Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 1131/18 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 1131/18 oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.K. na decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko K.W., na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1851) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podało, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez nie 18 roku życia, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 2 pkt 16 tej ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Wskazało, że na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt [...] ustalono, że K.K. została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniego K.W. i złożyła stosowne przyrzeczenie.

K.K. w dniu 8 sierpnia 2018 r. złożyła do Burmistrza [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K.W., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o niepełnosprawności, wydanym do dnia 30 kwietnia 2018 r. Zgodnie z tym orzeczeniem niepełnosprawność K.W. jest datowana od urodzenia.

W oparciu o decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w dniu 28 marca 2011 r. małoletni K.W. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Odpłatność za pobyt ponosi Gmina kierująca oraz K.W. z otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego.

Na podstawie przeprowadzonego w dniu 2 marca 2018 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że K.K. pracuje w prywatnej szkole podstawowej. Małoletni K.W. nie zamieszkuje u K.K., przebywa on w Domu Pomocy Społecznej w [...], w którym ma zapewnioną całodobową opiekę i elementarne potrzeby. Zakupy dokonywane na rzecz podopiecznego są finansowane z jego budżetu. K.K. nie zabiera podopiecznego do domu, odwiedza małoletniego nieregularnie oraz reprezentuje go w sprawach urzędowych. W czasie wizyt jej kontakt z nim polega na przytulaniu i zabawach. K.K. jest opiekunem prawnym dla czwórki dzieci pozostających w tym Domu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaznaczyło, że wprawdzie wolą ustawodawcy uprawnienia rodzica, opiekuna faktycznego, przysługują także opiekunowi prawnemu, to jednak prawo tych podmiotów tak rodziców, opiekunów prawnych, jak i faktycznych jest zróżnicowane. Różnice te, wyznaczają przesłanki: "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka". Rodzic, który nie wypełnia przesłanek przedmiotowych, nie jest tym samym podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia wychowawczego. Zasady te odnoszą się do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 tej ustawy, tj. opiekuna faktycznego i prawnego. Stąd też w art. 5 ust. 2a omawianej ustawy, jednoznacznie określono, że w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Wyznacznikiem uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Zatem o kształcie prawa do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+" decydują łącznie przesłanki podmiotowo – przedmiotowe.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdziło, że K.K. nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym K.W. i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu i zaspakajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych. Nie spełnia ona zasadniczego warunku wynikającego z art. 4 ust. 1, jak również z art. 2 pkt 16 powołanej ustawy. Organ pierwszej instancji zatem zasadnie odmówił K.K. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko K.W.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.K., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną;

2. art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie znajduje to oparcia w przepisach prawa.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 6, art. 7 oraz art. 7a K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych;

2. art. 8 K.p.a., poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieka prawną nie wchodzi w skład rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy;

3. art. 77 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie świadczenia na rzecz małoletniego na okres od dnia złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że spór prawny koncentruje się wokół uznania, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy zasadnie odmówiły stronie przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia wychowawczego uregulowanego w ustawie o pomocy państwa wychowywaniu dzieci.

Zdaniem skarżącej, w świetle obowiązujących przepisów, organ winien jedynie ustalić czy składający wniosek należy do kręgu osób uprawnionych do jego złożenia, tym bardziej, że dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie odpłatnie. W związku z tym rozważania organu dotyczące "wspólnego zamieszkiwania", "łożenia przez opiekuna prawnego na potrzeby małoletniego", "opieki", "wychowywania" nie znajdują umocowania w przepisach prawa.

