II OSK 500/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-12-05	
Data wpływu	2021-03-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Kostka	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1250/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 682; art. 3 pkt 7a, art. 50a pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)	
Tezy
Jeżeli budowa ścian działowych jest związana ze zmianą powierzchni pomieszczeń w lokalu mieszkalnym, to jest to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] w . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1250/16 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr 665/2016 znak: WOB.7721.136.2016.MWOR w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od D. A. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] w K. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1250/60, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.A. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr 665/2016 znak: WOB.7721.136.2016.MWOR w przedmiocie nakazu rozbiórki: (I) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie obejmującym nakazy rozbiórki wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową i dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę; (II) zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D.A. kwotę 1000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: "PINB") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na os. (...) w K., realizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych 9 stycznia 2015 r. ustalono, że wykonane roboty budowlane polegały na wyburzeniu ścian działowych i zdjęciu wszystkich warstw posadzkowych (do konstrukcji stropu włącznie).

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r. PINB wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał inwestora – D.A. do przedłożenia m.in. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych prac, ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr (...). W dniu 22 stycznia 2015 r. inwestorka przedłożyła żądaną dokumentację, uzupełnioną w dniu 27 lutego 2015 r.

W następstwie wydanego postanowienia PINB wydał decyzję z dnia 11 marca 2015 r. nr 57/2015 o zaniechaniu robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr (...) w budynku na os. (...) w K. Podstawą prawną tej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższa decyzja została uchylona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r. nr 854/2015, zaś sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W następstwie powyższego PINB wydał decyzję z dnia 19 stycznia 2016 r. nr 22/2016, którą, na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał D.A. rozbiórkę:

1. wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową,

2. dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę,

3. instalacji wodnej i elektrycznej wraz z osprzętem,

- w lokalu mieszkalnym nr (...), znajdującym się w budynku wielorodzinnym na os. (...) w K., w związku z wykonywaniem tych robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podczas kontroli w dniu 4 grudnia 2015 r. ustalono, iż w przedmiotowym lokalu (w odniesieniu do stanu stwierdzonego w trakcie czynności kontrolnych z 9 stycznia 2015 r.) wykonano dwie ścianki działowe z pustaków betonowych wydzielające pomieszczenie łazienki, wylewkę betonową wraz z okładziną podłogową oraz instalację wodną i elektryczną wraz z osprzętem. Stan zaawansowania robót określono jako roboty zakończone. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestorki roboty budowlane polegające na: remoncie instalacji elektrycznej i wodnej, wykonaniu wylewki betonowej oraz wykonaniu ścianek działowych zrealizowano po otrzymaniu pisemnych odpowiedzi i zaświadczeń z organu administracji architektoniczno-budowlanej (okazano stosowne dokumenty). PINB stwierdził, że wydane postanowienie z dnia 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych obowiązywało do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie. Do dnia wydania niniejszej decyzji zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane inwestorka nie mogła kontynuować żadnych robót budowlanych. W tej sytuacji należało zastosować przepis art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r. PINB sprostował z urzędu wydaną w sprawie decyzję o nakazie rozbiórki, zastępując podaną podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, przepisem art. 50a pkt 2 tej ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania D.A. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z 2 sierpnia 2016 r. nr 665/2016 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 3 orzeczonego nakazu rozbiórki instalacji wodnej i elektrycznej wraz z osprzętem i w tym zakresie umorzył postępowanie. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podał, że w przedmiotowej sprawie wiążące jest ostateczne postanowienie PINB z dnia 11 września 2014 r. wstrzymujące inwestorce roboty budowlane w lokalu nr (...). Materiał dowodowy określający stan zaawansowania robót budowlanych podlegających wstrzymaniu oraz późniejsze kontrole przeprowadzone przez pracowników PINB w dniach 2 i 27 kwietnia 2015 r. wskazują jednoznacznie na wykonywanie robót, pomimo orzeczonego ich wstrzymania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wykonywane w przedmiotowym lokalu roboty ingerowały w konstrukcyjne elementy budynku, tj. w strop. Poprzez zmianę jego uwarstwienia (ciężar własny stropu) zmieniony został układ obciążeń. Tym samym nastąpiła zmiana parametrów technicznych tej części stropu jako przegrody budowlanej i zmianie uległo funkcjonowanie budynku jako całości. Powyższe nakazywało przyjąć, że zrealizowane roboty należało zakwalifikować jako przebudowę części budynku, co wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie MWINB dokonane zgłoszenia robót budowanych były prawnie nieskuteczne z kilku powodów: inwestorka wystąpiła ze zgłoszeniem po wydaniu ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przed zakończeniem prowadzonego postępowania; zgłoszenie dotyczyło robót już rozpoczętych (dot. wykonania wylewki żelbetowej o grubości 4 cm); roboty budowlane wykonano niezgodnie ze zgłoszeniem (dot. wykonania ścianek działowych); prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (dot. wymiany warstw stropowych i wykonania zbrojonej wylewki "siatką stalową 0,8"). Wskazał, że inwestorka dysponowała wiedzą o toczącym się niemal jednocześnie postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zainicjowanym przez jej poprzednika (zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z 3 sierpnia 2015 r. uchylającą decyzję odmowną Prezydenta Miasta Krakowa z 30 grudnia 2014 r. i umarzającą postepowanie przed organem pierwszej instancji) oraz niniejszym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Mimo tej wiedzy inwestorka dokonywała kolejnych zgłoszeń w zakresie zamiaru wykonania robót budowlanych objętych wcześniejszym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ zwrócił też uwagę na rozbieżność pomiędzy deklarowanymi przez inwestorkę robotami a robotami opisanymi w ekspertyzie technicznej. Powyższe wskazuje również na niewiarygodność zawartych w tej ekspertyzie obliczeń statycznych i dociążenie stropu, zamiast jego odciążenia.

