznej krytyki, słusznie wskazując, że opinia ta uwzględnia tylko pozytywne przesłanki zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i ma ogólny charakter nie odnoszący się szczegółowo do specyfiki poszczególnych gruntów objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia. Podobnie szczegółowo organ I instancji odniósł się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, w tym dotyczących charakteru ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kontekście prowadzonego postępowania czy relacji pomiędzy wskazywaniem nowych terenów pod zabudowę, kształtowaniem ładu przestrzennego i ochrony gruntów leśnych.

Organowi I instancji z całą pewnością nie można także zarzucić oparcia rozstrzygnięcia na dowolnych przesłankach. Organ szczegółowo wyjaśnił, dlaczego w stosunku do części gruntów leśnych objętych wnioskiem zasadnym jest udzielenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne oraz z jakich przyczyn w stosunku do pozostałych gruntów leśnych udzielenie tej zgody jest niezasadne. Rozstrzygnięcie w tym zakresie oparte zostało o przepisy u.o.g.r.l. i ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach odnoszące się do zasad ochrony gruntów leśnych oraz gruntów leśnych objętych szczególną ochroną jako lasy ochronne, które to przepisy zostały szczegółowo skomentowane i odniesione do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Organ I instancji dokonał również wyczerpującej wykładni pojęcia niedookreślonego "ważnych względów społecznych" zawartego w art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l., dochodząc do usprawiedliwionego wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach z zielenią o charakterze leśnym nie spełnia przesłanki ważnych względów społecznych, ponieważ ta dotyczyć może jedynie inwestycji realizujących potrzeby społeczne o ponadlokainym charakterze, określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cele publiczne.

Wreszcie, organ I instancji dokonując rozstrzygnięcia uwzględnił również dokumenty programowe odnoszące się do analizowanego zagadnienia, tj. Politykę Leśną Państwa oraz Program zwiększania lesistości dla Województwa [...] do roku 2020.

Reasumując, przedstawione przez organ I instancji argumenty zarówno za udzieleniem zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne części gruntów leśnych, jak i za odmową tej zgody w stosunku do pozostałych gruntów leśnych są spójne, logiczne, racjonalne i oparte na przepisach obowiązującego prawa, wobec czego SKO nie znajduje podstaw do ich zakwestionowania.

Odmienny punkt widzenia Burmistrza co do potrzeb rozwoju i sposobu interpretacji przesłanki ważnych względów społecznych w kontekście rozpoznawanej sprawy nie jest dostateczną podstawą do zakwestionowania rozstrzygnięcia merytorycznego organu I instancji, wydanego w ramach uznania administracyjnego.

IV. Pismem z dnia 8 maja 2020 r. Burmistrz wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

(I) Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l.

- art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., art. 17 pkt 6 lit. c "u.p.z.p."

poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wydania nowej decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

(II). Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.:

- przez nieuwzględnienie w odniesieniu do badanych gruntów założeń przestrzennych wynikających ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta J. (dalej Studium), w szczególności przez brak weryfikacji przeznaczenia badanych gruntów,

- przez nieuwzględnienie położenia badanych gruntów w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych budynkami jednorodzinnymi oraz domknięcia terenów przeznaczonych pod zabudowę, uzasadniających wydanie w stosunku do gruntów leśnych decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

- art. 77 § 1 k.p.a., w zw. art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., przez nie uwzględnienie pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W uzasadnieniu w/w zarzutów podniesiono w szczególności, co następuje:

1. W odniesieniu do rozstrzygnięcia odwoławczego, umarzającego postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia leśnego na nieleśne:

(i) W świetle: (-) uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSP 1/10, (-) orzecznictwa NSA, przywołanego przez SKO (II OSK 3027/15 i II OSK 1734/15), (-) stanowiska Ministerstwa Środowiska z dnia [...] czerwca 2018 r., [...], sformułowanego w oparciu o w/w orzeczenia - analizie tożsamości spraw należy poddawać tylko te postępowania o zmianę przeznaczenia gruntów, gdzie wcześniej wydano zgody skonsumowane ostatnim planem ogólnym.

Jeżeli natomiast zgody zostały wydane w innym trybie lub nie zostały skonsumowane planem ogólnym, organ wykonawczy gminy ma obowiązek uzyskania nowej zgody, a organ rozpatrujący wniosek ma obowiązek merytorycznie go rozpatrzyć, zgadzając się lub nie na zmianę przeznaczenia gruntów. "... po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p., rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie kolejnej procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową (II OSP 1/10).

(ii) Ostatni plan ogólny dla Miasta J. został przyjęty [...] listopada 1994 r. uchwałą Rady Miejskiej w J. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Biorąc pod uwagę datę uchwalenia planu, jedyną zgodą jaka powinna być badana pod kątem tożsamości spraw jest decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r., [...], wobec działek ew. nr [...], [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...] i [...], [...] obręb [...]. Pozostałe zgody nie były skonsumowane planem ogólnym i dlatego, zgodnie z przywołanym orzecznictwem (popartym przez nadzór prawny Wojewody) organ może wydać merytoryczną, nową decyzję w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Każda nowa procedura planistyczna mająca na celu sporządzenie planu miejscowego będzie wymagała uzyskania nowej zgody wobec gruntów leśnych.

(iii) Analizując tożsamość spraw (zgoda Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r., [...]), w odniesieniu do działek ew. nr [...], [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...] i [...], [...] obręb [...], należy stwierdzić brak tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej. Stosownie do powyższego:

a) Stronami ówczesnego postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych byli: 1) Zarząd Miasta J. oraz 2) Wojewoda [...] (organ rządowy). Stronami obecnego postępiania są natomiast: 1) Burmistrz oraz 2) , Marszałek (organ samorządowy), który swoje orzeczenie opiera na innych przepisach prawa materialnego.