Z kolei w ocenie Kolegium, prawo do świadczenia wychowawczego opiekuna prawnego (ale nie tylko, albowiem także faktycznego) jest zróżnicowane i to w zależności, czy zamieszkują oni, czy nie zamieszkują z małoletnim podopiecznym oraz czy wychowują i sprawują nad nim opiekę oraz zaspokajają jego potrzeby życiowe. Podstawę do właściwego zastosowania świadczenia wychowawczego regulowanego powołaną ustawą stanowi bowiem relacja przedmiotowa określona w art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i w związku z art. 2 pkt 16 ustawy małoletniego z podmiotem określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie podstawę odmowy przyznania wnioskowanego przez K.K. świadczenia wychowawczego na małoletniego K.W. stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.) regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozważając zaistniały spór prawny na pierwszy plan wysuwa się cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i określone w niej przesłanki podmiotowo – przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie dla uznania ich wypełnienia. Nie wystarczy być podmiotem mogącym wystąpić o przedmiotowe świadczenie, lecz należy być podmiotem, który po wypełnieniu przesłanek przedmiotowych staje się uprawnionym do otrzymania świadczenia wychowawczego normowanego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wszystkie te elementy ujęte są w art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1-3 i art. 5 ust. 1-4 tej ustawy, które dla ich właściwego zastosowania, zgodnie z intencją ustawodawcy, należy odczytywać łącznie. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Przedstawiona regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Uzupełniającym przesłankę "wychowania" jest art. 5 ust. 1 ustawy, który stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie.

Cytowane przepisy zostały umieszczone w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Świadczenie wychowawcze". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oznacza to, że intencją ustawodawcy było, aby w tym miejscu określić przesłanki uprawniające do tegoż świadczenia. W doktrynie wskazuje się, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] trafnie przyjęło, że w świetle powołanych przepisów uprawnionym do świadczenia wychowawczego jest opiekun prawny, jednak warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest spełnienie przez niego zarówno przesłanki pozytywnej w zakresie sprawowania opieki wobec dziecka, gdyż celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb, jak i nieistnienie przesłanki negatywnej umieszczenia dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W świetle art. 4 ust. 2 ustawy, osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego jest, obok innych podmiotów, także opiekun prawny.

Umieszczenie opiekuna prawnego w tej jednostce redakcyjnej przepisu jednoznacznie wskazuje na to, że chodzi o osobę będącą opiekunem dziecka w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm., dalej w skrócie "K.r.i.o."). Zgodnie z art. 94 § 1 K.r.i.o., dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani. Przy czym brak lub ustanie władzy rodzicielskiej może wynikać bądź ze zdarzeń faktycznych (śmierć rodziców, brak pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek małoletniości) lub ze zdarzeń prawnych (utrata pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu całkowitym lub częściowym albo wskutek orzeczenia o ustanowieniu doradcy tymczasowego wydanego przy wszczęciu lub w toku postępowania o ubezwłasnowolnienie, orzeczenie o pozbawieniu lub zawieszeniu władzy rodzicielskiej obojga rodziców lub jednego z rodziców, jeżeli drugiemu rodzicowi z innych przyczyn nie przysługuje władza rodzicielska). Brak lub ustanie władzy rodzicielskiej musi dotyczyć obydwojga rodziców. Natomiast rodzice dziecka są nieznani, jeżeli nie ustalono macierzyństwa i ojcostwa dziecka w sposób przewidziany w K.r.i.o. Z art. 155 § 1 i 2 K.r.i.o. wynika, że opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów art. 156 i nast. K.r.i.o.

Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zawiera własnej definicji miejsca zamieszkania dziecka. Definicji takiej nie zawiera także Kodeks postępowania administracyjnego, do którego stosowania w sprawach nieuregulowanych odsyła art. 28 ustawy. Powyższe oznacza, że dla oceny tej okoliczności winny znaleźć zastosowanie regulacje ogólne zawarte w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Stosownie do treści art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Przy czym zgodnie z § 2 tego samego artykułu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyznacznikiem uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. O kształcie prawa do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+" decydują zatem łącznie przesłanki podmiotowo – przedmiotowe. Świadczenie wychowawcze jest kierowane do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem ich potrzeb życiowych i wychowywaniem. Skoro świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to dla ustalenia prawa do tego świadczenia istotne jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Z omawianych przepisów ustawy wynika, że świadczeniem wychowawczym powinno objąć się osobę wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, jeśli tylko ustali się, że sprawuje opiekę (wychowuje je) nad dzieckiem rozumianym zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że normatywne określenie celu świadczenia ma daleko idące konsekwencje. Po pierwsze, art. 4 ust. 1 ustawy przesądza o podmiotowo-przedmiotowym charakterze samego świadczenia. Przesłanki jego przyznania obejmują nie tylko kryteria związane z sytuacją podmiotu wnioskującego, lecz także sposób wykorzystania. Zgodne z ustawowym celem, a więc zgodne z prawem, będzie wyłącznie wykorzystanie świadczenia na pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy. Ustawodawca wskazując dany cel, nakłada na organy administracji normę zadaniową obligującą do jak najpełniejszej jego realizacji (D. Grzegorczyk, M. Kucharska w: J. Blicharz (red.), J. Glumińska-Pawlic (red.), L. Zacharko (red), Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz do art. 4, Lex/el. 2019). Konsekwencją uznania, że świadczenie wychowawcze powinno wiązać się z faktycznym wychowywaniem dziecka, jest regulacja kwestii zbiegu prawa do świadczenia (art. 22 ustawy). Ustawodawca dał tu prymat zasadzie, że w przypadku, gdy kilka osób wystąpi o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, decyduje okoliczność, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając na uwadze konieczność ustalenia w postępowaniu dotyczącym świadczenia wychowawczego, kto i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dzieckiem (dziećmi), przepis art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy nakazuje, by we wniosku o świadczenie wychowawcze wnioskodawca wskazywał dane dotyczące dzieci pozostających na jego utrzymaniu. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem należy przede wszystkim rozumieć jako podejmowanie decyzji w istotnych sprawach go dotyczących i wpływanie na jego wychowanie oraz utrzymywanie go. Ustawodawcza wprawdzie nie zdefiniował pojęcia "wychowanie", to jednak w potocznym znaczeniu jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości.

W realiach niniejszej sprawy K.K. nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka małoletniego K.W., gdyż jej kontakty z podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego, a zatem nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu. W sprawie jest niesporne, że skarżąca jest opiekunem prawnym dziecka oraz że jest ono mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej, w którym ma zapewnioną całodobową opiekę i pomoc oraz ma zapewnione wszystkie elementarne potrzeby życiowe. K.K., będąca opiekunem prawnym małoletniego dziecka, nie kwestionuje, że nie zamieszkuje on u niej, nie pozostaje w jej gospodarstwie domowym oraz nie łoży ona z własnych środków na jego utrzymanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżąca nie ponosi wydatków na wychowanie dziecka, w tym opiekę nad nim oraz nie pokrywa kosztów związanych z potrzebami małoletniego, a zatem nie spełnia warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy, co musiało skutkować odmową przyznania świadczenia wychowawczego.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz błędów w ustaleniach faktycznych stwierdził, że są one chybione. Organy orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.K., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 w/w ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną,

2. art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego.

3. art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przez ich niezastosowanie, zgodnie z w/w przepisami rodzic bądź opiekun jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego jeśli dziecko zostało umieszczone w instytucji określonej w art. 2 pkt 8 ustawy odpłatnie,

4. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu, otrzymują świadczenie wychowawcze,

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 6, art. 7, oraz art. 7a K.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych,

2. art. 8 K.p.a., przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci,

3. art. 77 K.p.a., przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego za obie instancje według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w kontekście zarzucanej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1, a także art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8, przez ich niezastosowanie, jak również art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa.

W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 K.p.a. są bowiem procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia w/w przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 16 powołanej ustawy, zawierającego definicję rodziny, na potrzeby tej ustawy przyjąć należy, iż jest on nietrafny, albowiem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał odmiennej wykładni tej definicji. Pojęcie definicji rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] października 2018 r. – wydania decyzji odwoławczej) służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji co do rozumienia art. 4 ust. 1. Przy czym zauważyć należy, iż w tym przypadku Sąd odwołał się do zawartego w niej elementu wspólnego zamieszkiwania (małżonków, rodziców, opiekuna faktycznego oraz pozostających na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna). Natomiast zarzut skargi kasacyjnej opiera się na drugiej części tej definicji, gdzie wskazano, iż do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną. Tymczasem należy uwzględnić fakt, że zawarta w tym przepisie definicja rodziny przede wszystkim służyła kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy, np. dochód członka rodziny (art. 2 pkt 2 ustawy), dochód rodziny (art.2 pkt 4 ustawy), ustalenie dochodu rodziny (art. 7 ustawy). Z tego względu ustawodawca w drugiej części tej definicji wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Dlatego też wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2019 r., poz. 924), przepis zawierający definicję rodziny – art. 2 pkt 16 został uchylony.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." W uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), w sposób wyraźny wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci.". Jednocześnie podano, że "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia.". Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga dokonania szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z tego przepisu nie wynika, a i organy administracyjne, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekające w niniejszej sprawie, nie przyjmowały, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia, musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Tym samym nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1133/19).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i ma służyć częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116).

