Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 625/15 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej Powiatowy Inspektor) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 225.000 zł za samowolne zrealizowanie przez J. G. zbiornika wodnego - stawu usytuowanego na terenie działki nr [...] w B., gmina [...]. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej Wojewódzki Inspektor). Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji albowiem nie zostało jednoznacznie ustalone na czym polegały roboty budowlane doprowadzające do realizacji omawianego zbiornika wodnego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 dalej ustawa – Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 225.000 zł za samowolne zrealizowanie przez J. G. zbiornika wodnego - stawu usytuowanego na terenie działki nr [...] w B., gmina [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że J. G. w 2009 r. wykonał na terenie nieruchomości roboty budowlane polegające na budowie zbiornika wodnego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Według oświadczenia inwestora, w miejscu obecnie zlokalizowanego zbiornika wodnego istniało zagłębienie – niecka, która została wybagrowana i wyczyszczona. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że tak duży zakres robót budowlanych (bardzo duże ilości odłożonego urobku) nie może być nazwany bagrowaniem i czyszczeniem istniejącego rowu melioracyjnego, czy podmokłej łąki, lecz robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę.

Organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, biorąc pod uwagę treść art. 59f ust. 1 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz przyjmując, że przedmiotową budowlę – zbiornik wodny należy zakwalifikować do XXIV kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik (k) wynosi 9, zaś współczynnik (w) wynosi 1. Stawka opłaty (s), zgodnie z art. 59f ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wynosi 500 zł. Wobec powyższego opłata legalizacyjna dla przedmiotowego obiektu stanowi iloczyn stawki opłaty podlegającej pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, tj. 50 x 500 zł x 9 x 1 = 225.000 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. G., Wojewódzki Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na ustalenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że inwestor wykonał na terenie działki nr [...] w B., gmina [...], roboty budowlane polegające na budowie zbiornika wodnego o powierzchni lustra wody 2500 m2. Powyższe zostało potwierdzone podczas postępowania prowadzonego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku w sprawie wykonania urządzeń wodnych na przedmiotowej nieruchomości – [...] kwietnia 2010 r. Starosta Kartuski wydał decyzję udzielającą J. G. pozwolenia wodnoprawnego na legalizację stawu rekreacyjnego o powierzchni 2950 m2 i powierzchni lustra wody 2500 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] w B., gm. [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę a skoro pozwolenie takie nie zostało wydane to postępowanie przeprowadzono w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowalne. Natomiast przedłożenie dokumentów, do których strona została zobowiązana postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 3 cytowanej ustawy, zgodnie z art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowalnego i pozwolenie wznowienia robót budowlanych, gdy budowa nie została zakończona. Przedłożone przez inwestora dokumenty spełniały warunki z art. 49 ust. 1 dlatego też została ustalona opłata legalizacyjna. Organ odwoławczy podzielił zastosowany przez organ pierwszej instancji sposób wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, wskazując na wynikającą z art. 49 ust. 2 i art. 59f ustawy - Prawo budowlane podstawę prawną wyliczeń.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy - Prawo wodne w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego nie wyklucza prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane w związku z brakiem pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie naruszają przepisów ustawy - Prawo wodne w odniesieniu do urządzeń wodnych (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Do urządzeń wodnych stosuje się zarówno przepisy prawa wodnego i prawa budowlanego, a w przypadku wykonania urządzenia wodnego bez wymaganych pozwoleń (budowlanego, wodnoprawnego) sankcje za takie działania zostają wymierzone na podstawie obu ustaw tzn. za brak pozwolenia na budowę na podstawie ustawy - Prawo budowlane, a za brak pozwolenia wodnoprawnego na podstawie ustawy - Prawo wodne. Organ odwoławczy podkreślił, że żadne z wymienionych pozwoleń nie może na zasadzie wyłączności zastąpić drugiego, zatem sankcje wymierzane za brak każdego z pozwoleń też są niezależne.