SKO samo zwróciło uwagę na różnicę podstawy prawnej, zaznaczono jednak, że różnice te są niewielkie. Różnice jednak są i nie mogą być pominięte, natomiast SKO lakonicznie i bez odpowiedniego uzasadnienia nie uwzględniło tych różnic, stwierdzając jedynie, że brzmienie poprzednio obowiązującej ustawy było zbliżone.

(iv) Kwestia tożsamości przedmiotowej obu porównywanych spraw o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne została wyjaśniona przez SKO pobieżnie i niezgodnie z zasadami planowania przestrzennego, gospodarki leśnej oraz bez uwzględnienia zmian zaistniałych w ekosystemie leśnym.

Planowanie przestrzenne musi być postrzegane całościowo a nie w perspektywie pojedynczych działek, oderwanych od otoczenia. Przedmiotowy teren uległ znacznym zmianą w ciągu 26 lat od daty wydania poprzedniej zgody.

Obecnie przywołane działki są otoczone zwartą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, ogrodzonymi posesjami, skutkiem czego zmienił się ekosystem, z leśnego na miejski o dużym zadrzewieniu. Odnośnie do gospodarki leśnej brak tożsamości spraw był dobrze udokumentowany w aktach sprawy w postaci wypisu i wyrysu z uproszczonego planu urządzenia lasu. Obecnie również mamy do czynienia z gruntem leśnym, jednak las jest już inny niż był w okresie 26 lat wstecz. Drzewostan jest starszy, rzadszy, jego walory produkcyjne i ochronne spadły, zanikły i przestały mieć znaczenie. Skład gatunkowy również uległ zmianie, ponieważ brak zabudowy oraz aktywnej gospodarki leśnej spowodował dzikie zarastanie innymi gatunkami. Podszycie lasu oraz jego wykorzystanie nie jest już takie samo jak 26 lat temu. Przez 26 lat teren całego opracowania oraz tych pojedynczych działek zmienił się bezpowrotnie w wyniku postępujących procesów urbanistycznych.

Stwierdzenie istnienia w tych sprawach tożsamości przedmiotowej jest przejawem braku wnikliwego zbadania sprawy przez organ rozstrzygający. Duży upływ czasu stanowi tu ewidentny czynnik zmiany stanu przyrodniczego lasu i nie można stwierdzić, że przez 26 lat tereny leśne będą miały te same cechy przyrodnicze istotne z punktu widzenia przesłanek ich ochrony.

W związku z upływem czasu i zmianą cech przyrodniczych lasu do zmiany przedmiotu oceny w zakresie przesłanek ochrony jakościowej i ilościowej gruntów leśnych doszło już około 10 lat temu. Obecnie omawiane grunty leśne zmieniły swoje cechy na tyle, aby można było przeprowadzić ponowną procedurę zmiany ich przeznaczenia. Omawiana sytuacja była już przedmiotem orzeczenia WSA z dnia 19 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2092/18, a Ministerstwo Środowiska również zajęło stanowisko w sprawie (załącznik nr 2).

2. W odniesieniu do rozstrzygnięcia odwoławczego, utrzymującego w mocy odmowę udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne:

(i) Koniecznym jest rozróżnienie:

1) działek po raz pierwszy wskazanych do zmiany przeznaczenia gruntów (zarówno lasów ochronnych jak i pozbawionych tego waloru),

2) działek (lasów ochronnych), które na podstawie obowiązujących przepisów już mogą być zabudowane.

Stosownie do powyższego:

1) Działki ewidencyjne po raz pierwszy objęte procedurą zmiany przeznaczenia z obrębu [...] to: [...] (bez ochronności), [...] (bez ochronności), [...] (bez ochronności), [...] (las ochronny), [...] (bez ochronności), [...] (bez ochronności), [...] (bez ochronności), [...] (las ochronny), [...] (bez ochronności), [...] (bez ochronności), [...] (bez ochronności) część [...] (las ochronny).

2) Działki wtórnie objęte procedurą zmiany przeznaczenia, które w obecnym stanie prawnym mogą być zabudowane to: część [...] obręb [...] (las ochronny) i wszystkie pozostałe objęte procedurą zmiany przeznaczenia.

(ii) W odniesieniu do działek po raz pierwszy wskazanych do zmiany przeznaczenia gruntów należy powtórzyć za wnioskiem, że Rada racjonalnie i zgodnie z przepisami u.p.z.p. wyważyła wszystkie wartości (w tym ochronę gruntów leśnych), przy wskazywaniu nowych gruntów leśnych do zabudowy, w ramach polityki przestrzennej wyrażonej w obowiązującym studium. Właściciele nieruchomości poprzez uchwalone studium nabyli ekspektatywę prawa, co nie jest bez znaczenia i o ile studium nie wiąże Marszałka, to wiąże organ gminy przy sporządzaniu planu, który nie może być z nim sprzeczny. Wyznaczone w studium tereny zabudowy były przedmiotem analiz środowiskowych, zaakceptowanych m.in. przez organy ochrony środowiska, były również przedmiotem analiz zasadności pod względem demograficznym i zapotrzebowania Miasta na tereny zabudowy mieszkaniowej. Miasto jest miejscowością o charakterze leśnym, około 1/3 miasta to las, a obecnie pod zabudowę przeznaczone są wszystkie grunty nieleśne i niechronione (parki krajobrazowe, rezerwaty, tereny zalewowe). Nawet w tej sytuacji analizy demograficzne i nasycenia wykazały konieczność delimitacji nowych terenów zabudowy mieszkaniowej. Potrzeby te Rada uwzględniła - po wieloletniej procedurze, w której brało udział ponad 20 organów zewnętrznych i niezliczona ilość mieszkańców i właścicieli gruntów. Obecne studium stanowi ważną podstawę dla uwzględnienia wniosku strony, a odmowa powinna być poparta ważkimi okolicznościami, szczegółowo opisanymi w decyzji. Marszałek zajmując stanowisko w ramach decyzji uznaniowej, którą podjął w kilka miesięcy, odmówił zasadności polityce przestrzennej Miasta prowadzonej od kilkunastu lat, dlatego odmowa winna bardzo szczegółowo i racjonalnie odnosić się do szerokiego spektrum dowodów przedstawionych przez stronę, czego nie uwzględnił organ II instancji.

