Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 79/18 w sprawie ze skargi M.L. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. II SAB/Sz 79/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi M.L. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wydania decyzji

I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy;

II. stwierdził, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł;

IV. przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł;

V. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25 kwietnia 2016 r. M.L. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w obrębie [...]. W dniu 10 maja 2016 r. postępowanie zostało zawieszone do dnia 25 stycznia 2017 r. W dniu 3 lutego 2017 r. Prezydent Miasta K. podjął zawieszone postępowanie, po czym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. ponownie zawiesił postępowanie, tym razem na czas nieokreślony. Postanowienie to, w wyniku złożonego zażalenia, zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylone postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. W dniu 29 marca 2017 r. Prezydent Miasta K. wydał kolejne postanowienie zawieszające postępowanie na czas nieokreślony, tożsame w treści z uchylonym uprzednio przez Kolegium. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., jako wydanego w rażącym naruszeniem prawa. W dniu 16 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta K. ponownie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania na czas nieokreślony o tożsamej treści i uzasadnieniu jak uchylone uprzednio przez Kolegium. Również to postanowienie zostało przez Kolegium uchylone postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r.

W dniu 3 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta K. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając termin na 15 maja 2018 r., wskazując jednocześnie, że postępowanie zostanie umorzone wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gdzie położona jest przedmiotowa działka. W dniu 10 maja 2018 r. organ wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uzasadniając rozstrzygnięcia zawarte w pkt. II stwierdził, że wydane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. było prawidłowe, ponieważ podjęcie uchwały o przystąpieniu do prac na przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast kolejne wydane w sprawie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania stanowiły naruszenie art. 62 u.p.z.p. Z treści art. 14 ust. 7 u.p.z.p. wynika bowiem, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego powstaje tylko wówczas, gdy przewiduje go przepis odrębny. Obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie sposób wywodzić z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., gdyż unormowanie to ma charakter przepisu odsyłającego do innych przepisów – "przepisów odrębnych". Odesłanie to obejmuje także wzmiankowane w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. "obszary przestrzeni publicznej" oraz "obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości", co potwierdza użyty przed cytowanymi wyrażeniami zwrot "w tym", opisujący relację zawierania się. Obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie można zaś wywodzić ani z postanowień studium gminnego, ani z samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w sprawie z wniosku skarżącego postępowanie mogło być zawieszone tylko w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p., to od dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia z dnia 3 lutego 2017 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, organ pozostawał w bezczynności, czego konsekwencją jest przewlekłość postępowania. Organ przez 15 miesięcy organ nie podejmował żadnych czynności, które zmierzałyby do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Tymczasem, jak wynika z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu. Uporczywe próby dalszego zawieszania przez organ postępowania w oparciu o art. 62 ust. 2 u.p.z.p., w świetle stanowiska organu wyższego stopnia stwierdzającego brak istnienia ku temu przesłanek, zostały ocenione przez Sąd jako celowe działania zmierzające do przedłużenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O rażącym charakterze przewlekłości, przesądził znaczny okres zwłoki organu oraz niewystępowanie w sprawie okoliczności mogących taki stan obiektywnie usprawiedliwić.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta K. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w punktach II, III, IV i V, wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej ww. punktów oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez uznanie, że regulacja ta nie przewiduje obowiązku sporządzenia planów miejscowych dla określonych obszarów, podczas gdy przepis ten jest źródłem obowiązku sporządzenia planu miejscowego, wobec czego organ miał podstawy prawne, a wręcz zobowiązany był do zawieszenia postępowania;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tymczasem stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 w zw. z art. 62 u.p.z.p., organ miał podstawy prawne do zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obszary określone w studium jako obszary przestrzeni publicznej podlegają specjalnej ochronie prawnej, a gminy mają obowiązek sporządzenia dla tych obszarów planu miejscowego. Nie można bowiem opierać się jedynie na wykładni gramatycznej tego unormowania, ale trzeba posłużyć się wykładnią systemową i celowościową. Na poparcie tego stanowiska skarżący kasacyjnie przywołał wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawach: II OSK 87/07, II OSK 1558/08, II OSK 1531/10, II OSK 2071/11 oraz II OSK 1888/12.

Ponadto wskazano, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje żadnych kryteriów determinujących zasadność zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wystarczy nawet sam zamiar podjęcia prac nad planem miejscowym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można stwierdzić, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., by organ działał w sposób przewlekły i dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Działał bowiem na podstawie przepisów prawa, a jego działania zmierzały jedynie do stosowania prawa przy uwzględnieniu obowiązujących poglądów orzecznictwa sądowego. Odmienność wykładni nie może zaś być podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Błędna jest więc ocena Sądu pierwszej instancji, że organ podejmował celowe działania zmierzające do przedłużenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego. Do wniosku o konieczności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie doprowadziło bowiem organ przekonanie, że dla obszarów, dla których w studium przewidziano obszary przestrzeni publicznej, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.L. zgodził się w pełni z wyrokiem Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ocena zarzutu kasacyjnego dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust.3 w zw. z art. 14 ust.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", przez uznanie, że regulacja ta nie przewiduje obowiązku sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów przestrzeni publicznej.