W dalszej części organ odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu podał, że podczas kontroli omawianej nieruchomości stwierdzono wykonanie stawu o wymiarach ok. 60m x 30m, utworzenie kanału o szerokości 6m i długości 20 m poprzez poszerzenie istniejącego wcześniej (wg mapy ewidencyjnej) rowu o szerokości 3 m (pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 7 lipca 2009 r. oraz akta tego postępowania). Wyjaśnił, iż obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej został nałożony na inwestora przedmiotowego zbiornika, którym był J. G., natomiast A. G., jako współwłaścicielka omawianej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu. Ponadto stwierdził, że przedłożona opinia w sprawie naruszenia walorów przyrodniczych w przypadku konieczności zasypania omawianego zbiornika wodnego nie daje podstaw do wstrzymania w przyszłości ewentualnego nakazu zasypania przedmiotowego zbiornika wodnego, w sprawie roślin chronionych winien wypowiedzieć się Wojewódzki Dyrektor Ochrony Środowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie J. G. zarzucił naruszenie:

a) przepisów proceduralnych, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym danych dotyczących charakterystyki prawnej i faktycznej przedmiotowego obszaru oraz rzeczywistej powierzchni zbiornika,

- wydanie postanowienia w sprawie, bez uwzględnienia pisma skarżącego z dnia 4 września 2015 r., tj. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.,

- błędy we wskazaniu podstawy prawnej postanowienia, a to niepodanie tytułu oraz publikatora "art. 6 ustawy z dnia 9 marca 2015",

- pominięcie w podstawie prawnej postanowienia wskazania, zastosowanego do naliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, przepisu ustawy - Prawo budowlane.

b) przepisów materialnoprawnych, tj.:

- art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wykonanie czynności oczyszczenia rowu melioracyjnego wymaga pozwolenia budowlanego,

- naruszenie art. 28 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że wykonanie czynności, w wyniku których następuje przywrócenie stanu poprzedniego, wymaga pozwolenia budowlanego,

- naruszenie przepisów ustawy - Prawo wodne, poprzez jej niezastosowanie, w tym art. 64a ust. 2 ustawy - Prawo wodne.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane), przez budowę zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane). Sąd I instancji podał, iż w świetle przepisu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane zbiorniki zostały zaliczone do budowli, tj. do obiektów budowlanych i nie ulega wątpliwości, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są też budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych. Zbiornik wodny jest bowiem budowlą hydrotechniczną i ziemną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 15 i art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a i b ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego zbiornika wodnego, tj. w 2009 r.) wymienił kiedy pozwolenie na budowę było wymagane i wyjaśnił, że w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej ustawa – Prawo wodne), zbiorniki wodne zostały zaliczone do urządzeń melioracji wodnych podstawowych (a nie szczegółowych, wymienionych w art. 73 ust. 1 tej ustawy), o ile służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przez powodziami.

W ocenie Sądu I instancji, okoliczności faktyczne zostały prawidłowo ustalone i wynika z nich, że skarżący wybudował na działce nr [...] w B. zbiornik wodny o powierzchni lustra wody 2500 m2. Przedmiotowa inwestycja nie polegała na wykonaniu jakiegokolwiek z wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo wodne urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Przedmiotowy zbiornik wodny powstał na skutek robót ziemnych prowadzonych z użyciem ciężkiego sprzętu. Do jego powstania doszło poprzez wykonanie wykopu, nie zaś na skutek wypełnienia wodą naturalnego zagłębienia terenu bez ingerencji człowieka. Na duży zakres wykonanych prac wskazywał stwierdzony na działce urobek w postaci torfu i piasku (oględziny nieruchomości, dokumentacja fotograficzna). Zakres prac opisany w projekcie budowlano-wykonawczym z elementami operatu wodno-prawnego ze stycznia 2010 roku, przedłożony przez skarżącego w wykonaniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2010 r., uzasadniał zakwalifikowanie ich do kategorii robót budowlanych polegających na budowie zbiornika wodnego – stawu. W projekcie tym jest mowa o budowie stawu ziemnego rekreacyjnego o powierzchni brutto 2950 m2 i powierzchni lustra wody 2500 m2 przy użyciu ciężkiego sprzętu (koparki linowej). Ponadto podano, że zamysł budowy stawu podyktowany został potrzebą pozyskania gruntów dla zasypania, istniejącego obok siedliska dzikiego wyrobiska żwiru, a także rozsądnego zagospodarowania bagnistej łąki. O znacznym zakresie robót budowlanych, wykonywanych ciężkim sprzętem budowlanym na zlecenie skarżącego, świadczą także zdjęcia załączone do akt sprawy wykonane 6 maja 2009 roku oraz podczas oględzin w dniu 18 czerwca 2009 r., jak również protokół Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z kontroli z dnia 7 września 2011 roku, podczas której ustalono, że na jego działce znajduje się "staw o wymiarach ok. 60m x 30m, częściowo oskarpowany, staw połączony jest rurą PCV /.../ przechodzącą przez groblę do kanału łączącego z jeziorem /.../."