Omawiana sytuacja była już przedmiotem orzeczenia WSA z dnia 13 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2058/16, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych dnia [...] czerwca 2017 r., [...].

(iii) W odniesieniu do utrzymania przez SKO decyzji odmownej wobec części działki ew. nr [...] obręb [...] (las ochronny), jak i odmowy Marszałka, wobec pozostałych działek, wtórnie objętych procedurą zmiany przeznaczenia działek leśnych (lasów ochronnych), należy stwierdzić, co następuje:

Działki leśne porośnięte lasem ochronnym, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym oraz wygasłym planem ogólnym (poprzez decyzje o warunkach zabudowy), już obecnie mogą zostać zabudowane. Status ochronny nie będzie miał w procesie zabudowy większego znaczenia (wyższa cena wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej).

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o.g.r.l. oraz orzecznictwem sądowym lasy ochronne można przeznaczać na cele nieleśne wyłącznie dla budynków i budowli służących gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce.

Zgodnie z art. 9 ust 3 o.g.r.l. w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele, po uzyskaniu zgody właściwego organu.

Orzecznictwo sprowadziło zapis "w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi", do inwestycji celu publicznego opisanego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., pozycja 65 ze zm.). Ustawodawca nie przywołał jednak wprost przepisu z tejże ustawy, a jednak orzecznictwo zawęziło powyższy przepis, poprzez powoływanie się przy wykładni ważnych celów społecznych jedynie na inwestycje celu publicznego. Wykładnia gramatyczna przepisu nie stwarza jednak takich podstaw, gdyż racjonalny ustawodawca przywołałby przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost, a tak jednak się nie stało. Wykładnia systemowa i celowościowa sformułowania "uzasadnione względy społeczne" może być, i powinna być szersza.

Na kanwie omawianego przypadku właściciele nieruchomości już nabyli prawo do zabudowy swoich nieruchomości i ta właśnie sytuacja prawna stanowi o uzasadnionym względzie społecznym - działki już obecnie są budowlane. Odmowa zmiany przeznaczenia determinuje uchwalenie planu miejscowego, który przeznaczy pojedyncze działki budowlane na las, co jest nieracjonalne, tak samo jak uchwalenie planu z "dziurami" (wyłączając sporne działki z opracowania). Odnośnie zapisu o braku innych gruntów należy stwierdzić, że opisana sytuacja prawna dotyczy tych konkretnych nieruchomości, nie innych, dlatego nie może być "przeniesiona" na inny teren (jest to sprawa indywidualna pod względem lokalizacji nieruchomości).

Przywołane wcześniej orzeczenia korespondują z omawianym przypadkiem, z tą różnicą, że mamy tu do czynienia z działkami z możliwością zabudowy, wtórnie objętymi procedurą zmiany przeznaczenia. Uchwalenie planu z "dziurami" spowoduje, że pojedyncze działki będą mogły zostać zabudowane odmienne pod względem parametrów od tych objętych nowym planem, a tak nie tworzy się ładu przestrzennego.

(iv) Rozstrzygnięcia obu organów nie zostały w przekonujący sposób umotywowane. Organy były zobowiązane do rozważenia materiału dowodowego, a następnie podjęcia decyzji, kierując się nie tylko celami ochrony gruntów leśnych wynikającymi z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale również rozważyć interes społeczny i urbanistyczny Miasta. Przez sporządzanie planów miejscowych organy jednostek samorządy terytorialnego szczebla gminnego zmierzają do uporządkowania gospodarki przestrzennej tzn. ładu przestrzennego, czego oba organy nie uwzględniły. Organy przyjęły a priori założenie kierunku rozwoju Miasta (wchodząc w kompetencje Rady), pomijając zupełnie kwestie związane z faktyczną możliwością budowy nieruchomości oraz rozbudowy układu komunikacyjnego, a co za tym idzie nie rozważyły interesów społecznych, interesu obywateli i racjonalnego rozwoju Miasta.

Potrzebą skarżącej Gminy jest zrównoważony rozwój, dlatego zdecydowano o maksymalnym ograniczeniu zabudowy na działkach z dominującą powierzchnią leśną, przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%. Surowe warunki zabudowy, przy dodatkowym ograniczeniu możliwości podziału, gwarantują zachowanie leśnego charakteru miejsca. Ponownego zaznaczenia wymaga fakt, że Starosta pozbawił statusu lasów ochronnych las położony na części działek, dla których uzyskano zgodę właścicieli gruntów. W przypadku działek, dla których nie przedstawiono ww. zgody, jej brak wynikał jedynie z niemożliwości ustalenia aktualnych danych adresowych właścicieli.

