Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 225/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 225/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego) o powierzchni 28 m2 przy ul. [...] w O., na terenie działki nr [...] k.m. [...], obręb [...], uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że narusza ona wymienione przepisy k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu lub o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ odwoławczy zgromadził i rozpatrzył należycie zgromadzony materiał dowodowy, a przeprowadzona na jego podstawie ocena faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dawała podstawę do uznania, że zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, analiza dokumentacji technicznej była poprzedzona wezwaniem inwestora o wyjaśnienia i uzupełnienia, była bardzo szczegółowa i odnosiła się do stanu faktycznego. Ustalono, że realizacja przedmiotowej oranżerii stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, a w związku z jego usytuowaniem, po rozbudowie o oranżerię, bezpośrednio przy granicy działki, budynek ten powinien posiadać ścianę oddzielenia pożarowego od strony sąsiada. Ze zgłoszenia wynikało, że funkcję tej ściany ma pełnić istniejący mur ogrodowy, co w ocenie skarżącego kasacyjnie organu może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia. Ponadto stwierdzono, że dach projektowanej oranżerii ma się opierać na tym murze, a więc powinien on przenosić również dodatkowe obciążenia z tego tytułu, co również budzi wątpliwości w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania oranżerii.

W piśmie z [...] kwietnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, A. B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 7 prawa budowlanego.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną organ uważa, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na "wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji". Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić bowiem sąd wojewódzki dokładnie przedstawił stan sprawy, odniósł się do zarzutów zawartych w skardze A. B. i wyjaśnił dlaczego decyzje organów obu instancji na obecnym etapie postępowania nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Ponadto utrwalone jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04).

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że również są niezasadne.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji: stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a – zasada prawdy obiektywnej); prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 k.p.a. – zasada zaufania do władzy publicznej). Ponadto z zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a wynika, ze muszą one wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ma rację sąd I instancji, że organy architektoniczno-budowlane obu instancji nie sprostały wymienionym zasadom.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy jest niekwestionowany - [...] kwietnia 2020 r. A. B. dokonał organowi I instancji zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego) o powierzchni 28 m2.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2) prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (brzmienie z daty orzekania przez organ). Natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1) ww. ustawy wynika, że budowa ta wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Prezydent Miasta O. decyzją z [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 2) prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) wniósł sprzeciw do wyżej wymienionego zgłoszenia i nałożył na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że takie usytuowanie budynku lub jego rozbudowanej części może spowodować wprowadzenie i zwiększenie ograniczeń oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej działki. Jest to inna niż podana w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przesłanka wniesienia sprzeciwu, bo art. 30 ust. 7 pkt 4). Zaskarżoną do sądu wojewódzkiego decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzją organu I instancji "ze względu na przesłankę określoną w art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego". Taka sytuacja jest niemożliwa do zaakceptowania. Art. 30 ust. 7 stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Każdy ze wskazanych czterech punktów jest odrębną przesłanką wniesienia sprzeciwu do zamiaru prowadzonych robót. Ma rację sąd I instancji, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 7, każdego z zacytowanych wyżej czterech punktów jest decyzją uznaniową, ale nie oznacza to dowolności działania organu orzekającego. Decyzje uznaniowe, bardziej niż decyzje n. p. związane wymagają od organu szczegółowego, wręcz precyzyjnego uzasadnienia w oparciu o zindywidualizowane przesłanki. Uzasadnienie takiej decyzji wymaga jasnego argumentowania, które powinno odzwierciedlać ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania. Wyjaśniać nie tylko zastosowane przepisy praw, ale i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za przyjęciem, że zaistniały przesłanki dające podstawy do wniesienia sprzeciwu. Uzasadnienie takiej decyzji powinno być zrozumiałe dla strony postępowania i stwarzać możliwość kontroli zarówno przez nią jak i przez sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić dlaczego Prezydent Miasta O. i Wojewoda [...] wnieśli sprzeciw do budowy zgłoszonej oranżerii, dlatego obie decyzje prawidłowo zostały uchylone przez WSA w Opolu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził wnioskodawca osobiście, a zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego (art. 205 § 1 p.p.s.a.).