Zdaniem Sądu I instancji nie sposób przyjąć, że przedmiotowe roboty budowlane dotyczyły jedynie czyszczenia rowu melioracyjnego, który istniał na działce. Z uwagi na bardzo duże ilości odłożonego urobku, znaczną powierzchnię stawu, mapę ewidencyjną z której wynika, iż zaznaczony rów melioracyjny jest o niewielkich rozmiarach, natomiast powstały zbiornik wodny ma 2500 m2 (ze skarpami 2950 m2). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, słusznie organ I instancji prace związane z utworzeniem przedmiotowego zbiornika uznał za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym na realizację tej inwestycji zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wykonane roboty budowlane nie stanowiły robót określonych w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, lecz polegały na wybudowaniu zbiornika wodnego. Istnienie na tym miejscu rowu melioracyjnego, który według skarżącego wymagał jedynie oczyszczenia, nie ma znaczenia, skoro na skutek wykonanych robót budowlanych powstał w tym miejscu zbiornik wodny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie nie narusza zatem przepisu art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, skoro organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako budowę zbiornika wodnego w określonym miejscu, która wymagała pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie powyższego Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że staw, jako zbiornik wodny, jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Wynika to z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, gdzie wprost pośród różnych budowli, będących, jak z kolei wynika z art. 3 pkt 1 tej ustawy, obiektami budowlanymi, wymienia się zbiorniki.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowo została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej, biorąc pod uwagę treść art. 59f ust. 1 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz przyjmując, że przedmiotową budowlę – zbiornik wodny należy zakwalifikować do XXIV kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik (k) wynosi 9, zaś współczynnik (w) wynosi 1. Stawka opłaty (s), zgodnie z art. 59f ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wynosi 500 zł. Opłata legalizacyjna dla przedmiotowego obiektu stanowi iloczyn stawki opłaty podlegającej pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, tj. 50 x 500 zł x 9 x 1 = 225.000 zł.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedokładnego ustalenia powierzchni zbiornika Sąd I instancji wskazał, że przyjęta przez organ powierzchnia zbiornika nie była kwestionowana przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, ponadto znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym (załączony do protokołu oględzin z dnia 18 czerwca 2009 r. szkic).

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego nie stało na przeszkodzie zaliczenie wykonanego zbiornika wodnego do kategorii urządzeń wodnych w rozumieniu art. 9 pkt 19 lit. b (zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych) czy art. 9 pkt 19 lit. c (stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów) ustawy – Prawo wodne. Powyższe nie dawało podstaw do twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie – dla legalizacji tego zbiornika, należy posługiwać się wyłącznie ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.

Sąd I instancji odniósł się również do związku ustawy Prawo wodne z ustawą Prawo budowlane i możliwości ich łącznego zastosowania do urządzeń wodnych (art. 1, art. 2, art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane) oraz braku konkurencyjności powołanych ustaw. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiących jednocześnie wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, powstały w ten sposób obiekt budowlany podlega legalizacji zarówno w trybie ustawy - Prawo budowlane jak i ustawy – Prawo wodne. Legalizacja przeprowadzona w trybie ustawy – Prawo wodne usuwa jedynie stan niezgodności inwestycji z przepisami tej ustawy, podczas gdy inwestycja nadal pozostaje zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Wymaga zatem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego również w trybie ustawy – Prawo budowlane. Obowiązek uiszczenia zarówno opłaty legalizacyjnej określonej w ustawie – Prawo wodne, jak i opłaty legalizacyjnej określonej w ustawie – Prawo budowlane nie oznacza, że inwestor ponosi dwa razy karę za ten sam czyn.