Odmowa udzielenia zgody na przeznaczenia spornych gruntów na cele nieleśne będzie prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozwoju Gminy i wprowadza utrudnienie w obrocie nieruchomościami. Przy czym, Gmina starała się, przez ograniczenia zapewnić zrównoważony rozwój Miasta, aby zachować jego leśny charakter. Realizacja budowy przy takich ograniczeniach nie spowoduje degradacji terenów leśnych i utraty ich walorów, czego przykładem jest zabudowa na kilkuset działkach leśnych dopuszczona w planie "Etap IIIa" (Uchwała Rady nr [...] z dnia [...] maja 2003 r.). Przez prawie 20 lat obowiązywania planu lasy nie zostały wykarczowane, dzięki niemu Miasto ukształtował się jako miejscowość zabudowy pośród lasów sosnowych i to jest jego walor. Rozwój Gminy w kierunku zabudowy wnioskowanych terenów jest uzasadniony i wiąże się z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, taka jest też wola właścicieli tych terenów. Organy obu instancji, nie wyrażając zgody na przeznaczenie tych terenów na cele nieleśne, nie wyważyły właściwie interesu Gminy i właścicieli gruntów. Decyzje są wadliwe, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest potrzeby tak rygorystycznej ochrony terenów leśnych objętych postępowaniem. SKO jedynie poparło uzasadnienie Marszałka, bez merytorycznego odniesienia, zatem podstawy wydania zaskarżonej decyzji są dowolnym stanowiskiem niezgodnym ze stanem faktycznym. Lasy będące przedmiotem wniosku nie służą celom gospodarczym, natomiast z uwagi na surowe wskaźniki zabudowy ich walory, przyrodnicze i krajobrazowe wartości, zostaną zachowane.

Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zostało podjęte z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności. Sporządzając studium, organ wykonawczy gminy uwzględnia art. 10 ust. 1 u.p.z.p., co zostało uczynione. Zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej celem u.p.z.p., gminy mają obowiązek (przy uwzględnieniu spektrum uwarunkowań) zabezpieczyć rezerwy dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej w średnio i długookresowej perspektywie czasu. Ustawodawca, wskazując szczególnie na konieczność perspektywicznego analizowania sytuacji przestrzennych gmin, dodał zapis art. 10 ust. 1 pkt 7 do tejże ustawy. Przyjmując studium, organ uchwałodawczy gminy stara się przeznaczać pod zabudowę tereny, które już obecnie są skomunikowanie, a także takie, które stosunkowo łatwo można wyposażyć w niezbędną infrastrukturę. Tereny wnioskowane znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącego terenu zabudowanego i wyposażonego w infrastrukturę. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów uniemożliwia kontynuowanie racjonalnego i ekonomicznie uzasadnionego rozwoju zabudowy.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2020 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję odwoławczą należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, było wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych, niestanowiących własności Skarbu Państwa, na potrzeby postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, polegającymi:

(i) po pierwsze, na rozpoznaniu odwołania w części nie będącej przedmiotem zaskarżenia przez Skarżącego, określonym w odwołaniu od decyzji Marszałka (Skarżący wniósł odwołanie wyłącznie od pkt II decyzji Marszałka, odmawiającej udzielenia żądnej zgody w odniesieniu do 36 działek, podczas gdy SKO rozpoznało sprawę także w zakresie objętym pkt I decyzji organu I instancji, korzystnym dla Skarżącego, tj. uwzględniającym jego żądanie w odniesieniu do 38 działek),

(ii) po drugie, na niewyjaśnieniu w sposób dostatecznie wyczerpujący, czy w sprawie istotnie występuje przeszkoda do rozpatrzenia wniosku Skarżącego co do istoty, mająca wynikać z faktu, iż niektóre z działek objętych wnioskiem były już w przeszłości przedmiotem procedur, mających na celu zmianę ich przeznaczenia na nieleśne,

(iii) po trzecie, na niewyjaśnieniu w sposób dostatecznie wyczerpujący, czy w sprawie istotnie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia Skarżącemu żądanej zgody w odniesieniu do działek ujętych w pkt II decyzji Marszałka.

2. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż SKO wykroczyło poza zakres zaskarżenia decyzji Marszałka, precyzyjnie wskazany w odwołaniu Burmistrza, ograniczający się wyłącznie do pkt II decyzji Marszałka (w którym orzeczono o odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do 36 działek). Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do rozpatrzenia sprawy w zakresie objętym pkt I decyzji Marszałka, w którym organ ten udzielił Burmistrzowi żądanej zgody w odniesieniu do 38 działek.

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12, publ. Centralna Baza Orzecznictwa Sadów Administracyjnych, dalej "CBOSA", dostępna na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl): "1. Pomimo, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to automatycznie nie wyłącza to takiej możliwości w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje. Wtedy to prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. 2. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzje pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.".

3. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma weryfikacja prawidłowości oceny SKO co do bezprzedmiotowości zainicjowanego przez Skarżącego postępowania o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, odnoszącej się do części gruntów objętych wnioskiem, w oparciu o którą to ocenę SKO zreformowało decyzję Marszałka i umorzyło postępowanie pierwszej intestacji w odniesieniu do 45 działek. Stosownie do powyższego:

3.1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, w nawiązaniu do stanowiska wyrażonego wcześniej, niedopuszczalność orzekania przez SKO w przedmiotowym zakresie w odniesieniu do tych spośród działek objętych wnioskiem Skarżącego o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia, które następnie zostały objęte pkt I decyzji Marszałka, nie zaskarżonym w odwołaniu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż rozstrzygnięcie SKO, umarzające postępowanie w sprawie, jest co do zasady wadliwe w odniesieniu do działek: (z obrębu [...]) [...], [...], (z obrębu [...]) [...], [...], [...], [...], (z obrębu [...]) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

3.2. Pozostaje w tej sytuacji do rozstrzygnięcia, czy stanowisko SKO co do bezprzedmiotowości postępowania znajduje merytoryczne uzasadnienie w odniesieniu do tych spośród działek objętych wnioskiem, które następnie zostały objęte pkt II decyzji Marszałka, bezspornie będącym przedmiotem zaskarżenia odwołania Burmistrza (dopuszczalność orzekania przez SKO w odniesieniu do tychże działek nie budzi zatem jakichkolwiek zastrzeżeń). Stosownie do powyższego:

3.2.1. Stwierdzić należy, iż umorzenie przez SKO postępowania zostało oparte na stanowisku, iż przeszkodą uniemożliwiającą prowadzenie postępowania o udzielenie zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne jest sam fakt formalnego pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, która została wydana na potrzeby innej, tj. wcześniejszej procedury planistycznej.