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 cyt. ustawy. Z zestawienia tych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – co oznacza dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Odnosząc to do stanu faktycznego wskazać należy, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że małoletni K.W. jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w [...], w którym to ma zapewnioną całodobową opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Pobyt ten jest odpłatny, lecz koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Gmina, która go skierowała oraz K.W. z zasiłku pielęgnacyjnego. K.K. nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie pokrywa kosztów jego pobytu w tym Domu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do art. 32 Konstytucji RP, co do zasady powinny być traktowane w taki sam sposób osoby odznaczające się tą samą istotną (relewantną) cechą, przy czym równość to także akceptacja odmiennego traktowania podmiotów, które nie mają tych wspólnych cech relewantnych. Jeżeli zróżnicowanie sytuacji prawnej i faktycznej adresatów norm prawnych odpowiada obiektywnie istniejącym między nimi odmiennościom, nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 23 marca 2010 r., SK 47/08, OTK-A 2010 nr 3, poz. 25 , 4 lipca 2013 r., P 7/10, OTK-A 2013 nr 6, poz. 74). Ograniczenie się przez autora skargi kasacyjnej do stwierdzenia, że opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu, otrzymują świadczenie wychowawcze – nie stanowi uzasadnienia powyższego zarzutu w sposób pozwalający na ocenę jego zasadności. Poza tym wskazać należy, iż to zagadnienie pozostawało poza zakresem badania tak organów, jak i sądów obu instancji.

Ubocznie zauważyć należy, iż w wyniku kolejnych zmian ustawodawczych ustawodawca zmienia rozwiązania przyjęte w pierwotnej wersji ustawy tak, aby zakresem przyznawanego świadczenia objąć również i te kategorie dzieci, na które to świadczenie wcześniej nie przysługiwało. W dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny świadczenie wychowawcze przysługuje na dziecko umieszczone w domu pomocy społecznej, a uprawnionym do jego uzyskania jest dyrektor domu pomocy społecznej, "chyba że inne osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2, uczestniczą w opiece nad dzieckiem i spełniają warunki uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego" (por. art. 4 ust. 2 pkt 4 i art. 5a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w brzmieniu nadanym ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie w/w ustawy oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2019 r., poz. 924). Z powyższego wynika, że wprawdzie ustawodawca poszerzył katalog zarówno uprawnionych do uzyskania świadczenia, jak i dzieci na które świadczenie to przysługuje, to pomimo tych zmian świadczenie to nadal jest świadczeniem przysługującym nie dziecku, lecz osobie, która je wychowuje i partycypuje w jego utrzymaniu. Dodatkowo tylko wprowadzona zmiana wyraźnie potwierdza prawidłowość rozumowania Sądu pierwszej instancji co do tego, że sam fakt pozostawania opiekunem prawnym i należenia do kręgu osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy nie jest wystarczający do uzyskania świadczenia wychowawczego.

Przechodząc do rozważenia zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, iż dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd administracyjny w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Przedmiotem zaskarżenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie decyzja administracyjna. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.

Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podała naruszonych, jej zdaniem, przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ograniczyła się do powołania jako naruszone wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w procesie orzekania nie stosował. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował bowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględniał przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości zastosowania w sprawie przepisów K.p.a. podanych wyżej wymogów nie spełniają.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dotyczącą m.in. podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozpoznał zarzut naruszenia powołanych przepisów postępowania, w tym przypadku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż w tej sprawie organ obowiązany był zgromadzić materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia przesłanek dotyczących wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie naruszono zasad wyrażonych w: art. 6 K.p.a. (praworządności), art. 8 K.p.a. (budzenia zaufania), art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. (prawdy obiektywnej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił argumentację odnoszącą się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego, które mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego.

Zawarta w art. 7a K.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie ma w tej sprawie zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.