Twierdzenia skarżącego dotyczące odtworzenia naturalnego zbiornika Sąd I instancji uznał za bezzasadne z uwagi, iż naturalny zbiornik wodny powstaje w związku z działaniem sił natury, a nie na skutek działań człowieka, a istnienie rowu melioracyjnego wyklucza istnienie w tym miejscu naturalnego zbiornika wodnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczność wybicia źródła wód gruntowych nie miała znaczenia dla wyniku sprawy, nawet gdyby do tego rodzaju wypływu wód rzeczywiście doszło, to niewątpliwie nastąpiło to już w trakcie wykonywania robót budowlanych, na których wykonanie skarżący był obowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. Zarzuty zaś nieprzeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania ustaleń, czy do powstania przedmiotowego zbiornika wodnego przyczynił się wytrysk podziemnych źródeł i nieprzeprowadzenia na tę okoliczność dowodów z przesłuchania świadków oraz z opinii biegłych, czy też nieuzyskania szczegółowych informacji z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku na temat wcześniejszego stanu faktycznego terenu, na którym wykonano przedmiotowy zbiornik wodny, Sąd I instancji uznał za bezzasadne. Z tych samych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można zarzucać organom, że pominęły treść opinii autorstwa prof. dr hab. S. B. z września 2013 r. Ponadto organy prawidłowo obciążyły opłatą legalizacyjną skarżącego, jako inwestora wykonywanych robót budowlanych i współwłaściciela działki, na której znajduje się przedmiotowy zbiornik wodny (art. 52 ustawy – Prawo budowlane). Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował, że roboty, które doprowadziły do powstania przedmiotowego zbiornika, były wykonywane na jego zlecenie. W trakcie oględzin w dniu 18 czerwca 2009 r. składał oświadczenia jako inwestor, także jako inwestor został wskazany w przedłożonym przez siebie do akt projekcie budowlano-wykonawczym ze stycznia 2010 roku. Skarżący uzyskał również pozwolenie wodnoprawne na legalizację tego zbiornika (decyzja Starosty Kartuskiego z dnia [...] kwietnia 2010 roku w aktach administracyjnych sprawy).

Za bezzasadny został uznany zarzut nieustalenia prawnego charakteru udziału A. M. w postępowaniu, która była stroną postępowania z uwagi na przysługujący jej tytuł własności działki nr [...], przy czym zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie osoby skarżącego, jako inwestora wykonanych robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu:

- art. 145 § 1 pkt 1 a, c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia mimo jego wad materialnoprawnych i formalnoprawnych wskazanych w skardze do Sądu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i pominięcie okoliczności faktycznej, że sporne lustro wody powstało w miejscu, w którym istniał wcześniej naturalny zbiornik wodny, i powstały siłami natury zbiornik wodny stanowi przywrócenie naturalnego stanu poprzedniego, bowiem działania skarżącego nie nosiły znamion całościowego procesu podejmowania czynności budowalnych (wykop, umocnienie brzegów i dna przy użyciu materiałów budowalnych, wykonanie urządzeń obsługi stawu zapewniających odpowiedni stan, poziom wody, sztuczne zapewnienie dostawy wody do sztucznego zbiornika), a ciężki sprzęt budowlany został sfotografowany w tym miejscu bowiem w tym miejscu prowadzona była budowa domu oraz całej infrastruktury w postaci dróg dojazdowych, kanalizacji, sieci elektrycznych itp.;

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez akceptację przez WSA rozstrzygnięcia przez PINB: bez dokładnego wyjaśnienia sprawy przez organ administracyjny w tym danych dotyczących charakterystyki prawnej i faktycznej przedmiotowego obszaru oraz rzeczywistej powierzchni zbiornika; bez uwzględnienia pisma skarżącego z dnia 4 września, tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.; błędów we wskazaniu podstawy prawnej postanowienia, a to niepodanie tytułu oraz publikatora "art. 6 ustawy z dnia 9 marca 2015"; pominięcia w podstawie prawnej decyzji wskazania zastosowanego do naliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej przepisu Prawa budowalnego;

b) na mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów materialnoprawnych:

- art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zakwalifikowanie powstałej niecki jako obiektu budowlanego sprzecznie z definicją obiektu budowlanego, bowiem wykonywanego bez użycia wyrobów budowlanych;

- art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wykonywanie czynności oczyszczenia rowu melioracyjnego wymaga pozwolenia budowalnego, podczas gdy jest to tylko konkretna czynność faktyczna (udrożnienia legalnego rowu melioracyjnego) a nie element procesu budowlanego mającego na celu utworzenie nowego, sztucznego zbiornika wodnego jako obiektu budowlanego;

- art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowalne poprzez błędne przyjęcie, że wykonywanie czynności, w wyniku których następuje przywrócenie stanu poprzedniego, wymaga pozwolenia budowalnego;

- przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 239, poz. 2019 ze zm.) poprzez jej niezastosowanie, w tym art. 64 a ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bądź zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji administracyjnych, zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie powtórzył przedstawioną w skardze argumentację. Wskazał na dokonaną zmianę art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, która to doprecyzowała cel i istotę formalistycznych regulacji objętych prawem budowlanym i brak możliwości zastosowania tych przepisów do naturalnie utworzonych zbiorników wodnych. Podniósł kwestię konieczności uzupełnienia materiału dowodowego opinię biegłego z zakresu hydrologii budownictwa wodnego oraz nieprawidłowe określanie powstałego rozlewiska jako zbiornika wodnego zamiast stawu przeznaczonego do rekreacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzucono, w kontekście sformułowanych zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd I instancji nienależycie uzasadnił zaskarżony wyrok w zakresie ustalenia kwestii związanych ze stanem faktycznym, a dotyczących wybudowania zbiornika wodnego. Zarzucono, że działania skarżącego nie nosiły cech całościowego procesu podejmowania czynności budowlanych, a ciężki sprzęt został sfotografowany w tym miejscu w związku z budową domu jednorodzinnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powołanym przepisie zostały określone obligatoryjne składniki uzasadnienia wyroku. Może on być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono, podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim szczegółową, wszechstronną, ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, z powodu których Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznanej sprawie doszło do wybudowania przez skarżącego kasacyjnie zbiornika wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że do wybudowania zbiornika wodnego użyto ciężkiego sprzętu. Podkreślić należy, że w toku postępowania skarżący kasacyjnie nie kwestionował, że do wykonywania robót używano ciężkiego sprzętu. Sąd I instancji oparł się nie tylko na załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej, ale także dokonał analizy zakresu prac opisanych w projekcie budowlano- wykonawczym z elementami operatu wodno – prawnego ze stycznia 2010 r. przedłożonego przez skarżącego kasacyjnie w wykonaniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. W projekcie tym jest mowa o budowie stawu ziemnego przy użyciu ciężkiego sprzętu. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że sprzęt ten znajdował się tam z innych przyczyn, nie mogą zostać uwzględnione.

Zauważyć należy, że Sąd jasno odniósł się do argumentacji strony i ocenił ją przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. Fakt, iż powyższa ocena nie jest zbieżna ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie nie może przesądzać o wadliwości uzasadnienia orzeczenia sporządzonego zgodnie ze standardami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis powołanego artykułu może stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571). Ważne jest przy tym podkreślenie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461) czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266).

Ponadto podkreślić należy, że powiązanie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło odnieść pożądanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do powyższego zarzutu słusznie wyjaśnił, że zgodnie z zawiadomieniem wydanym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie mógł zapoznać się z materiałem dowodowym i złożyć wyjaśnienia do dnia 31 sierpnia 2015 r. Pismo, o którym mowa w skardze kasacyjnej zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 5 września 2015 r. i wpłynęło do organu w dniu 9 września 2015 r., zaskarżone zaś postanowienie zostało wydane w dniu [...] września 2015 r.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. W ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie doszło do naruszenia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego albowiem niecka ta nie jest zgodna z definicją obiektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie pomija zaś treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budowle należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Zacytowana definicja nie jest definicją zamkniętą. Choć nie wymieniono w niej wprost stawów, to jednak użyto określeń ogólniejszych - "zbiorniki" i "budowle ziemne". To zaś pozwala na stwierdzenie, że staw o wskazanych przez skarżącego gabarytach, będący przecież "zbiornikiem", mieści się w pojęciu budowli.

Co do zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane, w tym budowę budowli, rozpocząć można po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określono przepisami art. 29-30 ustawy. Wśród nich znajdują się np. przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 30 m2, dla których przewidziano zgłoszenie jako sposób uzyskania akceptacji właściwego organu.

W związku z powyższym powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie jest uprawniony.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty dotyczące naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Konstrukcja powyższych zarzutów wskazuje bowiem nie na kwestionowanie przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie lecz na kwestionowanie dokonanych w tym postępowaniu ustaleń stanu faktycznego.

Elementy stanu faktycznego ustalonego przez organy, a zaakceptowanego przez sąd administracyjny można zwalczać jedynie zarzutami naruszenia przepisów postępowania, w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a nie poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2156/16). Skarżący kasacyjnie wywodzi, że w jego ocenie nie doszło do budowy zbiornika wodnego lecz oczyszczenia rowu melioracyjnego i przywrócenia stanu poprzedniego, a więc usiłuje podważyć dokonane w sprawie ustalenia stanu faktycznego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa wodnego, to jest art. 64a ust. 2. Zgodnie z powyższym przepisem "organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego".

Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiących jednocześnie wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, powstały w ten sposób obiekt budowlany podlega legalizacji zarówno w trybie Prawa budowalnego, jak i Prawa wodnego. Legalizacja przeprowadzona w trybie Prawa wodnego usuwa jedynie stan niezgodności inwestycji z przepisami tej ustawy, podczas gdy inwestycja nadal pozostaje zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Wymaga zatem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego również w trybie Prawa budowlanego.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.