SKO wskazało w tym kontekście, odwołując się do wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3027/15, iż zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k p a., wobec czego nie jest dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdy taka decyzja została już wydana i obowiązuje, gdyż prowadziłoby to do sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli nieważności decyzji z tego powodu, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Stwierdzić jednakże należy, iż w/w stanowisko NSA sformułowane zostało przy założeniu, że taka wcześniejsza zgoda została następnie skonsumowana w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj., iż w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną, wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, organ planistyczny – w granicach w decyzji wskazanych – przeznaczył określone grunty na cele nieleśne). W wyroku tym wyraźnie wskazano zatem, iż: "(..) błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie ma znaczenia fakt, że określony grunt leśny został przeznaczony na cel nieleśny we wcześniej uchwalonym i już nieobowiązującym planie miejscowym. W ocenie NSA, fakt ten ma istotne znaczenie, gdyż może oznaczać, że już została uzyskana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, co powodowałoby, że organ wykonawczy gminy nie ma obowiązku ponownie o taką zgodę występować. (...) Sąd pierwszej instancji powinien zatem był przeanalizować powołane przez skarżącą kasacyjnie plany miejscowe, szczególnie ten, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w celu oceny, czy grunty leśne przeznaczone na cele nieleśnie w zaskarżonym planie, nie pokrywają się z gruntami leśnymi, co do których wyrażono już zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny przed uchwaleniem tych planów miejscowych.".

Odnotować należy, iż do w/w orzeczenia odwołał się inny skład NSA, rozpatrujący skargę kasacyjną skarżącego obecnie Burmistrza od wyroku tut. Sądu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2092/18, wydanego ze skargi Burmistrza na decyzję SKO z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne innych gruntów, niż występujące w niniejszej sprawie.

Uchylając zatem wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1275/19) w/w wyrok tut. Sądu, NSA wskazał w szczególności, co następuje: "Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) organ wykonawczy gminy występuje w toku procesu planistycznego m.in. do organów o jakich mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Po uzyskaniu takiej zgody w formie decyzji zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 tej ustawy). Do zmiany tej w świetle tych przepisów dochodzi zatem jeżeli w oparciu o wyrażoną wcześniej zgodę uprawnionego organu dany teren leśny został w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele inne niż leśne. W ten też sposób dochodzi do "skonsumowania" udzielonej wcześniej przez uprawniony organ w trybie ustawy o lasach zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele leśne, o którym to "skonsumowaniu" jest mowa w powoływanej przez Sąd pierwszej instancji uchwale NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10. W następstwie tego "skonsumowania", zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, grunt leśny przestaje być przeznaczony na cele leśne i w konsekwencji przeznaczony do produkcji leśnej. Jako nieprzeznaczony do produkcji leśnej przestaje być zatem co do zasady (pomijając przypadki gdy chodzi o rezerwat przyrody, grunt wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków oraz grunty związane z gospodarką leśną o jakich mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach) lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach i gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3027/15).".

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości bezprzedmiotowość ponownego postępowania o wyrażenie zgody, o której mowa w art.7 ust.2 u.o.g.r.l., w sytuacji, w której objęty wnioskiem grunt zmienił już przeznaczenie na nieleśne w następstwie skonsumowania w planie miejscowym stosownej zgody, wydanej w postępowaniu wcześniejszym. Bezprzedmiotowość ta wystąpi przy tym niezależnie od tego, czy przed złożeniem kolejnego wniosku w/w grunt, który utracił leśne przeznaczenie na podstawie planu miejscowego, został już prawnie i faktycznie wyłączony z produkcji leśnej (tj. niezależnie od tego, czy uchwalona w planie miejscowym zmiana przeznaczenia gruntu na cele nieleśne została już skonsumowana przez właściciela gruntu). Organ winien w tej sytuacji, na zasadzie art.61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na jego przedmiotową niedopuszczalność (natomiast, gdy do wszczęcia takiego postępowania już doszło – umorzyć je na podstawie art.105 k.p.a.).

W ocenie tut. Sądu natomiast sam fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej w przedmiocie wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolne lub nieleśne, która nie została skonsumowana w procedurze planistycznej, na potrzeby której została wydana (tj. w sytuacji, w której w planie miejscowym, który w wyniku tej procedury został uchwalony, zgoda ta nie została wykorzystana), nie stanowi przeszkody do ponownego orzekania w tym zakresie, tym razem na potrzeby nowej procedury planistycznej. Uznać zatem należy, iż sam fakt wystąpienia o przedmiotową zgodę (dotyczącą tego samego gruntu) na potrzeby różnych procedur planistycznych (tj. wszczętych na podstawie różnych aktów organu gminy), stanowi istotny element różnicujący, przemawiający przeciwko uznaniu wniosku późniejszego jako dotyczącego tej samej sprawy administracyjnej (brak stanu powagi rzeczy osądzonej).

Stwierdzić należy, iż SKO nie uwzględniło w/w zależności przy orzekaniu o umorzeniu postępowania w stosunku do 45 działek, powołując się wyłącznie na fakt wydania w przeszłości trzech decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (decyzje z 1994 r. 1996 r. i 2002 r.), nie ustalając jednocześnie, czy zgody te zostały skonsumowane w jakimkolwiek planie miejscowym. Trafnie zatem podnosi skarga, iż stanowisko SKO co do bezprzedmiotowości kolejnego postępowania, wszczętego na wniosek Burmistrza, jest w tej sytuacji przedwczesne.