Organ drugiej instancji uznał, że pozostałe roboty, w tym przebudowa instalacji elektrycznych i wodno-kanalizacyjnych w lokalu mieszkalnym, nie stanowią robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, zatem nie wymagają interwencji nadzorczych.

Zwrócił nadto uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie jedynie zasadności wydania decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290; dalej: "Prawo budowlane"). Stosownie do tego przepisu, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Organ wyjaśnił, iż wydanie decyzji w oparciu o pkt 2 tego przepisu uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że PINB precyzyjnie, choć zbyt szeroko określił przedmiot rozbiórki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję MWINB z dnia 2 sierpnia 2016 r. wniosła D.A.. Decyzję zaskarżyła w części, w której utrzymano w mocy decyzję o nakazie rozbiórki wydaną przez organ pierwszej instancji, tj. w zakresie pkt 1 (nakazu rozbiórki wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową) i pkt 2 (nakazu rozbiórki dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę).

Skarżąca zarzuciła organowi:

1. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż zachodziły przesłanki do jego zastosowania i nakazania rozbiórki robót budowlanych;

b. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje jakiekolwiek roboty budowlane wykonywane w danym obiekcie budowlanym, a nie te roboty, z powodu wykonania których zostało wszczęte postępowanie przed organami nadzoru budowlanego;

c. art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż roboty wykonane w trybie tego przepisu były robotami budowlanymi wykonanymi bez właściwego zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego;

d. art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych jest prawnie nieskuteczne, pomimo braku wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz.23; dalej: "k.p.a.") poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wadliwej;

b. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niego niezastosowanie i brak uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej;

c. art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie kręgu stron postępowania;

d. art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, a także - brak odniesienia się do zarzutów złożonego odwołania, jak też - poprzez nieuwzględnienie legalności wykonanych robót budowalnych - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji MWINB w zaskarżonej części oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone w sprawie.

Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. MWINB poinformował o wydaniu postanowienia z 18 października 2016 r. dotyczącego sprostowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji z 2 sierpnia 2016 r. W dwóch miejscach tego uzasadnienia uległa sprostowaniu data wydania i oznaczenie postanowienia o wstrzymaniu robót: zamiast wskazanego postanowienia z dnia 11 września 2014 r. powinno być postanowienie z dnia 12 stycznia 2015 r. Postanowienie z 18 października 2016 r. zostało zaskarżone zażaleniem.

Wspólnota Mieszkaniowa budynku os. (...) w K. w piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. zawiesił niniejsze postępowanie sądowe, z uwagi na toczące się postępowanie zażaleniowe na postanowienie organu odwoławczego z dnia 18 października 2016 r. w przedmiocie sprostowania zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie MWINB z 18 października 2016 r. o sprostowaniu uzasadnienia wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 400/17 oddalił skargę na wskazane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 725/18 uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie MWINB z dnia 18 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia ustalenia, czy ocena MWINB zawarta w decyzji z dnia 2 sierpnia 2016 r. oparta została rzeczywiście na postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 12 stycznia 2015 r., wymagała analizy materiału dowodowego i mogłaby być zweryfikowana przy merytorycznej kontroli instancyjnej decyzji.

Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe. Następnie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie obejmującym nakazy rozbiórki wylewki betonowej o grubości 4 cm wraz z okładziną podłogową i dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę.