Zdaniem skarżącego przepis ten jest źródłem obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla tych obszarów, wobec czego organ miał podstawy prawne, a wręcz zobowiązany był do zawieszenia postępowania na podstawie art.62 ust.2 u.pz.p., skoro działka inwestora położona jest na obszarze, który zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczony jest na obszary przestrzeni publicznej.

Wyniki powyższej oceny przesądzą czy zawieszenie postępowania w trybie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było uzasadnione. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego, jeżeli wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Konsekwencją uznania, że w niniejszej sprawie zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. było pozbawione podstaw, jest stwierdzenie prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły, tj. w sposób długotrwały, rozwlekle, ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do rozstrzygnięcia, innymi słowy w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W pojęciu przewlekłości mieści się również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, np. poprzez nieuzasadnione zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 709/12; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Takie przepisy odrębne zostały wydane np. w odniesieniu do uzdrowisk (art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych). Zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie można wywodzić obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszarów przestrzeni publicznej o jakich mowa w art. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zastosowane w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wyliczenie musi być interpretowane w kontekście całego przepisu. Wobec tego skoro cały ust. 2 tego przepisu dotyczy elementów, które są określane i uwzględniane w studium, to trzeba przyjąć, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ustanawia obowiązek uwzględnienia w studium obszarów dla których sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych, a także obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości oraz obszarów przestrzeni publicznej. Nie jest to jednak równoznaczne z obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu dla wszystkich wymienionych w tym przepisie obszarów. O obowiązku sporządzenia planu decyduje art.14 ust.7 u.p.z.p. wyraźnie stanowiąc, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Stwierdzić trzeba, że brak jest przepisów odrębnych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 14 ust. 7 u.p.z.p., z których wynikałby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów przestrzeni publicznej. W konsekwencji wadliwe było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania wszczętego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. do czasu uchwalenia planu miejscowego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że od dnia wejścia do obrotu prawnego postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2017 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, organ pozostawał w bezczynności, której konsekwencją jest przewlekłość postępowania, ponieważ przez 15 miesięcy, mimo braku usprawiedliwionych powodów nie podejmowano żadnych czynności, które zmierzałyby do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zachowanie takie trafnie zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji, jako rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyjaśnić należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania. Tym niemniej, ponieważ tak art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, jak i art. 149 § 1a p.p.s.a. posługują się pojęciem rażącego naruszenia prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne wyjaśnić, że w przypadku tego ostatniego przepisu chodzi o stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty przez znaczące przekroczenie terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność (przewlekłość) organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność (przewlekłość) o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14). Dla uznania, że bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. dotyczy zatem niezałatwienia sprawy w terminie, a nie naruszenia określonego przepisu w sposób o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozpoznaniu sprawy ma miejsce wtedy, gdy sam fakt niezałatwienia jej w terminie ocenić trzeba jako rażące naruszenia prawa tj. gdy sprawa nie jest rozstrzygnięta mimo upływu znacznego czasu. To czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. zależy od czasu trwania postępowania i okoliczności, które były przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. II GSK 1094/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki właśnie charakter miało niepodejmowanie przez 15 miesięcy żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Ustawowe terminy załatwienia sprawy zostały w sposób oczywisty wielokrotnie przekroczone, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. trzykrotnie wydawało rozstrzygnięcia eliminujące z obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, ignorowane przez organ I instancji. Okoliczności, którymi kierował się organ zawieszając postępowanie nie zasługują zaś na uznanie ich za ekskulpujące przewlekłość. Z brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie da się bowiem wywieść obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszaru przestrzeni publicznej. Wyprowadzenie go z poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażonych na tle nieobowiązującej już regulacji prawnej nie może się ostać jako przesłanka usprawiedliwiająca przewlekłość.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w tej sprawie znane są orzeczenia, w których z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 listopada 2015 r. – nakazującym określać w studium w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej – wyprowadzano obowiązek sporządzania planu miejscowego dla obiektów wielkopowierzchniowych. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stanowił wówczas, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 (wielkopowierzchniowych). Przepis ten został zmieniony z dniem 18 listopada 2015 r. i obecnie art. 15 ust. 3 pkt 4 odwołuje się do obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a u.p.z.p., tj. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, których lokalizację przewiduje się w studium.

Efektem stosowania takiej wykładni było przyjmowanie, że w razie złożenia wniosku o ustalenie decyzją organu gminy warunków zabudowy dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, postępowanie administracyjne musiało ulec zawieszeniu na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., do czasu uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu. Nie jest to jednak podstawą do uznania prawnego obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszarów przestrzeni publicznej - z uwagi na zmianę stanu prawnego ustawą z dnia 9 października 2015r. zmieniającą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 18 listopada 2015r (Dz.U. 2015r. poz.1777), w której o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych w art.10 ust.2 pkt 8 u.p.z.p. nie ma już mowy. Obecnie art. 15 ust. 3 pkt 4 odwołuje się do obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a u.p.z.p., tj. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, których lokalizację przewiduje się w studium.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.