Konsekwentnie przy tym przyjąć należy, iż niedopuszczalność prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie wydania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne takiego gruntu, którego przeznaczenie zostało już skutecznie zmienione na nieleśne w stosownym trybie, nie odnosi się wyłącznie do takiej sytuacji, w której w/w zmiana przeznaczenia nastąpiła w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale generalnie do każdej sytuacji, w której grunt objęty obecnie wnioskiem o wydanie zgody, o której mowa w art.7 ust.2 u.o.g.r.l., utracił już leśne przeznaczenie na podstawie kolejnych przepisów regulujących tę kwestię, obowiązujących przed lub w dacie rozpoznania wniosku obecnego. W szczególności należy w tym miejscu podkreślić, iż jednoznaczne zastrzeżenie wymogu dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie miejscowym datuje się już od ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz.79), obowiązującej od 1 lipca 1982 r. do 25 marca 1995 r., która to ustawa poprzedzała obecnie obowiązującą u.o.g.r.l. Jednocześnie w okresie tym obowiązywały trzy kolejne ustawy planistyczne, tj.: 1) ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1989 nr 17, poz. 99), obowiązująca od 1 stycznia 1985 – 31 grudnia 1994 r., 2) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 nr 15, poz. 139), obowiązująca od 1 stycznia 1995 r. do 1 stycznia 2004 r., 3) obecnie obowiązująca u.p.z.p. (od 1 stycznia 2004 r.).

Oznacza to, iż co do zasady zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, zachodząca w wyniku skonsumowania w planie miejscowym zgody udzielonej na podstawie właściwych przepisów, regulujących ochronę gruntów leśnych, czyniąca bezprzedmiotowym ponawianie tej zgody obecnie, mogła nastąpić na podstawie planu miejscowego, uchwalonego na podstawie którejkolwiek z w/w ustaw planistycznych.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO oceni zatem, czy powołane przezeń decyzje wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zostały wprowadzone do planów miejscowych, prowadząc tym samym do utraty przez objęte nimi grunty leśnego przeznaczenia (z wyłączeniem działek objętych pkt I decyzji Marszałka). Tym samym SKO zweryfikuje twierdzenia skargi, iż: 1) wyłącznie pierwsza z przywołanych przez organ decyzji, tj. decyzja Wojewody [...] z dnia decyzja z [...] listopada 1994 r., [...], dotycząca działek ew. nr [...] i [...] (z obrębu [...]), [...], [...] (z obrębu [...]), [...] i [...] (z obrębu [...]) została wprowadzona do planu miejscowego (tj. planu ogólnego dla Miasta J. przyjętego uchwałą Rady z [...] listopada 1994 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), 2) pozostałe dwie decyzje nie zostały do planów miejscowych wprowadzone.

3.2.2. Analiza stanowiska Skarżącego prowadzi jednakże do oczywistego wniosku, iż w jego ocenie nawet zajście w przeszłości zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśne (tj. wejście w życie planu miejscowego, ustalające takie nieleśne przeznaczenie na podstawie uzyskanej wcześniej zgody organu właściwego w sprawach ochrony gruntów leśnych) nie uniemożliwia wszczęcia kolejnej procedury w przedmiocie wyrażenia zgody tego rodzaju. Odniesienie się do powyższego wymaga wzięcia pod uwagę następujących okoliczności:

1) Skarga wywodzi, iż uzasadnieniem dla tego typu działań miałby być znaczny upływu czasu od uchwalenia planu, zmieniającego przeznaczenie danego gruntu na nieleśne (Burmistrz wskazał, iż od uchwalenia planu z 1994 r., mającego dotyczyć zmiany przeznaczenia sześciu w/w działek, upłynęło 26 lat), w trakcie którego dochodzi do istotnych zmian w definiowaniu potrzeb zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko skargi w tym zakresie należy jednakże uznać za enigmatyczne, oparte na spostrzeżeniach bardzo ogólnej natury, a tym samym nie powołujące konkretnych potrzeb zagospodarowania danej nieruchomości, przeznaczonej na cele nieleśne, które miałaby uzasadniać ponowne orzekanie w przedmiocie zmiany jej przeznaczenia.

Odnotować należy, iż podobna kwestia była również przedmiotem rozważań powołanego już wcześniej wyroku NSA, wydanego w sprawie ze skargi Burmistrza (wyrok z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1275/19). NSA stwierdził tam, co następuje: "Nie ma też w tym względzie, zdaniem Sądu, normatywnego znaczenia, że ewentualnie w okresie od uchwalenia wcześniejszego planu mogło dojść na danym terenie do zmiany stanu prawnego i faktycznego, który nie był oceniany przy wydawaniu wcześniejszej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niewątpliwie do takiej samej zmiany, niezwiązanej z nieleśnym zagospodarowaniem terenu, może bowiem również dojść w ciągu kilkuletniego lub kilkudziesięcioletniego obowiązywania planu w którym doszło do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w oparciu o uzyskaną w procedurze jego uchwalania zgodę. Faktu odlesienia terenu w uchwalonym wcześniej planie zagospodarowania nie może w świetle obowiązujących przepisów niweczyć też fakt oznaczenia danego (odlesionego) terenu w ewidencji gruntów jako gruntu leśnego - tak w wyroku NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3027/15, czy nawet objęcia takiego terenu planem urządzenia lasu w oparciu o przepisy ustawy o lasach. Zatem pogląd zgodnie z którym, jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił już moc, ale także który, jak w tej sprawie, obowiązuje i w planie tym doszło do zmiany tego przeznaczenia, to przy sporządzeniu dla tego terenu kolejnego planu, w przypadku zamiaru przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne, nie jest wymagane uzyskanie zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast wskazywana przez Sąd pierwszej instancji kwestia przekształceń (podziałów) działek nr [...] i nr [...], w tym różnic w powierzchni działek objętych zgodą w 2003 r. z aktualnymi zapisami w ewidencji gruntów jest, jak właściwie podniesiono to w skardze kasacyjnej, wynikiem kilkakrotnej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, lecz nie zmienia to oceny, że przedmiotem wniosku jest ten sam grunt.".

2) Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w/w stanowisko NSA należy traktować jako jednoznaczne wykluczające dopuszczalności ponownego orzekania w przedmiocie wydania zgody na zmianę przeznaczenia już po tym jak przeznaczenie to zostało skutecznie zmienione w planie, w sytuacji, w której wnioskodawca powołuje się wyłącznie na takie okoliczności, jak: (-) zmiana stanu prawnego i faktycznego, który nie był oceniany przy wydawaniu wcześniejszej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, (-) dalsze oznaczenie danego (odlesionego) terenu w ewidencji gruntów jako gruntu leśnego, (-) objęcie takiego terenu planem urządzenia lasu w oparciu o przepisy ustawy o lasach, (-) dokonanie przekształceń (podziałów) działek, których przeznaczenie zostało zmienione w planie, (-) występowanie różnic w powierzchni działek objętych poprzednio wydaną zgodą z aktualnymi zapisami w ewidencji gruntów.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe nie wyklucza jednakże dopuszczenia ponowienia postępowania w przedmiocie wydania zgody na zmianę przeznaczenia (już po tym jak przeznaczenie to zostało zmienione w planie) w takiej sytuacji, w której dokonana w przeszłości zmiana przeznaczenia danej działki na cele nieleśne nie doprowadziła do bezwarunkowej zmiany leśnego przeznaczenia tej działki na nieleśne w odniesieniu do całej powierzchni tej działki, tak, iż działka ta w jakiejś części nadal (z racji uwarunkowań wydanej w przeszłości zgody albo z woli ówczesnego organu planistycznego, który np. skonsumował udzieloną mu zgodę w węższym zakresie niż przyznany zgodą) podlega reżimowi ochrony gruntów leśnych (t.j. np. plan zezwolił na zmianę przeznaczenia jedynie ściśle wskazanej części danej działki, czy też wyznaczył w tym zakresie limit powierzchniowy). W sytuacji, w której w przeszłości doszło do zmiany przeznaczenia danej działki na cele nieleśne wyłącznie częściowo (tak, iż część tej działki nadal jest objęta reżimem ochrony gruntów leśnych) a gmina dąży do zmiany przeznaczenia danego gruntu na cele nieleśne w zakresie większym niż dotąd obowiązujący (tj. wynikającym czy to z aktualnego czy to z obowiązującego w przeszłości planu miejscowego), nie można zasadnie wywodzić, że bezzasadnie domaga się ona zmiany przeznaczenia na cele nieleśne gruntu nieleśnego. W zakresie zniesienia reszty obciążającego tę działkę reżimu ochrony gruntów leśnych żądanie to ma bowiem swój realny przedmiot albowiem dotyczy gruntu posiadającego nadal leśne przeznaczenie. Uznać należy, iż o ile organ właściwy do wydania zgody w oczywisty sposób nie ma obowiązku uwzględniania oczekiwań gminy co do zniesienia reszty obciążającego dany grunt reżimu ochronnego (czemu mogą się sprzeciwiać obiektywne wymagania tego reżimu), to uniemożliwianie gminie żądania przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny tej kwestii nie znajduje przekonującego uzasadnienia.

Stwierdzić należy, iż w/w stanowisko koresponduje ze stanowiskiem organu I instancji, który mając pełną świadomość przeprowadzenia w przeszłości, w stosunku do istotnej części gruntów objętych wnioskiem Burmistrza, stosownych procedur w przedmiocie zmiany przeznaczenia na nieleśne, nie stwierdził przeszkód do rozpoznania w tym zakresie sprawy co do meritum (aczkolwiek podał na tę okoliczność argumentacją zbieżną z tą, która została zakwestionowana w przywołanym wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2020 r.).

Przy ponownym orzekaniu w sprawie SKO ustali, czy te działki gruntu, objęte obecnym wnioskiem Burmistrza, których leśne przeznaczenie zostało już w przeszłości zmienione w planie miejscowym na nieleśne, utraciły leśne przeznaczenie w całości (co przesądzałoby o niedopuszczalności ponownego procedowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia w odniesieniu do tych działek), czy też wyłącznie w części (tj. z utrzymaniem reżimu ochrony gruntów leśnych w jakimkolwiek zakresie), co otwierałoby drogę do ponownego orzekania w przedmiocie wydania zgody na zmianę leśnego przeznaczenia tych gruntów.

4. W odniesieniu do tej części decyzji SKO, w której Organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka w części odmawiającej wydania żądanej zgody na zmianę przeznaczenia, należy stwierdzić, co następuje:

Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

Bezspornie trafnie wskazało SKO, iż decyzja w przedmiocie wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego nieleśne jest decyzją opartą na uznaniu administracyjnym, co oznacza, iż przy rozstrzyganiu w tego rodzaju sprawie organ dysponuje istotnym zakresem swobody. Tak ukształtowana, uprzywilejowana pozycja organu łączy się jednakże z obowiązkiem dochowania przezeń wymogów, mających na celu zapobieżenie wydawaniu decyzji, wykraczających poza dopuszczalny zakres swobody orzeczniczej organu, tj. decyzji dowolnych. Utrwalone orzecznictwo sądowe podnosi w tym kontekście, iż organ orzekający na zasadzie uznania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia (tj. szczegółowego wyjaśnienia prawnych i faktycznych motywów jego wydania) w celu wykazania, iż do w/w dowolności nie doszło.