W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu we wskazanym wyżej zakresie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), bowiem w tej części decyzje naruszają przepisy prawa materialnego (art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu przyjęta przez organy kwalifikacja prawna robót budowlanych nie była trafna. Sąd uznał, że roboty budowlane, które zrealizowała inwestorka, tj. 4-cm wylewka betonowa z okładziną podłogową oraz postawienie dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę, nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Nie sposób bowiem kwalifikować wykonanych prac jako ingerujących w konstrukcję obiektu budowlanego, prowadzących zarazem do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku. Skoro ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego) ani też zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy). Wskazanego zapatrywania nie zmienia zastosowana przez inwestorkę w kontrolowanej sprawie technologia wykonania ścianki działowej (betonu komórkowego Ytong). W tej sprawie ścianki działowe wykonane zostały w celu wydzielenia z istniejącej przestrzeni dodatkowego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego. Sąd stwierdził, że zrealizowany przez inwestorkę charakter prac w postaci dwóch ścianek łazienki nie stanowił przebudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Przedstawioną kwalifikację odnieść też należy do wykonanej 4-cm wylewki betonowej. Wylewka taka jest ostatnią warstwą będącą podłożem pod okładziny podłogowe. Doświadczenie życiowe wskazuje przy tym, że jest to rodzaj prac powszechnie stosowany i masowo występujący przy remontach mieszkań. Przyjęcie, iż stanowi on formę przebudowy budynku i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (lub choćby zgłoszenia), stanowiłoby nadmierny i nieuzasadniony formalizm.

W związku z przyjętym motywami rozstrzygnięcia, bez znaczenia dla oceny tej sprawy pozostawała podnoszona w skardze kwestia dotycząca przekroczenia terminu do wydania decyzji z art. 50a pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. To samo odnieść też należy do zarzutów skargi akcentujących wykonanie robót na podstawie dokonanych zgłoszeń.

Sąd podkreślił, że przedłożone przez inwestorkę w toku postępowania ekspertyzy podkreślają, że wykonywane prace (zwłaszcza przy stropach) nie wpływają na bezpieczeństwo użytkowania budynku, nie uległa zmianie kategoria obciążeń, a nadto wykonane prace korzystnie wpłyną na całkowite obciążenie stropu z uwagi na lżejszą wagę materiałów, które przewidziała inwestorka i wprowadzenie mniejszej ilości ścian działowych. Wskazane wnioski ekspertyzy nie zostały zarazem skutecznie zakwestionowane w drodze odmiennych ustaleń przez orzekające organy nadzoru budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku os. (...) w K. Wyrok zaskarżyła w całości a zarzuty oparła na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy nie doszło do uchybienia przepisom prawa materialnego przy wydaniu skarżonej decyzji, a skarga winna była zostać oddalona;

2. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. MWINB i wydanej przez ten organ decyzji z dnia 2 sierpnia 2016 r., co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50a pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez pominięcie części zebranego materiału dowodowego oraz w pozostałym zakresie błędną jego ocenę, a nadto dokonanie błędnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że wykonywane przez inwestorkę D.A. roboty budowlane obejmowały jedynie wyburzenie dwóch ścianek działowych i wykonanie 4-cm wylewki i nie miały wpływu na parametry użytkowe oraz techniczne budynku, a tym samym nie stanowiły przebudowy, co zdaniem Sądu uniemożliwiało prowadzenie przez organy administracyjne postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że D.A. przystąpiła do robót budowlanych stanowiących przebudowę lokalu, zgodnie z przedłożonym przez nią podczas kontroli w dniu 9 stycznia 2015 r. projektem, wykonane roboty budowlane miały wpływ na istniejący układ obciążeń budynku oraz parametry użytkowe i techniczne lokalu oraz budynku, co potwierdziły przedłożone w postępowaniu opinie techniczne mgr. inż. M. F. oraz R. M., a nadto roboty budowlane były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i były kontynuowane, pomimo doręczenia postanowienia z dnia 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu tych robót, które to postanowienie nie zostało zaskarżone;

4. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione pominięcie okoliczności, że wykonywane były roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia po doręczeniu D.A. postanowienia z dnia 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu robót, które nie zostało zaskarżone;

5. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wysnucie wniosków, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez stwierdzenie, że wykonywane przez D.A. prace nie stanowiły przebudowy, a nadto całkowite pominięcie okoliczności, że wykonywane były roboty budowlane pomimo doręczenia i pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia z dnia 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu tych robót;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego;

7. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, pominięciu bez uzasadnienia części okoliczności faktycznych w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym wynikającym ze znajdującego się w aktach materiału dowodowego, a nadto brak odniesienia do stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej przedstawionego w odpowiedzi na skargę, co doprowadziło do uzasadnienia wyroku w oparciu o błędne podstawy materialnoprawne;

8. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym przyjęciem, że wykonywane przez inwestora roboty budowlane nie miały wpływu na parametry użytkowe oraz techniczne budynku i nie stanowiły przebudowy, co uniemożliwiało prowadzenie przez organy administracyjne postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zamiarem inwestorki było przeprowadzenie przebudowy lokalu, wykonane roboty budowlane miały wpływ na istniejący układ obciążeń budynku oraz parametry użytkowe i techniczne lokalu oraz budynku;

2. art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu zostało wydane prawomocne postanowienie z dnia 12 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a D.A. po doręczeniu tego postanowienia wykonywała roboty budowlane, co obligowało organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce robót wykonanych po doręczeniu postanowienia.

W oparciu o podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a w razie uznania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu – o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i jego zmianę. Strona wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym w szczególności zwrotu kosztów sądowych, kosztów opłaty skarbowych oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie z 19 lipca 2021 r. uzupełniającym skargę kasacyjną wniosła do przeprowadzenie dowodu z załączonego do tego pisma dokumentu w postaci opinii Politechniki Krakowskiej pt. "Analiza stanu technicznego nietypowych stropów w mieszkaniach nr (...), (...) i (...) w (...) klatce budynku mieszkalno-usługowego nr (...) na osiedlu (...) w K,", sporządzonej w czerwcu 2021 r.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 27 sierpnia 2021 r. (określanym również jako pismo z 30 lipca 2021 r.) D.A. wniosła o niedopuszczenie dowodu w postaci ww. ekspertyzy Politechniki Krakowskiej oraz oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie z 18 sierpnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z przedstawioną przez stronę przeciwną oceną zgłoszonego dowodu.

Przy piśmie z 13 października 2021 r. D.A. przedłożyła protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 5 października 2021 r. oraz kopie akt postępowania prokuratorskiego znak 6 Ds.68/15 – z wnioskiem o uwzględnienie ww. dokumentów jako dowodów.

W piśmie z 8 listopada 2023 r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego o przedłożoną do tego pisma dodatkową opinię dot. przebudowy mieszkania nr (...), sporządzoną w marcu 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestorkę D.A. robót budowlanych w lokalu nr (...) budynku mieszkalnym wielorodzinnym na os. (...) w K. Niesporne jest przy tym, że część robót w przedmiotowym lokalu, w tym m.in. postawienie ścian działowych, została wykonana przez inwestorkę po wydaniu ostatecznego postanowienia PINB z dnia 12 stycznia 2015 r. wstrzymującego roboty budowlane w przedmiotowym lokalu. Jak wynika z akt sprawy, roboty wykonane przez inwestorkę w lokalu nr (...) polegały na: wyburzeniu ścian działowych i zdjęciu wszystkich warstw posadzkowych (do konstrukcji stropu włącznie), a następnie, już po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych – wykonaniu dwóch ścianek działowych z pustaków betonowych wydzielających pomieszczenie łazienki, wykonaniu wylewki betonowej wraz z okładziną podłogową oraz wykonaniu instalacji wodnej i elektrycznej wraz z osprzętem.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zakaz wykonywania robót budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie obejmuje robót niepodlegających reglamentacji organów budowlanych, tj. robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi. Wykonanie takich robót w sposób zgodny z przepisami, przede wszystkim przepisami techniczno-budowlanymi i niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, nie może zostać uznane za działanie nielegalne. Przepis art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w takim przypadku nie stanowi podstawy prawnej do orzeczenia rozbiórki tej części obiektu budowlanego wykonanego w następstwie robót budowlanych pozostających poza reglamentacją organów budowlanych (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 766/19; CBOSA).

Do rozstrzygnięcia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej konieczna jest zatem ocena, czy w związku z przepisami Prawa budowlanego roboty wykonane przez D.A. w lokalu nr (...) podlegały jego reglamentacji, tj. wymagały ingerencji organów nadzoru budowlanego. Od tego bowiem uzależniona jest ocena o dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Zasadne są w szczególności te podstawy, w których zarzuca się błędną wykładnię art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przyjęcie, że roboty prowadzone w lokalu mieszkalnym nr (...) budynku na os. (...) w K. nie stanowiły przebudowy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że nie było możliwe prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego oraz wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 50a pkt 2 tej ustawy.

Jak stanowi art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro ściana działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego), ani też zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy). Stwierdził zatem, że zrealizowany przez inwestorkę charakter prac w postaci dwóch ścianek łazienki nie stanowił przebudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędne.