Nie ulega najmniejszych wątpliwości, iż w/w wymogowi wyczerpującego wyjaśnienia motywów wydania decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprostał organ pierwszej instancji, szczegółowo analizując w uzasadnieniu swojej decyzji prawne i faktyczne przesłanki rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to dostarcza zatem pełnej wiedzy na temat przyczyn, dla których Marszałek wniosek Burmistrza w części uwzględnił a w części rozpatrzył odmownie. Podkreślić jednakże stanowczo należy, iż takim samym zakresem uznania administracyjnego przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy dysponowały organy obu instancji, tj. zarówno Marszałek, jak i SKO. Okoliczność, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji jest sprawa oparta o uznanie administracyjne nie ogranicza zatem w żaden sposób kompetencji organu odwoławczego, dokonującego kontroli instancyjnej takiej decyzji, do jej zreformowania, tj. do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia w niej merytorycznie (również w ramach uznania administracyjnego) w sposób odmienny niż to zrobił organ pierwszej instancji. Nie funkcjonuje zatem w tym zakresie postulat swoistego poszanowania przez organ odwoławczy swobody orzeczniczej organu I instancji, który uniemożliwiałby organowi odwoławczemu wdawanie się w sprawę co do istoty, ograniczając tym samym przedmiot ponownego rozpatrzenia sprawy do wymiaru czysto formalnego (tj. tylko do kontroli postępowania przed organem I instancji pod kątem jego zgodności z przepisami procesowymi). Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż organ rozpatrujący odwołanie od decyzji organu I instancji, wydanej w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę leśnego przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, może zająć stanowisko odmienne niż wyrażone we w/w decyzji i w konsekwencji dokonać stosownego zreformowania tego aktu na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Oceniając w tym kontekście stosowną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji odwoławczej stwierdzić należy, iż SKO położyło w niej nacisk na działanie przez organ I instancji w ramach uznania administracyjnego oraz wykazanie, iż Marszałek wywiązał się z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Odnotować należy, iż SKO odstąpiło do prezentowania własnych, szczegółowych ocen co do oceny stanu faktycznego sprawy, formułując w to miejsce generalną uwagę, iż w związku ze spójnością, logicznością, racjonalnością oraz oparciem na przepisach obowiązującego prawa ustaleń poczynionych przez Marszałka, nie znajduje podstaw do ich zakwestionowania. Stwierdzić należy, iż w sytuacji, w której odmowa uwzględnienia wniosku przez Marszałka została poparta obszerną, wieloaspektową argumentacją, sposób rozpatrzenia tego samego zakresu sprawy, przyjęty przez SKO, uznać należy za nadmiernie uproszczony.

SKO nie odniosło się także do wszystkich zarzutów odwołania (w tym np. do zarzutu niecelowości utrzymywania na terenach zabudowy pojedynczych działek leśnych, tzw. "plomb leśnych", czy też niedysponowania przez Gminę, wbrew ocenie Marszałka, odpowiednią rezerwą gruntów nieleśnych, w oparciu o którą miałby następować przyrost terenów zurbanizowanych).

Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji odwoławczej nie zostały dochowane wszystkie wymogi, wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.), zobowiązującej organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy, będącej przedmiotem decyzji organu I instancji.

Nie przesądzając w jakikolwiek sposób wyniku sprawy we w/w zakresie, stwierdzić należy, iż kwestia zasadności odmowy udzielenia Burmistrzowi żądanej zgody winna zostać ponownie rozpatrzona przez SKO.

Niezależnie od powyższego tut. Sąd w pełni podziela stanowisko Marszałka co do tego, iż:

1) Z przepisów u.o.g.r.l. nie wynika związanie organu właściwego w sprawach, o których mowa w art.7 tej ustawy, postanowieniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy. O ile bezspornie celowym jest aby organy orzekające w przedmiocie wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zapoznały się z ustaleniami studium w celu pozyskania wiedzy o przyjętej przez Gminę wizji zagospodarowania przestrzennego położonych w jej granicach gruntów, co może wpłynąć na wynik w/w postępowania, niemniej tylko w takim przypadku, kiedy wspomniana wizja pozostaje w pełnej harmonii z dyrektywami ochrony gruntów leśnych, wiążącymi organy właściwe w sprawach, o których mowa w art.7 u.o.g.r.l. Dyrektywy takiej ochrony mają dla w/w organów absolutny priorytet, w związku z czym ewentualna, nie dająca się usunąć kolizja wymagań ochrony gruntów leśnych z postulatami studium, musi być automatycznie rozstrzygnięta na korzyść reżimu ochrony gruntów leśnych;

2) Zmiana przeznaczenia na cele nieleśne gruntów porośniętych lasami ochronnymi winna być dokonywana w oparciu o rygorystyczną wykładnię art.9 ust.3 u.o.g.r.l. w miejsce proponowanej w skardze wykładni liberalnej, opartej na szerokim rozumieniu pojęcia "przypadki uzasadnione ważnymi względami społecznymi".

5. W następstwie uprawomocnienia się w/w wyroku SKO ponownie rozpozna odwołanie Burmistrza od decyzji Marszałka, uzupełniając, na zasadach określonych wcześniej, postępowanie wyjaśniające w kwestiach:

1) istnienia podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne w odniesieniu do tych działek spośród wymienionych w pkt II decyzji Marszałka, w stosunku do których SKO umorzyło postępowanie w decyzji obecnie zaskarżonej;

2) istnienia przesłanek do wydania żądanej zgody w odniesieniu do działek wymienionych w pkt II decyzji Marszałka.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 i art.205 § 1 i 2 p.p.s.a.