Zgodzić należy się z oceną, że kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę należy rozróżnić przebudowę obiektu od przebudowy lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym obiekcie. Nieuprawnione jest jednak wyprowadzenie z powyższego wniosku, że prace dotyczące rozkładu czy istnienia ścian działowych w lokalu z zasady nie mieszczą się w legalnej definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W ocenie składu orzekającego roboty budowlane w ścianach działowych lokalu mieszkalnego, które są ścianami nośnymi, niewątpliwie stanowią ingerencję w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę (por. np. wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 493/09; CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego roboty polegające na przestawieniu ścian działowych (tj. zburzeniu dotychczasowych ścian i postawieniu ich w nowym miejscu) stanowią jednak przebudowę nie tylko wtedy, gdy dotyczą ścian nośnych. Budowa ścian działowych w lokalu mieszkalnym wyodrębnionym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym jest przebudową, jeżeli powoduje zmianę powierzchni pomieszczeń w tym lokalu, jest to bowiem zmiana parametrów użytkowych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

W budynkach mieszkalnych wielorodzinnych parametrem użytkowym jest ilość i rodzaj oraz powierzchnia pomieszczeń w lokalu mieszkalnym wyodrębnionym w tym budynku. Nie są to wszak parametry prawnie obojętne.

Odniesienie do powierzchni pokoi znajduje się np. w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy zawierający definicję lokalu zamiennego odwołuje się wprost do "powierzchni pokoi" czy "powierzchni łącznej pokoi", a nie powierzchni wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu. Ta ostatnia bowiem odpowiada definicji "powierzchni użytkowej lokalu" z art. 2 ust. 1 pkt 7 tejże ustawy. Analogiczne odwołanie do "powierzchni pokoi" znajduje się także w art. 22 cyt. ustawy w aktualnym brzmieniu, dotyczącym umowy najmu socjalnego lokalu, jak również posługiwał się tym zwrotem art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy w nieobowiązującym już brzmieniu, zawierający definicję "lokalu socjalnego".

Na gruncie przepisów z zakresu prawa budowlanego wskazać zaś należy na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). W tymże akcie prawnym niektóre wymogi odnoszące się do lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym uzależnia się m.in. od ilości pokoi. Dotyczy to sposobu przewietrzania mieszkania (§ 91) czy oświetlenia światłem dziennym i wentylacji (§ 93), a ten właśnie parametr możliwy jest do zmiany przez przestawienie ścian działowych. Podobnie przestawienie ścian działowych w mieszkaniu może wiązać się z wydzieleniem lub zmianą korytarza stanowiącego komunikację wewnętrzną w mieszkaniu, a jego wymogi określone zostały w § 95 omaw. rozporządzenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że roboty polegające na wykonaniu ścian działowych wydzielających z istniejącej przestrzeni dodatkowe pomieszczenie higieniczno-sanitarne nie stanowią przebudowy. Jeżeli bowiem budowa ścian działowych, których dotyczy zaskarżona decyzja, była związana ze zmianą powierzchni pomieszczeń w lokalu mieszkalnym, to była to przebudowa, w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, na którą wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego).

Stanowisko Sądu pierwszej instancji uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było zatem wadliwe, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 50a pkt 2 oraz art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego były zasadne.

Nietrafnie zarzucił jednak autor skargi kasacyjnej, że argumentacja Sądu Wojewódzkiego dotycząca kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych opiera się na wybiórczo ustalonym stanie faktycznym sprawy Stanowisko Sądu pierwszej instancji, zdaniem skarżącej kasacyjnie Wspólnoty Mieszkaniowej, pomija bowiem, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowanych w lokalu. Tym samym, zdaniem strony, ocena prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego powinna uwzględniać cały zakres wykonanych robót budowlanych, a więc także tych, których wykonanie spowodowało wydanie postanowienia PINB z 12 stycznia 2015 r. Wyjaśnienia zatem wymaga, że, jak wyraźnie stanowi przepis art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie, nakazuje się jedynie rozbiórkę tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego nie powoduje definitywnego zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, a jedynie przerywa, "zawiesza" je do czasu wykonania obowiązku określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 50a pkt 2, co wynika z art. 51 ust. 2 (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 50(a)).

W świetle stwierdzonego wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego niemożliwe jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na przedmiot wskazanego uchybienia, tj. wadliwą kwalifikację prawną robót budowalnych wykonanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów i twierdzeń skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie raz jeszcze oceni legalność zaskarżonej decyzji, uwzględniając ocenę wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd oparł o art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.